Об органах обвинительной власти в системе государственного механизма

Расчётов Владимир Александрович заведующий, Институт повышения квалификации, Академия Следственного комитета Российской Федерации 344064, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Волоколамская, 3в Raschetov Vladimir Aleksandrovich head of the Forensic Laboratory, Department of Forensics, the First Faculty of Advanced Training, Institute for Further Training at Investigative Committee of the Russian Federation 344064, Russia, Rostov-on-Don, str. Volokolamskaya, 3v chumadym@mail.ru Другие публикации этого автора

Важнейшей из внутренних функций государственного механизма является правоохранительная, призванная обеспечивать противодействие преступности и иным правонарушениям. «Функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка - это деятельность государства, направленная на защиту интересов личности и общества, на реальное воплощение в жизнь ст. 2 Конституции РФ» ^[1].

В соответствии со 2 статьёй Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» ^[2]. Статьёй 18 Основного закона закреплено непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей власти и местного самоуправления.

За правоохранительной функцией государства «стоит осознанная, целенаправленная деятельность различных государственных органов, всего государственного аппарата» ^[3]. В настоящее время, к сожалению, «обстоятельствами, усложняющими процесс противодействия преступным деяниям, является непрекращающийся рост бюрократизации системы государственного управления, возникновение и развитие внутри неё системных очагов коррупции и противодействие надлежащей правоохранительной деятельности» ^[4]. А.В. Мальков, В.Н. Синюков, В.В. Нырков полагают, что, основным методологическим недостатком реформы правоохранительной системы в России «стала фрагментарность и избирательность в предметах совершенствования, ведомственный финансово-материальный протекционизм. Так, сделав приоритетом правовой реформы реформу судебную и частично – прокурорскую, в условиях сохранения в неизменном виде организации охраны правопорядка и борьбы с преступностью, Россия не смогла добиться системного положительного результата на уровне жизнедеятельности простого человека: на улице, на дорогах, в условиях новых судебных и административных процедур, террористических угроз» ^[5], в связи с чем ими была предложена научно-обоснованная концепция правоохранительной политики, требующая активного обсуждения не только в научной, но и законотворческой среде.

Принято выделять следующие основные виды правоохранительной деятельности: конституционный контроль, правосудие, прокурорский надзор, расследование преступлений, охрана общественного порядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций и оказание им юридической помощи, правовая работа ^[6].

Извечная идея обеспечения должной защиты прав и свобод человека и гражданина посредством улучшения правоохранительной деятельности породила концепцию образования единого следственного аппарата как службы обвинительной или судебной власти. Очевидно, что служба предопределяет орган (органы), её осуществляющие и важно определить их место в государственном механизме.

Определяя место органа обвинительной власти в системе государственного механизма, представляется необходимым понять, что такое обвинительная власть, и какие органы к ней относятся.

Определяясь с соотношением понятий «уголовное преследование» и «обвинение», следует отметить, что мнения в отечественной науке по этому поводу разделяются. Сторонники И.Я. Фойницкого ^[7] и М.С. Строговича ^[8] считают, что это тождественные понятия. Очевидно, что основанием к тому явился факт того, что ещё Основными положениями уголовного судопроизводства Российской империи было определено, что власть обвинительная есть «обнаружение преступления и преследование виновных» ^[9] - то есть то, что сейчас называется уголовным преследованием. Другие (П.А. Лупинская ^[10], О.А. Картохина ^[11], А.П. Кругликов ^[12] и др.) считают, что обвинение является особой формой уголовного преследования. Обвинение в системе действующего законодательства действительно является особой формой уголовного преследования, соотносясь с последним как частное с общим. Подтверждением этому выступает регламентированная законами деятельность следственных органов, уполномоченных государственной властью осуществлять уголовное преследование лиц, посягнувших на охраняемые уголовным законом правоотношения. Следует отметить, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, «именно в досудебном производстве происходит формирование обвинения, которое впоследствии становится предметом судебного разбирательства и определяет его пределы» ^[13].

Мы согласны с мнением В.А. Лазаревой и её сторонниками, что понятие «обвинительная власть» во многом условна. Но, исходя из названия, можно прийти к выводу, что она предполагает существование специальных субъектов, уполномоченных государством на инициацию обвинения от имени государства в совершении общественно опасных деяний и его дальнейшее поддержание в рамках существующих правовых механизмов – в ходе уголовного судопроизводства. В.А. Лазарева полагает, что обвинительную власть «можно определить как принадлежащие специальным государственным органам и должностным лицам право и возможность осуществлять уголовное преследование лиц, совершивших преступление, в целях привлечения их к законной уголовной ответственности» ^[14].

