Действие принципа верховенства права в Евразийском экономическом союзе

Ранняя версия данной статьи была представлена на Международной научно-практической конференции «70-летие ООН и проблемы развития международного права», Казанский приволжский федеральный университет, 15-16 октября 2015 г. Благодарим заведующего кафедрой международного права КФУ проф. А.И. Абдуллина за предоставленную возможность апробирования данной работы.

Принцип верховенства права, берущий начало в национальных правовых системах, традиционно раскрывается через исключительность правовых норм как средства реализации государственной власти, равенство всех перед законом и судом, подотчетность органов государственного управления демократическим институтам, независимость судов, прозрачность и легитимность. По всеобщему признанию, данные категории составляют несомненное общественное благо и завоевание человечества. Принцип верховенства международного права не раз упоминался в документах ООН: в итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. данный принцип указывается вместе с такой правовой категорией как good governance (благое правление) ^[1], а в резолюции Генеральной Ассамблеи 2012 г. – как залог поступательного экономического роста и устойчивого развития ^[2].

Реализация принципа верховенства права встречает на своем пути целый ряд существенных барьеров: это прежде всего проблемы справедливости, нравственности правовых норм, ведь соотношение естественного и позитивного права волновали мыслителей с античных времен, а обсуждение этих проблем в определенном смысле размывало саму идею верховенства права. Смена общественных формаций, режимов правления, казнь государей, революции и войны не могли не породить определенных сомнений, скепсиса, пренебрежения к правовой норме как к регулятору общественных отношений. Отсутствие иерархичности источников международного права, фрагментация МП, пролиферация судебных учреждений, проблема соотношения международного и национального права – все это, без сомнения, серьезно подрывает комментируемый принцип.

Определенным вызовом для принципа верховенства права является также и появление интеграционных объединений, претендующих на создание собственного, автономного правопорядка, отличного от внутригосударственного и международного права. Появляются новые проблемы: соотношения национального и интеграционного права, интеграционного и международного права, одновременной правосубъектности самого интеграционного образования и входящих в него государств. Указанные проблемы неизбежны и для Евразийского экономического союза ^[3].

Вместе с тем, международно-правовой режим интеграционного объединения должен обеспечивать унификацию права государств-участников и тем самым способствовать обеспечению верховенства права. Одна из целей интеграционного объединения – это установление единого правового режима на всей его территории в оговоренной государствами-участниками области. Одной из первых и важнейших задач интеграционного объединения является унификация права государств-членов. Эта унификация осуществляется посредством принятия региональных международных договоров в рамках интеграционного объединения. Как раз региональные международные договоры могут обеспечить верховенство международного права на национальном уровне. То есть право интеграционного объединения основывается на международно-правовых нормах, которые по сфере действия являются региональными. Но от этого они не перестают быть международно-правовыми по своей природе. Это означает, что создание интеграционных объединений на основе единых норм международного права с последующей обязательной их имплементацией в национальное законодательство способствует реализации принципа верховенства международного права внутри таких интеграционных объединений. Это путь к устранению противоречий между государствами, входящими в интеграционное объединение, путь к политическому и правовому консенсусу.

Среди проблем на пути реализации принципа верховенства права в ЕАЭС можно выделить необычную для исполнительного органа интеграционного образования широту полномочий Евразийской экономической комиссии. Помимо вопросов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, технического регулирования и других вопросов, касающихся торговли товарами, названы и такие традиционные для национальных властей сферы компетенции как макроэкономическая и конкурентная политика, энергетическая политика, транспорт, и даже валютная политика и финансовые рынки (п.3 Положения о Евразийской экономической политике – Приложение №1 к Договору о ЕАЭС). Вместе с тем, в том же пункте Положения указано, что данная компетенция реализуются в «пределах полномочий предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза». Как толковать данную норму? Значит ли это, что для реализации любой сферы компетенции Комиссии необходим соответствующий договор? Как будут решаться проблемы пересекающейся компетенции Комиссии и национальных органов?

