К вопросу о конституционно-правовой ответственности

Логвинова Инна Владимировна кандидат юридических наук доцент, Московский государственный институт международных отношений (университет), Министерство иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Logvinova Inna Vladimirovna PhD in Law Docent, department of Legal Provision of Administrative Work, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 Logvinova_inna@mail.ru Другие публикации этого автора

Юридическая ответственность является сложным социально-правовым явлением. Несмотря на значительное количество научных работ, пока не получила однозначного решения проблема формирования нового института конституционно-правовой ответственности ^{[1, с. 6]}.

В основе становления института конституционно-правовой ответственности в нашей стране лежит западный опыт. Заимствование западных правовых инструментов в 90-е гг. прошлого столетия носило выборочный и несистемный характер. Обусловлено оно было политическими причинами, без должного учета национальных особенностей. Становление и трансформация исследуемого института опять-таки связана с политическими процессами, в частности, с укреплением института президентской власти в России. Вместе с тем, пока отсутствует четкое понимание того, что конституционная ответственность должна базироваться на правовых и нравственных ценностях, соответствовать уровню правовой культуры общества, иметь понятные и признаваемые со стороны большинства граждан основания, приниматься как справедливое проявление государственно-властного веления.

В конституционном процессе участвуют три актора: конституционный законодатель, правоприменитель и население в целом как социум, для регулирования отношений внутри которого предназначена конституция ^{[2, с. 97-98]}. Эти три актора действуют не только в заданном правовом поле, но и в культурном пространстве, со своими сложившимися нравственными ценностями, причем некоторые из них могут закрепляться в форме правовых предписаний. Но в культурном пространстве может образоваться разрыв, когда нравственные и правовые нормы не совпадают. Кроме того, правовым нормам могут противостоять анти-ценности, или наоборот, нормы права могут войти в противоречие со сложившимися моральными представлениями. «Высокая» профессиональная культура юристов определяет правовое регулирование и правоприменение, но оценивает это актор, который не имеет профессионального правосознания юриста и не оперирует профессиональной правовой культурой. На уровне житейского знания граждане оценивают юридические явления исходя из сложившихся в общественном сознании нравственных норм, в том числе, справедливость применения (или не применения) мер конституционно-правовой ответственности. Взаимное уважение власти и граждан определяется наличием баланса между нравственными представлениями людей и степенью соответствия им норм об ответственности, а также практики их применения.

Если исходить из представления о моральности права, то «с позиции исторического прогресса право является моральной ценностью, содержание которой развивается и углубляется по мере прогресса общества» ^{[3, с. 137-138]}. В этом смысле, становление и развитие института конституционно-правовой ответственности как раз являет собой пример усложнения правового регулирования, а также трансфомации его моральной основы. Без гармоничного развития как моральной, так и правовой составляющих изучаемого института его прогресс невозможен.

Нравственная составляющая проблемы юридической ответственности проявляет себя во взаимодействии правовых и моральных санкций, что практически ускользает от внимания современных исследователей^{[3, с. 137]}. Это взаимодействие может быть и положительным и отрицательным. Понятно, что правопорядок поддерживается эффективнее, если правовые санкции подкрепляются моральными (например, общественным осуждением).

Выделение конституционно-правовой ответственности обусловлено особым характером конституционно-правовых отношений, необходимостью обеспечения их защиты, включая особые меры – конституционно-правовые санкции. Этот вид ответственности направлен непосредственно на защиту тех конституционно-правовых норм, предметная область регулирования которых охватывает коренные правоотношения, а их охрана должна обеспечиваться всеми правовыми средствами.

Главная цель конституционно-правовой ответственности состоит в поддержании конституционного правопорядка, что предполагает следование конституционно-правовым предписаниям, а в случае их нарушения – обеспечение конституционного правопорядка путем государственного осуждения правонарушителя и восстановления нарушенного праворегулирования.

Исследователи отмечают, что цель данного института не выходит за рамки отраслевого регулирования, ибо сводится к обеспечению правопорядка именно в конституционно-правовых отношении ^{[4, с. 233]}. В формально-юридическом смысле, такой подход совершенно логичен и обоснован, но, если говорить о цели правового регулирования, то поддержание конституционного правопорядка невозможно без нравственного стержня. Конституционно-правовая ответственность реализуется в рамках конституционно-правовых отношений, но они, в свою очередь, получают как политическую, так и нравственную оценку со стороны различных акторов.

Под конституционно-правовой ответственностью следует понимать применение мер государственного принуждения к правонарушителю, предусмотренных конституционно-правовой нормой, в результате виновно совершенного конституционно-правового деликта для восстановления нарушенного правопорядка.

Конституционно-правовой деликт как основание конституционно-правовой ответственности – это противоправное, виновное деяние субъекта конституционно-правовых отношений, предусмотренное нормами конституционного права, которое причинило, либо создало угрозу причинения вреда конституционно-правовым отношениям.

Основание конституционно-правовой ответственности имеет три элемента: нормативное (наличие конституционно-правовой нормы, устанавливающей ответственность в случае ее нарушения), фактическое (противоправное виновное деяние), процессуальное (порядок реализации конституционно-правовой санкции).

Конституционно-правовая ответственность, как и любой иной вид юридической ответственности, характеризуется следующими признаками: ответственность налагается от имени государства, выражает публично-государственное осуждение, наступает в случае совершения виновного противоправного деяния, предусмотренного санкцией юридической нормы (закрепленной в источнике конституционного права), имеет неблагоприятные последствия для правонарушителя, реализуется в рамках конституционно-правовых отношений в порядке особой процедуры.