Следуя Концепции судебной реформы ^[15], законодатель, исходя из принципа состязательности сторон в уголовном процессе, отделил друг от друга функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела и признал невозможным их возложение на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо. Стороны обвинения и защиты им были уравнены перед судом (подпункты 2, 4 ст. 15 УПК РФ) ^[16].

Главой 6 уголовно-процессуального закона к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения отнесены прокурор; следователь; руководитель следственного органа; орган дознания; начальник подразделения дознания; дознаватель; потерпевший; частный обвинитель; гражданский истец; представители потерпевшего, гражданского истца и частного обвинителя. Однако не все перечисленные субъекты обладают правом выдвигать и поддерживать обвинение лицу, нарушившему уголовный закон, в совершении преступления.

Уголовно-процессуальный закон, регулирующий деятельность уполномоченных в сфере уголовного судопроизводства структурных подразделений государственного механизма, устанавливает обязанность прокурора, следователя, дознавателя, а также орган дознания, руководителя следственного органа осуществлять уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения (ст. 21 УПК РФ).

Выдвигать обвинение от имени государства в ходе уголовного преследования уполномочены следователь и руководитель следственного органа, принявший уголовное дело к своему производству (далее следователь), дознаватель и начальник подразделения дознания, принявший уголовное дело к своему производству (далее дознаватель).

Выдвижение обвинения следователем осуществляется в виде юридической процедуры привлечения в качестве обвиняемого. После вынесения постановления оно предъявляется обвиняемому, и он допрашивается следователем по существу обвинения. В случае необходимости, на основании добытых доказательств, следователь может изменить квалификацию и объём обвинения. Следователя уголовно-процессуальный закон не обязывает и не даёт права поддерживать в суде выдвинутое им обвинение, его участие в судебном разбирательстве в качестве субъекта уголовного преследования не предусмотрено.

Дознаватель выдвигает обвинение по окончании произведённого им дознания путём составления обвинительного акта и ознакомления с ним и с материалами уголовного дела в целом обвиняемого и его защитника, фактически предъявляя его. Также это должностное лицо органа дознания может, как и следователь, вынести постановление о привлечении конкретного лица в качестве обвиняемого в случае, если в отношении подозреваемого была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, а дознаватель не успевает в 10-дневный срок с момента заключения под стражу подозреваемого составить обвинительный акт, и у него отсутствует намерение изменить избранную меру пресечения. В случае производства дознания в сокращённой форме дознавателем выдвигается обвинение путём составления обвинительного постановления. Дознавателя уголовно-процессуальный закон также не обязывает и не даёт права поддерживать в суде выдвинутое им обвинение.

Что касается органа дознания, то он уполномочен уголовно-процессуальным законом утверждать обвинительный акт и обвинительное постановление, составленные дознавателем, чем он фактически также выдвигает обвинение. Без утверждения им обвинения по расследованному в форме дознания уголовному делу направление дела прокурору и в суд для рассмотрения по существу невозможно. Поддержание органом дознания обвинения в ходе судебного разбирательства не предусмотрено.

Осуществляющий уголовное преследование прокурор на стадии предварительного расследования утверждает обвинительный акт и обвинительное постановление дознавателя. В случае необходимости прокурор вправе своим постановлением исключить из них отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое, т.е. изменить его.

По поступившему от следователя уголовному делу с обвинительным заключением прокурор утверждает обвинительное заключение и при наличии к тому оснований даёт следователю указание об изменении объёма обвинения или переквалификации действий обвиняемого (ст. 221 УПК РФ). Утверждая обвинение (соглашаясь с ним), и изменяя его в случае необходимости, он фактически выдвигает обвинение в соответствии с установленной для него процедурой. О выдвинутом обвинении прокурор уведомляет обвиняемого, вручая ему копию обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления с приложениями.