Отвечая на поставленные вопросы, приходится констатировать, что государства-члены ЕАЭС, обозначая компетенцию Комиссии, похоже, намеренно указали все или почти все возможные полномочия исполнительного органа интеграционного объединения в сфере экономической политики. Такие полномочия «перекочевали» из Договора о Евразийской экономической комиссии, подписанного в Москве 18.11.2011 г. ^[4] еще до заключения Договора о ЕАЭС. Однако подписанты Договора не были готовы и не готовы до сих пор реально наделить ЕЭК соответствующими полномочиями и планируют сделать это по мере развития интеграции. В Договоре о ЕАЭС заложен специфический международно-правовой механизм, характерный для ситуаций, когда сначала принимаются нормы общего характера, предусматривающие основы формируемого международно-правового режима, а затем эти нормы постепенно, по мере готовности государств конкретизируются в последующих международных договорах. Примеров подобного подхода достаточно в различных областях международных отношений: начиная от системы ГАТТ/ВТО, где нормы ГАТТ впоследствии были конкретизированы 12-ю смежными с ним договорами, до Тегеранской конвенции о защите морской среды Каспия 2003г., положения которой конкретизируются 4-мя дополнительными протоколами (последний был принят 30 мая 2014 г., т.е. через 11 лет после подписания самой конвенции). Идея последующего принятия дополнительных Протоколов к Договору о ЕАЭС заложена в самой системе Договора и, на наш взгляд, является оправданной, поскольку уровень и глубина экономической интеграции государств-членов ЕАЭС со временем будем меняться, что потребует постепенной конкретизации общих положений Договора о ЕАЭС, в том числе и тех, что предусматривают компетенцию Комиссии.

Что касается устранения проблемы пересекающейся компетенции наднациональных и национальных органов, то в Договоре о ЕАЭС заложен механизм решения этой проблемы. В зависимости от готовности к определенному уровню глубины экономической интеграции государства-члены ЕАЭС предусмотрели два вида политики, а именно: единая политика (глубокий уровень интеграции) согласованная политика или скоординированная политика (менее глубокий уровень интеграции).

Единая политика проводится в рамках таможенного союза: на таможенной территории Союза применяется единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности ЕАЭС и Единый таможенный тариф (ЕТТ), ставки ввозных таможенных пошлин являются едиными, устанавливаются единые обязательные требования технического регулирования. То есть, это одна из сфер наиболее глубокой экономической интеграции в ЕАЭС. Также единая политика проводится в сфере предоставления промышленных субсидий, где на территориях государств-членов действуют единые правила предоставления субсидий в отношении промышленных товаров.

В остальных сферах проводится согласованная политика: применение санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер, защита прав потребителей, проведение макроэкономической и валютной политики, торговля услугами и осуществление инвестиций, регулирование финансовых рынков и налогообложения, режим государственных закупок, защита интеллектуальной собственности, проведение промышленной и агропромышленной политики, а также сфера трудовой миграции и ряд других. Согласованная полтика - это сфера компетенции национальных органов государств-членов ЕАЭС ^[5].

Проблема действия правовых актов интеграционных объединений – еще один вызов для реализации принципа верховенства права. Обладают ли акты Комиссии признаками верховенства и прямого действия? Положение о ЕЭК указывает, что Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов. Данные решения входят в право Союза и подлежат непосредственному применению на территории государств-членов (п. 13). Несмотря на то, что Договор ничего не говорит про обязательность актов Комиссии для частных лиц, указанные выше положения Договора могут быть истолкованы только как придание актам Комиссии прямого действия. Т.е. на территории государств-членов ЕАЭС появляется орган, не упомянутый в Конституции таких государств и издающий по достаточно широкой сфере компетенции общеобязательные акты, причем, как следует из Договора, такие акты могут ухудшать положение юридических и физических лиц (п. 17 Положения о ЕАЭС). Очевидно, что правовой статус, место в иерархии правовых актов, а также возможность обжалования таких актов – достаточно серьезные вопросы, которые достойны гораздо более подробной регламентации в международно-правовых соглашениях Союза. В системе права ЕврАзЭС было определено, что решения Комиссии таможенного союза, предшественницы ЕЭК, «имеют юридическую силу актов, принимаемых (издаваемых) теми государственными органами и должностными лицами государств – участников таможенного союза, к компетенции которых отнесено регулирование соответствующих правоотношений на момент передачи Комиссии таможенного союза соответствующих полномочий» ^[6]. Данное правило приводило к тому, что на территории каждого члена интеграционного образования решения наднационального исполнительного органа имело разную юридическую силу ^[7]. Такой подход к построению иерархии правовых актов едва ли можно считать удачным.

