Особенности обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции ФРГ

Адмиралова Ирина Александровна кандидат юридических наук профессор, кафедра подготовки сотрудников полиции по противодействию незаконной миграции, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации 142008, Россия, Московская область, г. Домодедово, ул. Пихтовая, 3 Admiralova Irina Aleksandrovna PhD in Law Associate Professor, Department of Operative Investigation Activity of the Internal Affairs Bodies of the Russian Institute for the Advanced Training of the Staff of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 142008, Russia, Moskovskaya oblast', g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3 irina_adm@mail.ru Другие публикации этого автора

В отличие от Российской Федерации, в ФРГ применяется европейское право, которое обладает очень сильным влиянием на внутренний (национальный) правопорядок и непосредственно сказывается на правовом регулировании обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции Германии.

Правовое обеспечение прав граждан в ФРГ в рамках деятельности любого органа власти осуществляется на уровне Основного закона этого государства. Действительно, принцип защиты прав человека и гражданина в деятельности любого органа власти ФРГ возведен в примат немецкого правопорядка, так как самое первое положение немецкой конституции гласит: «Человеческое достоинство неприкосновенно. Уважать и защищать его – обязанность всей государственной власти (ст. 1)… основные права обязательны для законодательной, исполнительной и судебной власти как непосредственно действующее право…». Более того, Основной закон ФРГ не скупится на установление общих гарантий прав граждан по отношению к государственной власти. Так, например, п. 4 ст. 19 гласит: «Если права какого-либо лица нарушены государственной властью, оно может
обращаться в суд. Если не установлена иная подсудность, действует общий судебный порядок».

Основной закон ФРГ, обладает положениями, устанавливающими соблюдение прав и свобод граждан в качестве обязанности любого органа власти. Как следствие, эти требования применяются и в рамках деятельности органов полиции. Толкование данных конституционных прав как органом конституционнойым – Федеральный конституционный суд ФРГ (Bundesverfassungsgericht), так и органам административной юстиции – Федеральный административный суд ФРГ – позволяет осуществить конкретную имплементацию данных прав в деятельности органов власти (в том числе и полиции). Действительно, судебная практика органов правосудия позволяет обеспечить применение прав и свобод граждан в деятельности полиции Германии посредством наложения соответствующих обязательств либо на законодателя, регулирующего деятельность органов внутренних дел, либо на саму полицию в рамках ее правоприменительной деятельности.

На законодательном уровне правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции ФРГ отличается одной характерной особенностью, связанной с федеральным административно-территориальным устройством данного государства. Здесь существует не только федеральное законодательство, но и ряд законодательных актов субъектов федерации, регулирующих деятельность органов полиции. Так, здесь каждая из 16 федеральных земель обладает «Законом о полиции» (Polizeigesetz) или эквивалентным ему актом. Как и российский Федеральный закон «О полиции», законы федеральных земель ФРГ, регулирующие деятельность полиции соответствующего субъекта федерации, содержат ряд принципов деятельности; обязанностей и прав сотрудников; условий применения полномочий и т.п. Конечно же, эти законы содержат и положения касающиеся гарантий прав граждан в деятельности полиции.

Так, например, Закон о задачах и полномочиях баварской земельной полиции (Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei), перечисляя в главе второй закона полномочия полиции, уточняет границы их действий; сроки (или их продолжительность); а также устанавливает условия, при которых те или иные действия могут быть реализованы (см. например ст. 23 закона, касающуюся обысков). Отдельно данный закон устанавливает ряд обязательств полиции в отношении защиты персональных данных (ст. 30). Практически аналогичным образом составлены и законы о полиции других субъектов немецкой федерации.

Несмотря на обильное законодательное регулирование деятельности полиции и обеспечения прав граждан в ее рамках на уровне субъектов федерации, в ФРГ существует и федеративное законодательство по рассматриваемым вопросам. Так, например, существует федеральный закон от 25 мая 1976 г. «Об административном производстве» (Verwaltungsverfahrensgesetz), который установил ряд обязанностей администрации, а также гарантий прав граждан в их обращении с органами исполнительной власти. Среди них, например: установление конкретных сроков принятия решений администрации (ст.31); обязанность по информированию и идентификации администрации (ст.33); условия действительности актов и действий администрации (ст.43) и т.п. Другим актом федерального законодателя, направленным на защиту прав граждан при их взаимодействии с органами государственной власти, является Федеральный закон от 27 февраля 1985 г. «О государственной службе» (Bundesbeamtengesetz). Этот закон, применяемый всеми госслужащими федерального уровня (ст.1), устанавливает ряд обязанностей государственных служащих (глава 3, параграф 52 и сл.).