Прокурор в качестве государственного обвинителя поддерживает в ходе судебного разбирательства государственное обвинение, выдвинутое следователем, дознавателем (и поддержанное органом дознания). В суде государственный обвинитель уточняет квалификацию преступного деяния в рамках предъявленного в ходе предварительного расследования обвинения и формулирует его, изменяя, при наличии к тому оснований, в сторону смягчения. Фактически и на этой стадии уголовного преследования он выдвигает новое обвинение в соответствии с установленным для него в ходе судебного разбирательства уголовно-процессуальном порядке. Субъекты уголовного преследования реализуют эти полномочия в порядке, указанном в таблице № 1 (см. Приложения).

Итак, мы приходим к выводу, что у уполномоченных государством органов осуществлять уголовное преследование имеются функции, относящие их к органам обвинительной власти – выдвижения (в том числе изменения выдвинутого ранее обвинения) с последующим предъявлением и (или) поддержанием обвинения.

Согласно уголовно-процессуальному закону (ст. ст. 40, 151 УПК РФ) расследованием преступлений занимаются:

- следователи Следственного комитета Российской Федерации (СК России) и органов Федеральной службы безопасности (ФСБ России);

- следователи и дознаватели органов внутренних дел (МВД России), органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ФСКН России);

- дознаватели органов Федеральной службы судебных приставов (ФССП России), органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (МЧС России), пограничных органов ФСБ России, таможенных органов Российской Федерации (ФТС России);

К органам дознания, уполномоченным осуществлять уголовное преследование лишь в части возбуждения уголовного дела и выполнения неотложных следственных действий, но не выдвижения и (или) поддержания обвинения, относятся начальники органов военной полиции Вооружённых Сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов, а также предусмотренные подпунктами 1-3 п. 3 ст. 40 УПК РФ:

- капитаны морских и речных судов, находящиеся в дальнем плавании, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;

- руководители геолого-разведочных партий и зимовок, начальники российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удалённых от мест расположения органов дознания – по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения этих партий, зимовок, станций, сезонных полевых баз;

- главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации – по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений (МИД России).

Уголовно-процессуальный закон не предусмотрел наличие дознавателей у данных органов дознания. Лишь дознаватели уполномочены составлять обвинительные акты и обвинительные постановления, которые утверждаются органом дознания. А так как отсутствует правомочный субъект по выдвижению обвинения, то и утверждать этим органам дознания нечего – ни обвинительный акт, ни обвинительное постановление. Отсутствие полномочий по выдвижению, предъявлению и поддержанию обвинения у этих органов и должностных лиц лишает оснований для их отнесения к органам обвинительной власти.

Таким образом, определение обвинительной власти, данное В.А. Лазаревой, по нашему мнению, требует определённой корректировки, сводимой к необходимости дополнительного указания на полномочия специальных государственных органов и должностных лиц по выдвижению (включая изменение и предъявление) и (или) поддержанию обвинения в установленном порядке. То есть, это определение может выглядеть следующим образом: «Обвинительная власть – это полномочия специальных государственных органов и должностных лиц по выдвижению и (или) поддержанию обвинения в ходе уголовного преследования от имени государства в отношении лиц, совершивших преступление, в целях привлечения их к законной уголовной ответственности». В свою очередь органы обвинительной власти можно определить как «специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные выдвигать и (или) поддерживать обвинение при осуществлении ими уголовного преследования от имени государства лиц, совершивших преступления, в целях привлечения их к законной уголовной ответственности».

Как уже было отмечено выше, расследованием преступлений занимаются органы предварительного расследования, входящие в структуры таких государственных органов как ФСБ России ^[17], МВД России ^[18], ФСКН России ^[19], ФССП России ^[20], ФТС России ^[21], МЧС России (посредством федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы ^[22]), которые, в свою очередь, являются составными частями государственного механизма, отнесёнными к исполнительной ветви власти.

Следует подчеркнуть, что уголовное преследование для этих федеральных органов не является первоочередной задачей.

Так, ФСБ России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности России. В списке основных задач (п. 8 Положения о Федеральной службе безопасности России) осуществление досудебного производства по преступлениям, отнесённым к подследственности органов безопасности, находится на 5-ой позиции, под пунктом 5. Следственным органом ФСБ является Следственное управление ФСБ и подчинённые ему следственные подразделения, входящие в состав, соответственно, центрального аппарата и территориальных управлений, управлений в войсках и т.д. Дознание, как уже отмечалось выше, осуществляется дознавателями пограничных органов ФСБ России.