Допустим, что место актов Комиссии в правовой системе Союза уточнено международно-правовыми договорами или решениями Высшего Евразийского экономического совета. И здесь мы сталкиваемся еще с одним очевидным недостатком почти всех интеграционных образований, а именно недостатком демократической легитимации органов интеграции. Договор о ЕАЭС не предусматривает создание органов народного представительства (в ЕврАзЭС существовала хотя бы Межпарламентская ассамблея, в ЕС же действует Европейский Парламент, избираемый на прямых выборах в государствах-членах). Участие народа в управлении государством – важнейшее завоевание демократии, в 2015 мировое сообщество отметило 800-летие Великой Хартии вольностей, а тем временем на 15% мировой суши ^[8] решения по значительному числу вопросов экономической жизни принимается межправительственным органом, неподотчетным ни одному органу народного представительства.

Криш и Кингсбарри отмечали, что недостаток подотчетности в ряде случаев может быть восполнен большей транспарентностью, процедурой общественного обсуждения проектов нормативных актов (т.н. notice-and-comment rulemaking), а также новыми сферами судебного и административного контроля ^[9]. Грегори Шафер добавляет в этот список вовлечение гражданского общества и национальных парламентов, требование об обосновании причин [принятия регулятивных мер] (reason given requirements), важные стандарты, такие как пропорциональность ^[10]. Видимо, вовлечение национальных парламентов для контроля деятельности Комиссии могло бы стать возможным механизмом дополнительного обеспечения легитимности ее деятельности в ЕАЭС. Заслуживает внимания опыт ЕС, в котором в 2011 заключено, а в 2014 г. принято в новой редакции «Межинституциональное соглашение между Европейским парламентом и Европейской комиссией о регистре транспарентности для организаций и самозанятых лиц, вовлеченных в принятие и применение политических решений в ЕС» ^[11], а также деятельность по воплощению положений данного соглашения ^[12].

Опыт других интеграционных объединений показывает, что органы народного представительства либо не создаются, либо появляются не сразу. Так, например, органы народного представительства отсутствуют в НАФТА, в MERCOSUR межпарламентская комиссия была создана через три года после подписания договора, а в Европейском Союзе полноценный орган народного представительства был создан более чем через 20 лет после создания Европейского экономического сообщества.

Создание органов народного представительства возможно в международной организации с очень высоким уровнем интеграции. ЕАЭС пока не относится к таковой. Государства-члены ЕАЭС подходили к заключению Договора с большой осторожностью. Несмотря на название интеграционного объединения «Союз», в целом договор о ЕАЭС получился компромиссным. Государства с настороженностью отнеслись к объему наднациональных полномочий органов ЕАЭС, который, видимо, еще не готов к формированию органов наднационального представительства на сегодняшнем этапе евразийской интеграции.

Как было указано, решения Комиссии непосредственно применяются в государствах-членах ЕАЭС и могут оказывать прямое влияние на права и интересы частных лиц. Однако возможность обжалования актов Комиссии физическими лицами не предусмотрена ни в Статуте Суда ЕАЭС, и прямо не вытекает из процессуального законодательства государств-членов. Гражданин, чьи права нарушены актом Комиссии, фактически остается в правовом тупике. Выход – только в обжаловании актов Комиссии как актов национального органа через концепцию присвоения действия или атрибуции. Едва ли эти проблемы добавляют незыблемости принципу верховенства права.

