О роли решений Конституционного Суда в формировании системы конституционной ответственности

Липинский Дмитрий Анатольевич доктор юридических наук профессор, Тольяттинский государственный университет 445667, Россия, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14 Lipinsky Dmitriy Anatol'evich Doctor of Law Professor, Togliatti State University 445667, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Belorusskaya, 14 Dmitri8@yandex.ru Другие публикации этого автора

Станкин Алексей Николаевич кандидат юридических наук доцент, кафедра теории государства и права, Тольяттинский государственный университет 445000, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14 Stankin Aleksei Nikolaevich PhD in Law Associate Professor at the Department of Theory of State and Law of Togliatti State University 445000, Russia, Togliatti, ul. Belorusskaya, 14 ans77@list.ru

Конституционная ответственность: введение в проблему

Взаимная ответственность личности и государства выступает одним из признаков правового государства, важной составляющей гражданского общества и гарантией реализации прав и свобод человека и гражданина. Она может находить свое выражение в уголовной, гражданско-правовой, административной и конституционной ответственности. При этом конституционная ответственность ввиду как особых свойств Конституции РФ, так и места в системе юридической ответственности играет важную роль в формировании гражданского общества и построения правового государства. Это обусловлена тем, что субъектами конституционной ответственности являются государство в целом, его органы и должностные лица, ответственность которых наступает в связи с обязанностью соблюдать и защищать права и свободы граждан. В рамках отношений конституционной ответственности можно говорить об ответственности за подготавливаемые и принимаемые решения, состоянии законности и степени защищенности прав и свобод.

В советский период правоведения существовали единичные работы ^{[1, 2]} посвященные проблематике юридической ответственности государства перед другой стороной правоотношения – гражданами, что было обусловлено самой концепцией отрицания идеи правового государства. Однако преобразования, которые начались в нашей стране и продолжаются и в настоящий день дали новый импульс научным изыскания в данной сфере. Так, исследованиям подвергалась конституционная ответственность в целом ^{[3, 4]}, взаимосвязи конституционной ответственности с президентской властью ^[5], ее роль в механизме реализации Конституции ^[6], уделялось внимание субъектам конституционной ответственности ^[7], она рассматривалась как элемент федерализма ^[8,9]. Особое внимание уделялось конституционной ответственности федеральных органов государственной власти РФ ^{[10, 11]}. И это не случайно, т.к. научные идеи с течением времени воплощаясь в деятельности законодателя и формализовываясь в нормативных правовых актах создают основы конституционной ответственности, а следовательно и гражданского общества с правовым государством. Именно народ как один из основных институтов гражданского общества выступает тем субъектом, который через определенные механизмы требует от государств, его органов и должностных лиц соответствующей деятельности, влияя на принятие социально значимых решений.

Принятие в 1993 году Конституции России заложило основы для развития конституционной ответственности в иных нормативных правовых актах, а также послужило толчком для новых научных изысканий в данной области. Конституционная ответственность органично вписалась в существующую систему юридической ответственности и заняла в ней ведущее место. Такое положение дел объяснимо характером, регулируемых конституционной ответственностью общественных отношений и особым местом конституционной ответственности в системе юридической ответственности.

Между тем в регулировании конституционной ответственностью все еще остаются определенные проблемы. На сегодняшний день нет системообразующего нормативного правового акта, где были бы четко формализованы понятие, основание, состав и другие отношения конституционно-правовой ответственности. Спорными остаются вопросы конституционно-правового правонарушения. До настоящего времени не определен перечень санкций конституционной ответственности. На теоретическом и практическом уровнях не разрешено, является ли муниципально-правовая ответственность самостоятельным видом юридической ответственности или она выступает подвидом конституционной ответственности. Таким образом, в науках конституционного права и теории государства и права стоят вопросы о системе конституционной ответственности и системе юридической ответственности.

За относительно небольшой период становления конституционной ответственности сложилась определенная практика Конституционного суда РФ, которая помогает сформировать доктринальное понимание многих мер конституционной ответственности, оснований возникновения, ее систему.

В связи с этим представляется важным анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Заметим, что далеко не все из них поддерживаются научным сообществом. Неоднозначны и оценки правовой природы решений Конституционного Суда. Бесспорно лишь то, что зачастую правовые позиции Суда имеют определяющее значение для правотворчества, правоприменения и формирования доктрины конституционной ответственности.

Решения Конституционного суда и система конституционной ответственности.

Сама юридическая ответственность представляет собой сложную систему. Она выступает сложным элементом системы права и межотраслевым институтом, в который входят субинституты юридической ответственности. При этом на уровне отрасли права субинститут юридической ответственности выступает уже самостоятельным институтом юридической ответственности, со своей сложной структурой и строением. В эту структуру входят уже отраслевые субинституты юридической ответственности. Поэтому система конституционной ответственности, являясь институтом конституционного права сама состоит из определенных субинститутов, которые образуют ее структуру. В вопросах о субинститутах Конституционной ответственности в юридической литературе нет полной ясности. Так, пишут об ответственности Президента РФ, Государственной Думы, Федерального Собрания, Правительства и так далее.