В соответствии с Законом о федеральной полиции (Bundespolizeigesetz) органы федеральной полиции, которая подчиняется Федеральному министерству внутренних дел ФРГ ограничены лишь специальными функциями по поддержанию правопорядка: обеспечение безопасности воздушного и железнодорожного транспорта; границ федерации (гл. 1) и т.п.

Тем не менее, несмотря на ограниченный характер специальных функций федеральной полиции, обусловленный федеральным устройством немецкого государства, в котором функции по поддержанию правопорядка находятся в компетенции субъектов федерации, блок нормативного материала, регулирующего деятельность федеральной полиции, является довольно обширным. Так, помимо общего закона о федеральной полиции, конкретными отраслевыми федеральными законами ФРГ, регулирующими ее деятельность, являются: Федеральный закон о пребывании на территории ФРГ (Aufenthaltsgesetz); Федеральный закон о беженцах (Asylverfahrensgesetz); Федеральный закон о безопасности на воздушном транспорте (Luftsicherheitsgesetz) и др. Все федеральные законы, регулирующие в той или иной мере деятельность федеральной полиции, содержат положения о соблюдении прав граждан в деятельности полиции, соразмерности, пропорциональности и необходимости действий администрации и полиции (см. например параграф 4 и сл. Федерального закона о безопасности на воздушном транспорте).

Особое влияние на законодательство европейских государств, касающееся деятельности органов внутренних дел и обеспечение в рамках их деятельности прав человека, оказывает право Европейского Союза.
Конечно же, деятельность органов внутренних дел относится к так называемой «третьей опоре» ^[1], что предполагает ограниченную компетенцию Европейского Союза в отношении регулирования деятельности органов внутренних дел государств-членов этого Союза. Тем не менее это наднациональное право имеет значение для регулирования данных вопросов в рамках национальных правопорядков.

Во-первых, в рамках правопорядка ЕС существует общеобязательный для всех государств-членов учредительный акт, направленный на защиту прав человека, – Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. Довольно объемный текст, помимо прав, уже ставших классическими в науке и практике, достаточно подробно конкретизирует ряд прав человека, которые непосредственно касаются деятельности органов полиции. Среди них, в частности: запрет пыток (ст. 4); уважение частной и семейной жизни (ст. 6), а также защита данных личного характера (ст. 7); право на доступ к документам (ст. 42), а также ряд прав касающихся сферы правосудия, которые отчасти применяются и в административном процессе (Право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду (ст. 47), Презумпция невиновности и право на защиту
(ст. 48), Принципы законности и пропорциональности при определении преступлений и наказаний (ст. 49) и т.п.

Во-вторых, те наднациональные инициативы Европейского союза в сфере деятельности полиции, которые существуют на сегодняшний день (например: сотрудничество полиции государств-членов в рамках Шенгенской информационной системы, Европол и т.п.) свидетельствуют об озабоченности европейского законодателя вопросами обеспечения прав человека в рамках деятельности органов внутренних дел. Так, например, в рамках, так называемой Конвенции о создании Европола от 26 июля 1995 г.^[2], указывается на такие вопросы обеспечения прав граждан в рамках деятельности данного наднационального органа, как: защита персональных данных (ст. 14), доступ к персональной информации о лице, хранящейся в информационной системе Европола (ст. 19), право лица на исправление его личной информации, хранящейся в данной системе (ст. 20), и т.п. Более того, актуальность вопросов о защите персональных данных граждан в рамках деятельности национальных органов власти привела европейского законодателя к необходимости принятия ряда наднациональных актов по рассматриваемым вопросам^[3]. Таким образом, на уровне права Европейского Союза существуют как общие нормы, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках деятельности органов власти, так и профильные акты, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках взаимодействия органов полиции государств-членов. И все же количество нормативного материала в сфере обеспечения прав граждан в рамках деятельности полиции на уровне права ЕС незначительно, так как компетенция по данным вопросам остается на национальном уровне. Дело обстоит иначе в отношении права Совета Европы, которое благодаря обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), сделало возможным применение международно-правовых обязательств в рамках национальных правопорядков даже в сфере деятельности полиции. Так, в 2014 г. применительно к России Европейский Суд по правам человека признал больше всего нарушений права на свободу и личную неприкосновенность (ст.56), права на подвергаться бесчеловечному и унижающему достоинство обращению (ст.50, не считая процедурных нарушений и нарушений, которые могут произойти в случае высылки/выдачи лица), права на эффективные внутригосударственные средства правовой защиты от предполагаемых нарушений других прав (ст.30), права на справедливое судебное разбирательство (ст.24, не считая чрезмерной длительности разбирательств и длительного неисполнения судебных актов), права на эффективное расследование возможных нарушений права на жизнь (ст.16), права на уважение имущества (ст.15) и права на уважение частной и семейной жизни (ст.13) ^[4].