В соответствии со ст. 38 Статуса Суда Евразийского экономического союза (Приложение №2 к Договору о ЕАЭС) Суд рассматривает споры по заявлению хозяйствующих субъектов, под которыми в т.ч. понимаются и физические лица. Что касается физических лиц, не являющихся хозяйственными субъектами, то они, как правило, не будут являться участниками отношений, регулируемых договором о ЕАЭС ^[13]. Договор регулирует международные экономические отношения, участниками которых являются в подавляющем большинстве случаев государства и хозяйствующие субъекты. Это положение подтверждается также опытом других интеграционных объединений. Так в рамках МЕРКОСУР и НАФТА также предусмотрено разрешение споров только между государствами-членами.

Кроме того, сферы, где могут быть затронуты права физических лиц, не являющихся хозяйствующими субъектами, а именно трудовая миграция, оказание услуг и интеллектуальная собственность отнесены не к единой, а к согласованной политике государств-членов ЕАЭС. Это означает, что Комиссия не компетентна в этих областях принимать решения, затрагивающие права физических лиц, имеющие прямое действие на территории государств-членов ЕАЭС. Эти сферы на сегодняшнем этапе евразийской интеграции остались преимущественно в сфере национальной компетенции государств-членов ЕАЭС.

Проблема соотношения международного права и права ЕАЭС – еще один вызов верховенству права в ЕАЭС. Суд Европейских Сообществ обосновал идею автономности правового порядка европейского интеграционного объединения. Автономность оберегается настолько рьяно, что, например, объявленное в Лиссабоне присоединение ЕС к ЕКПЧ, похоже, стало призрачным обещанием ^[14]. А в договоре, заключенным Белоруссией, Казахстаном и Россией в 2007 году прямо указано, что нормы договоров ВТО имеют приоритет над правом Таможенного Союза. Четыре из пяти членов ЕАЭС являются членами ВТО: как же будут разрешены соответствующие коллизии?

Многие статьи Договора о ЕАЭС содержат отсылки к соглашениям ВТО или фактически дублируют их текст. Кроме того, в Договоре о ЕАЭС был кодифицирован Договор о функционировании ТС в рамках многосторонней торговой системы 2011 г., с помощью которого фактически была осуществлена превентивная имплементация норм соглашений ВТО в право ЕАЭС. С другой стороны, очевидно, что пока Беларусь не член ВТО возникновение коллизий остается на повестке дня.

Залог интеграционного строительства в любом интеграционном объединении – это гармонизация национального законодательства государств-членов. Гармонизация упоминается практически в каждой главе Договора о ЕАЭС. Однако механизм такой гармонизации (например, аналогичный директивам ЕС) не создан. Базой для такого механизма могли бы стать положения конституций всех государств-членов ЕАЭС, предусматривающих приоритет МП (общепризнанных принципов МП) над национальным правом (ст. 15 Конституции РФ, ст. 8 Конституции Беларуси, ст. 4 Конституции Казахстана, ст. 6 Конституции Армении, ст. 6 конституции Киргизии.

Рассматривая состояние и перспективы осуществления власти в ЕАЭС, необходимо остановиться на взаимовлиянии конституционных традиций государств-участников на принципы осуществления власти в самом Союзе. Действительно ли, что прочность цепи определяется прочностью самого слабого из его звеньев? Или все-таки в интеграционном объединении как международной организации можно внедрить систему управления, основанную на лучших образцах современного мира? Возможна ли гармонизация правил транспарентости по наиболее высокому стандарту, можно ли подтянуть систему раскрытия информации по стандарту наиболее развитой в этом отношении страны? Можно ли внедрить самые лучшие правила государственного управления в интеграционном объединении таким образом, чтобы они представляли их себя гармонизацию по принципу race to the top? Нам представляется, что на последние три вопроса можно ответить положительно. Роль международного права в выработке публичных ценностей (global goods) отмечалась Грегори Шафером ^{[10, 669-693]}, мы могли добавить, что построенное на международном договоре новое интеграционное объединение имеет шанс привнести немало таких ценностей в государства-участники, базируясь на механизмах, заложенных в Договор.