Для того, чтобы внести ясность со структурой конституционной ответственности необходимо определить само понятие субинститута юридической ответственности. Так, под субинститутом необходимо понимать некую обособленную систему однородных норм, регулирующую и охраняющую более узкую группу общественных отношений, по сравнению с целым институтом отраслевого вида юридической ответственности. Указанное деление возможно на микроуровне. Однако существует еще и макроуровень конституционной ответственности, который составляют позитивная и негативная конституционная ответственность. При этом все большее количество ученых, видят в конституционной ответственности прежде всего позитивный аспект ее реализации ^{[12, с. 45, 13, с. 42]}.

На наличие позитивной конституционной ответственности прямо указывается в одном из Постановлений Конституционного Суда. Так, на Президента РФ возлагается обязанность выступать гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина. Одновременно Президент является и субъектом законодательной инициативы, что позволяет ему формировать законодательство, которое бы обеспечивало реализацию защиту прав и свобод человека и гражданина. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» специально указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства ….Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации ^{[14, с. 41]}

Кроме того, в Конституции РФ содержатся обязанности должностных лиц, подчеркивающие взаимную ответственность. Приведем некоторые из них: «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53); «в РФ не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека» (ч. 2 ст. 55); «РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами» (ч. 2 ст. 61). «Через общие правоотношения реализуются основные (естественные) права человека, зафиксированные в известных международных документах: российской Декларации прав человека и гражданина, в Конституции РФ. Государство обязано соблюдать и защищать эти права, а граждане, в свою очередь, должны строить свое поведение в соответствии с требованиями Основного Закона, блюсти общий интерес, исполнять свой долг, уважать права друг друга» ^{[15, с. 44]}, - отмечает Н.И. Матузов.

О наличии в системе конституционной ответственности двух крупных блоков – позитивной и негативной юридической ответственности говорят и другие решения Конституционного суда РФ. В частности, в постановлениях Конституционного Суда говорится о «публичной власти, несущей конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды» ^[16], «ответственности главы государства за согласованное единство органов государственной власти» ^[17], «конституционной ответственности главы государства за деятельность Правительства» ^[18], «ответственности главы исполнительной власти субъекта деятельность исполнительной власти соответствующего субъекта» ^[19], «конституционной ответственности за выполнение актов публичной власти» ^[20] и т.д. Такая постановка вопроса обусловлена самой Конституцией России, провозгласившей нашу страну правовым государством. Наглядно видно, что речь здесь идет о позитивной ответственности субъектов, без наличия которой сложно утверждать о процессе формирования гражданского общества.

Думается, что делением системы конституционной ответственности на макроуровне на позитивную и негативную не является единственным. Федеративный характер нашего государства позволяет выделить на макроуровне конституционную ответственность на уровне Российской Федерации и на уровне субъекта РФ.

О конституционной ответственности на уровне субъекта РФ указывается в ряде Постановлений Конституционного Суда. «В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года № 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области» ^[21]. Наличие конституционной ответственности на уровне субъекта РФ подтверждается также и нормативными правовыми актами. В ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ^[22] провозглашен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Из этого принципа вытекает обязанность законодательных и исполнительных органов субъектов РФ принимать нормативно-правовые акты, соответствующие Конституции РФ и федеральным законам. Эта обязанность направлена на регулирование деятельности представительных и исполнительных органов субъектов РФ, а реализуется она в конституционно-правомерном поведении представительных и исполнительных органов субъектов РФ. В соответствии с указанным законом высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ, а законодательный орган – выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ.

Представляет интерес правовая позиция Конституционного Суда относительно ограничения пассивного избирательного права как меры юридической ответственности. «В соответствии с подпунктом "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - как по его буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, - назначенное когда-либо гражданину по приговору суда наказание в виде лишения свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления влечет утрату им права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления независимо от того, какой период прошел с момента отбытия им наказания, была ли его судимость снята или погашена, т.е. ограничение пассивного избирательного права распространяется на граждан, привлеченных к уголовной ответственности как до, так и после установления данного ограничения, и его действие прямо не обусловлено каким-либо сроком; не имеет значения и то, какой именно срок лишения свободы был назначен по приговору суда, отбывалось ли наказание в местах лишения свободы или оно было условным.