Первоочередной задачей МВД России, согласно Положению о Министерстве внутренних дел России, является разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел (пункт 1 пункта 3 Положения). Организация и осуществление дознания и предварительного следствия указаны в качестве полномочий МВД в подпункте 13 пункта 12 Положения.

Согласно Положению о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков для ФСКН России задачей № 1 является обеспечение контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту. Только следующей по очереди задачей наряду с задачами оперативно-розыскной деятельности указано предварительное расследование преступлений в соответствии со своей подследственностью.

Для Федеральной службы судебных приставов первейшей задачей является обеспечение установленного порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Только с 2011 года в число полномочий ФССП России включено полномочие по осуществлению дознания по уголовным делам в пределах своей компетенции.

Из Положения о Федеральной таможенной службе Российской Федерации вытекает, что главной функцией ФТС России является выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор в области таможенного дела. Лишь пунктом 5.43 Положения таможенная служба уполномочивается проводить неотложные следственные действия и осуществлять предварительное расследование в форме дознания по уголовным делам, отнесённым законодательством Российской Федерации к её компетенции.

В МЧС России расследование преступлений в сфере пожарной безопасности в форме дознания отнесено к ведению входящей в её систему федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, для которой эта деятельность также не является главной функцией – лишь 15-ой по порядку в ряду иных (ст. 6 Положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385).

Для прокуратуры России осуществление уголовного преследования предусмотрено лишь 6-м абзацем в списке её полномочий (ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Генеральным в её полномочиях является надзор за исполнением законов всеми государственными и муниципальными органами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Несмотря на это, в иерархии органов обвинительной власти она занимает наиболее значимое место в силу своего особого статуса и компетенции – наличия полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, наделения её правом и обязанностью давать этим органамв установленных законом случаях подлежащие исполнению указания по квалификации деяний и объёму предъявляемого обвинения, по утверждению выдвинутых ими обвинений, а также по обязанности прокурора поддерживать государственное обвинение в суде.

То есть для этих федеральных органов государственной власти полномочия по уголовному преследованию являются вторичными (факультативными).

Следственный комитет наряду с прокуратурой занимает важное место в системе органов обвинительной власти Российской Федерации как государственный орган с особым статусом. Его первоочередной задачей является оперативное и качественное расследование преступлений, он уполномочен выдвигать обвинение и предъявлять его. По отношению к подразделениям следствия и дознания федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим полномочия в области уголовного судопроизводства, Следственный комитет занимает доминирующее положение, так как является универсальным органом по расследованию преступлений. В силу положений подпункта 12 части 2 статьи 37 УПК РФ прокурор имеет право по изъятию любого уголовного дела у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его для дальнейшего расследования следователю Следственного комитета Российской Федерации, что и предполагает универсальность следователей СК России. И наоборот, прáва изымать уголовные дела у следователей Следственного комитета и передавать их следователям (дознавателям) федерального органа исполнительной власти законом никому не дано.

Таким образом, к государственным органам, наделённым обвинительной властью, относятся органы предварительного расследования федеральных государственных органов исполнительной власти (МВД, ФСБ, ФСКН, ФТС, ФССП, МЧС России) и прокуратура, а также Следственный комитет России.

В государственном механизме они образуют взаимосвязанную систему правоохранительных органов и их структурных подразделений, различающихся по правовому положению и объёму полномочий, но объединённых правомочием по осуществлению уголовного преследования лиц, совершивших деяния, запрещённые уголовным законом. Она характеризуется определённой устойчивостью структуры, обусловленной пределами действующего законодательства, и выглядит, как показано в таблице № 1.

Таблица № 1

Структурно-функциональная система государственных органов

Российской Федерации, наделённых обвинительной властью

Принимая во внимание принадлежность государственных органов, наделённых обвинительной властью, к различным ведомствам и ветвям государственной власти, их статусные отличия, модель их организации по субъектному признаку можно назвать смешанной.

Определяя место органа обвинительной власти в системе государственного механизма, следует отметить, что он, прежде всего, относится к правоохранительным органам, то есть к силам обеспечения безопасности личности, общества и государства (национальной безопасности). Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 ^[23]) национальная безопасность подразумевает состояние защищённости личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. К этим силам отнесены органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена, в частности правоохранительная служба.

Таким образом, государственные органы, наделённые обвинительной властью, являются структурным элементом, как государственного механизма, так и системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.