Помимо судебной практики ЕСПЧ, которая является наиболее сильным фактором изменения национальных правопорядков в вопросах обеспечения прав граждан в деятельности полиции, также существует и, собственно, право Совета Европы, касающееся обеспечения прав человека
в сфере деятельности полиции. Более того, оно применяется не только к деятельности полиции ФРГ, но также имеет значение для России как члена Совета Европы, что свидетельствует о важности рассмотрения данного вопроса в статье.

Наиболее интересным вкладом Совета Европы и его органов в отношении правового регулирования обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции является судебная практика Европейского суда по правам человека. Более того, она пошла по пути расширенного толкования текста Конвенции, где, на первый взгляд, нет положений, касающихся обеспечения прав граждан в рамках деятельности полиции. Однако автономная интерпретация ст. 6 ЕКПЧ, позволила ЕСПЧ (Европейский Суд по правам человека) применить к деятельности органов внутренних дел требования справедливого судебного разбирательства, применяемых изначально лишь в рамках судопроизводств.

Как показывает исследование применения принципов судебного производства в административной и правоохранительной деятельности полиции является современной тенденцией правотворчества любого государства и позволяет обеспечить основные права и свободы граждан в деятельности органов внутренних дел. Правовое регулирование любого судопроизводства составлено с целью обеспечения прав и свобод граждан, что наиболее ярко проявляется в уголовном процессе. Действительно, правовое регулирование уголовного судопроизводства содержит несметное количество гарантий прав участников процесса, что связано с серьезными последствиями для одного из участников данного вида судопроизводства – обвиняемого. Как следствие, современное правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции зарубежных государств вдохновляется нормами, регулирующими судопроизводство и, в частности, правом граждан на защиту.

Данная тенденция наблюдается практически во всех европейских государствах и, по большей части, вызвана деятельностью как законодателя Европейского Союза, так и Европейского суда по правам человека. Последний, в частности, в рамках динамической интерпретации ст. 6 ЕКПЧ, касающейся права на справедливое судебное разбирательство, установил, что требования данного положения Конвенции касаются не только разбирательств в суде, но и в рамках отношений граждан с органами исполнительной власти. Так, например, ЕСПЧ посчитал, что являются спором о гражданских правах и обязанностях граждан в смысле ст. 6 отдельные виды лицензионно-разрешительной деятельности в сфере атомной энергии; лицензионной деятельности, направленной на регулирование отдельных видов профессиональной деятельности; процедуры экспроприации частной собственности; запрета строительства и т.п. Иначе говоря, несмотря на то, что данные действия осуществляются не в рамках судебного производства, а в рамках административного производства органов внутренних дел того или иного государства, не освобождают эти органы от обязанности по соблюдению принципов справедливого разбирательства, установленных ст. 6 Конвенции.

Как свидетельствует процитированная судебная практика ЕСПЧ^[5], административные производства (как производства об административных правонарушениях, так и отдельные виды лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел европейских государств) являются видами судебных разбирательств, к которым применяются требования ст. 6 ЕКПЧ, в связи с тем, что они затрагивают основные права и свободы граждан. Иначе говоря, автономная и расширительная интерпретация положений ЕКПЧ (Европейская Комиссия по правам человека), позволила ЕСПЧ (Европейский Суд по правам человека) наложить на государства-члены Совета Европы обязательства по применению судебных процессуальных гарантий прав человека в рамках административных производств.

Федеральным законом от 25 мая 1976 г. «Об административном производстве» Verwaltungsverfahrensgesetz) уже с давних пор был установлен ряд правовых процессуальных гарантий, однозначно импортированных из судебного права. Они аналогичны тем, что мы обнаружили в подобном французском законе: обязанность по информированию лица и идентификации администрации (Beglaubigung) (параграф 33), а также информирования о делопроизводстве посредством сети Интернет (параграф 27 а) здесь могут рассматриваться как признаки применения принципа гласности в административном процессе; возможность лица предоставить всю необходимую информацию и, в частности, средства доказывания (параграф 26), а также обязательство администрации по заслушиванию участников производства (параграф 28 «Anhörung Beteiligter») как проявление принципа состязательности и права граждан на защиту граждан в рамках производства.

Таким образом, законодательство европейских государств, имплементировав в административно-правовое регулирование деятельности полиции требования судебной практики ЕСПЧ о применении основных принципов судопроизводства в рамках деятельности администрации, поспособствовало повышению уровня защиты прав граждан в деятельности полиции.