Безусловно, ЕАЭС представляет собой объединение экономик, которое не ставит своей целью улучшение регулирования публичных отношений за рамками экономики. Но и в этих рамках применяется достаточно большое количество государственных практик и инструментов воздействия на частных лиц, которые используются во всех сферах государственного управления. Приведение данных практик и инструментов при помощи международных договоров и актов интеграционных органов Союза в соответствии с лучшим стандартом в Союзе или в соответствие с лучшими стандартами в мире могут значительно улучшить качество государственного управления в государствах-участниках. В качестве примера можно привести требования гармонизации законодательства о финансовых услугах, закрепленные в Договоре о ЕАЭС ^[15]. Так, гармонизация в сфере банковского регулирования намечена в соответствии с «наилучшей международной практикой и Основополагающими принципами эффективного банковского надзора (Core principles of the effective banking supervision) Базельского комитета по банковскому надзора» (BCBS), в страховом секторе в качестве ориентира добавляются Основополагающие принципами страхового надзора (Core principles of insurance supervision) Международной ассоциации страховых надзоров (IAIS), а в секторе рынка ценных бумаг - принципы Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO) и Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) ^[16]. Все указанные стандарты предусматривают правила раскрытия информации профессиональными участниками рынка, заметим здесь, что Директива ЕС о раскрытии информации в финансовом секторе содержит слово «транспарентность» непосредственно в названии ^[17].

Транспарентность и подотчетность являются составляющими более общего понятия как представительная демократия и верховенство права. Джеймс Крауфорд считает, что классическое международное право не налагало требования на государства или правительства быть демократическими ни в каком смысле этого слова ^[18], далее автор указывает источники современного международного права, которые могут быть обосновать право человека на представительную демократию, в частности, ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах (ICCPR), Конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция), принцип 10 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию ^{[18, 380-381]} (далее Декларация Рио-92).

Декларация Рио-92 содержит принципы, устанавливающие права и обязанности государств в целях достижения устойчивого развития, в их число входит обязанность предоставлять населению право на доступ к информации, которая имеется в распоряжении органов государственной власти, а также предоставлять населению возможность участия в принятии решений. Так в соответствии с принципом 10 Декларации Рио-92, экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан — на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты ^[19].

Содержание принципа 10 Декларации Рио-92 конкретизируется в Орхусской конвенции ^[20]. Орхусская конвенция предусматривает право на участие общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Так, в соответствии со ст. 6 Орхусской Конвенции общественность имеет право на участие в принятии решений по конкретным видам деятельности. На основании мнения общественности государства-участники Орхусской Конвенции принимают решение о «целесообразности разрешения планируемых видов деятельности, перечисленных в приложении I». Процедуры участия общественности позволяют ей представлять в письменной форме или, в необходимых случаях, в ходе публичного слушания или рассмотрения вопроса с участием подателя заявки любые замечания, информацию, анализ или мнения, которые, как она считает, имеют отношение к планируемой деятельности. Таким образом, указанные права населения позволяют существенно влиять на возможность осуществления определенной экономической деятельности. Если мы обратимся к тексту Приложения I Орхусской Конвенции, то обнаружим, что в данном приложении содержится перечень экономических видов деятельности. В частности, к таким видам деятельности отнесены: деятельность в сфере энергетики, производство и обработка металлов, деятельность в сфере промышленности по переработке минерального сырья, химической промышленности, обработка и удаление отходов, очистка сточных вод, производство целлюлозы и бумаги, строительство железнодорожных и автомобильных дорог и целый ряд других. Более того, ст. 6 Орхусской Конвенции содержит положение, в соответствии с которым Конвенция применяется также к видам деятельности, «не перечисленным в Приложении I, которые могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду» ^[21]. Е.Ю. Шашкина в связи с этим отмечает, что «общественность становится равноправным «игроком» на поле экологической политики» ^[22].