По своей природе в системе действующего правового регулирования ограничение пассивного избирательного права, предусмотренное указанным законоположением, непосредственно не относится к мерам уголовной ответственности, поскольку носит не уголовно-правовой, а конституционно-правовой характер: оно введено федеральным законодателем в качестве особого конституционно-правового дисквалифицирующего препятствия для занятия выборных публичных должностей (и, следовательно, для возможности баллотироваться на соответствующих выборах), сопряженного с повышенными репутационными требованиями к носителям публичной (политической) власти, что обусловлено их прямым участием в принятии правовых актов (нормативных и индивидуальных) и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий.

Такое ограничение, не указываемое в приговоре в качестве наказания, в силу закона применяется как следующее самому факту осуждения к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, т.е. за совершение предусмотренного уголовным законом деяния определенной категории, и, не будучи уголовным наказанием, тем не менее, является общеправовым последствием судимости» ^[23].

Еще в одном Постановлении Суда упоминается об отмене регистрации кандидата в качестве меры ответственности за нарушения избирательного законодательства ^[24]. В одном из постановлений обозначен и такой вид ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий. Но суд упоминает ее как меру государственно - правовой ответственности ^[25].

Таким образом, из анализа решений Конституционного Суда и действующего законодательства на микро-уровне выделяется субститут конституционной ответственности в сфере избирательных отношений, он органически вписывается в структуру подотрасли избирательного права, которая в свою очередь выступает составной частью отрасли конституционного права РФ.

Ряд правовых позиций Конституционного Суда посвящено универсальным правилам и принципам юридической ответственности. Согласно одной из них: «Законы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие административную или уголовную ответственность, должны соответствовать конституционным правилам действия закона во времени: согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2). Данное решение Конституционного суда воздействует не только на систему конституционной ответственности, но и на всю систему юридической ответственности в целом.

Однако здесь возникает другая проблема: исполнение решений Конституционного суда. Решения КС РФ о привидении нормативных правовых актов в соответствии с Конституцией РФ не исполняются годами, а правоприменительные органы часто не придают значения данным решениям. Теоретически в качестве субинститута конституционной ответственности можно выделить ответственность органов законодательной власти, но фактически реальных рычагов воздействия на законодателя нет. Поэтому остается только их позитивная юридическая ответственность, но она без ответственности ретроспективной бессильна.

Между тем, Конституционный суд указывал, что данные правила, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов; принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц (Постановление от 20 апреля 2006 года № 4-П; определения от 16 января 2001 года № 1-О, от 10 октября 2013 года № 1485-О и от 21 ноября 2013 года № 1903-О).

Положения статьи 54 Конституции Российской Федерации, устанавливающие правила действия закона во времени, конкретизируются в отраслевом законодательстве» ^[26].

Представляется важной следующая правовая позиция Конституционного Суда относительно общих принципов юридической ответственности. «Обращаясь к вопросу об общих принципах юридической ответственности, которые вытекают из Конституции Российской Федерации и по своему существу относятся к основам правопорядка, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам: юридическая ответственность, по смыслу статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического и правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности; в свою очередь, наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения - общепризнанный принцип привлечения к юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно в законе ^[27].

Данная правовая позиция представляется вполне обоснованной за одним исключением. Среди принципов юридической ответственности Конституционный Суд упоминает общеправовой принцип (требование) справедливости. Но, к сожалению, содержание данного принципа Судом не раскрывается. На наш взгляд, поскольку данный принцип является конституционным, Конституционный Суд должен дать его трактовку. Справедливость является системообразующим принципом. При этом его системность проявляется на двух уровнях. Во-первых, он влияет на всю систему принципов юридической ответственности. Во-вторых, определяет систему юридической ответственности и систему конституционной ответственности. Раскроем эти уровни. Принципами юридической ответственности выступают сама справедливость, гуманизм, неотвратимость, индивидуализация, законности и виновность деяния ^{[28, с. 45, 29, с. 12]}. Юридическая ответственность справедлива, когда она гуманна, неотвратима и наступает за виновные деяния. Принцип справедливости предопределяет содержание других принципов юридической ответственности. Они вытекают из него, он выступает обобщением принципов юридической ответственности, их основой, влияя тем самым через систему принципов на формирование системы юридической ответственности.

Само наличие конституционной ответственности Президента, Правительства, других государственных органов обусловлено наличием принципа справедливости, когда не только граждане обязаны отвечать за свои действия и подчиняться требованиям государства, но и само государство должно нести ответственность перед своими контрагентами – выполнять их законные требования и претерпеть неблагоприятные последствия в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Вывод

Итак, решения Конституционного Суда РФ утверждают и подтверждают два блока в системе конституционной ответственности: позитивную и негативную. Такое деление происходит на макроуровне конституционной ответственности. Также из решений Конституционного суда РФ вытекает подразделение конституционной ответственности на макроуровне на федеральную конституционную ответственность и ответственность субъектов РФ. Микроуровень конституционной ответственности характеризуется такими субститутами как ответственность: Президента, Правительства, Федерального Собрания, а также ответственность в сфере конституционных отношений.