Таким образом, очевидно, что механизм, предусмотренный Орхусской конвенцией, затрагивает не только экологическую сферу общественного регулирования, но и социально-экономическую. Вместе с тем, правовой режим хозяйственно-экономической деятельности на евразийском пространстве не может не учитывать природоохранные интересы государств региона. Очевидно, что такими интересами обладают не только Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия и Россия – члены ЕАЭС, но и все государства евразийского региона, в том числе потому, что многие важнейшие природные ресурсы являются разделяемыми ресурсами государствами евразийского региона и их использование одним государством, может причинить ущерб другому государству. Таким образом, международно-правовое регулирование хозяйственно-экономической деятельности, оказывающей влияние на разделяемые природные ресурсы евразийского региона, будет достаточно эффективным только на многостороннем (региональном) уровне государств евразийского региона. В основе международно-правового режима такой хозяйственно-экономической деятельности должен лежать механизм, предоставляющий населению право на участие в принятии решений о порядке осуществления конкретных видов экономической деятельности, предусмотренный Орхусской конвенцией.

На сегодняшний день из государств-членов ЕАЭС в Орхусской конвенции не участвует только Россия ^[23]. В последние время в России идет очень активное обсуждение необходимости присоединения к Орхусской конвенции. Важно подчеркнуть, что значимость верховенства права наиболее остро ощущается в сфере эксплуатации природных ресурсов во всем мире, и в евразийском регионе в особенности. Указанная сфера является наиболее показательной с точки зрения обеспечения верховенства права и надлежащего управления. В международно-правовой доктрине активно ведется дискуссия о понятии «благого правления» (good governance) и применения этой концепции к различным сферам общественных отношений ^[24]. Природоресурсные секторы экономики государств ЕАЭС продолжают оставаться наиболее привлекательными для иностранных инвесторов, вместе с тем, сами экосистемы, расположенные на территории государств ЕАЭС, представляют огромною экологическую ценность для мирового сообщества в целом ^[25]. Обеспечение надлежащего управления природными ресурсами на основе транспарентности – это залог социально-экономического развития и эффективной экономической интеграции государств евразийского региона.

Применение, в первую очередь, экологических стандартов в ЕАЭС в целях надлежащего управления природными ресурсами, будет способствовать экономическому развитию региона, и впоследствии послужит основой распространения данного механизма и на другие сферы отношений.

Государства обычно неохотно воспринимают международные стандарты в сфере конституционного права, проведения выборов, прав человека, стараясь зачастую обосновать идею специфических конституционных традиций и «особого пути», опасаясь вмешательства во внутренние дела и нарушения суверенитета ^[26], так, в литературе отмечается, что «глобальная система управления (global governance) и появление глобального административного права размывает границы государств» ^[27], причем все указанное «отличается от Вестфальской правовой системы, в которой суверенная воля государства определяет вопросы легальности и легитимности» ^[27]. В то же время в экономике, финансовой и экологической сфере международные стандарты, рекомендации, акты «мягкого права» имеют гораздо больше шансов быть имплементированными в национальное законодательство. Ставрос Гадинис, исследуя этот феномен в части внедрения международных стандартов финансовой отчетности, трансграничных стандартов в сфере фондового регулирования Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), а также рекомендаций FATF, отмечает, что в сфере международных финансов достижения в сфере глобального сотрудничества наиболее примечательны ^[28]. Эта особенность отмечается и другими исследователями ^[29]. Некоторые авторы отмечают, что право на предоставление информации и на участие в принятии решений относительно порядка осуществления конкретных видов экономической деятельности могут рассматриваться как конституционные права человека ^[30].

Таким образом, мы является свидетелями возникновения нового феномена – права Евразийского экономического союза, целью которого является реализация целей и задач евразийской интеграции. Однако успех такой интеграции во многом зависит от качества государственного управления и обеспечения принципа верховенства права.