Конституционно-правовая ответственность применяется в случаях, предусмотренных нормами, закрепленными в источниках конституционного права. Например, статьи 92 и 93 Конституции Российской Федерации в части отрешения от должности Президента Российской Федерации. Конституционно-правовая ответственность наступает в связи с нарушением норм федеральных конституционных законов ^[5,6] и федеральных законов ^[7-9]. Интерес представляет позиция о признании в качестве основания ответственности не только норм, но и принципов права ^{[10, с. 132]}. Отсутствие четкой процессуальной регламентации реализации конституционно-правовой ответственности оставляет возможность для руководства общими принципами права. Но следует также иметь ввиду, что привлечение к любому виду юридической ответственности должно соответствовать общим правовым принципам: гуманизма, справедливости, законности и т.д.

Вина рассматривается как необходимый элемент правонарушения. Имеет ли место вина в случае отсутствия должного контроля за осуществлением государственных полномочий? Такие действия могут быть как умышленными, так и неумышленными и образовывать состав правонарушения ^{[11, с. 34]}. Равно как правонарушение может рассматриваться злоупотребление своими полномочиями, за что устанавливается юридическая ответственность (уголовная или административная). Но если осуждаемые действия связаны не с нарушением закона, а с меньшей эффективностью управления одного субъекта по сравнению с другим, то эта ситуация не обладает юридическим характером, а относится к сфере политических отношений.

В пределах своей компетенции любой участник конституционно-правовых отношений может действовать по собственному усмотрению. Такая деятельность может быть более или менее продуктивной. Злоупотребление своими полномочиями может не нарушать материальных границ права. В этом случае соблюдая букву закона, субъект нарушает его дух ^{[12, с. 582-583]}. Только выход за пределы полномочий, нарушение правового предписания, правовой произвол может повлечь за собой юридическую ответственность. Причем ее вид будет зависеть от того, нормы какой отрасли права нарушены и к какому виду относится состав правонарушения. Сами по себе действия по собственному усмотрению, т.е. дискреция, не может влечь юридическую ответственность ^{[13, с. 88]}. При этом не исключается политическая или моральная ответственность.

Некоторые исследователи не считают вину обязательным признаком правонарушения и обосновывают возможность привлечения к ответственности и без вины: роспуск законодательного органа власти, отмена нормативного правового акта. Обоснование этой позиции выводится из утверждения, что конституционно-правовая ответственность имеет в первую очередь правовосстановительный характер ^{[10, с. 132]}.

Не оспаривая теорию правовосстановительной ответственности, тем не менее, следует подчеркнуть, что политический процесс разрешения конфликта между ветвями власти принимается за юридическое событие, но на самом деле, отсутствует состав правонарушения, а, следовательно, и юридическая ответственность. В соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может отклонить кандидатуру Председателя Правительства. Это правомерное поведение, предусмотренное нормой конституционного права. Роспуск представительного органа будет мерой политической ответственности, так как отклонение кандидатуры главы Правительства приводит к кризису в политических отношениях между Президентом и Государственной Думой. Для его решения необходима легитимная процедура роспуска и последующих выборов депутатов палаты.

Если деятельность государственного органа или должностного лица рассматривается как неэффективная или нецелесообразная, что влечет за собой расформирование государственного органа, либо отставку должностного лица, либо приостановление деятельности, − то имеет место не юридическая, а политическая оценка поведения (негативная управляемость при реализации своих полномочий органами государственной власти, должностными лицами).

Один из признаков юридической ответственности – неблагоприятные последствия личного или имущественного характера для правонарушителя. В качестве примера некоторые исследователи приводят отмену постановлений и распоряжений Правительства Президентом Российской Федерации в случае их противоречия Конституции страны, федеральным законам и указам главы государства. Отмена акта считается принудительным воздействием со стороны главы государства, которое прекращает правоотношение и предупреждает наступление вредных последствий издания неправомерного акта. Эта отмена характеризуется как конституционно-правовая санкция, а последствия несоблюдения правовой нормы оцениваются как неблагоприятные для правонарушителя ^{[11, с. 34]}. Вместе с тем, принудительное воздействие не является достаточным признаком юридической ответственности. Неблагоприятные последствия для правонарушителя отсутствуют и происходит восстановление права в первоначальное положение, которое существовало до введения в действие неправомерного акта.

В случае неисполнения органами государственной власти и должностными лицами решений суда, а также вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения соответствующему органу власти или должностному лицу в связи с этим неисполнением, образуется состав конституционного деликта и возможно последующее прекращение полномочий этих органов, а также должностных лиц, что уже является конституционно-правовой ответственностью.

Конституционно-правовая ответственность имеет особенности по сравнению с иными видами юридической ответственности. Необходимо отметить ее политико-правовой характер, так как конституционно-правовые санкции реализуются за правонарушения в политико-правовой сфере. Так как конституционно-правовая ответственность наступает за нарушение базовых отношений, то некоторые нормы, регулирующие такие основные отношения, обладают комплексной защитой. Именно поэтому, следует особо отметить, что конституционно-правовая ответственность может быть условием для привлечения лица к иному виду ответственности. В частности, отстранение или отрешение от государственной должности, будет являться необходимым условием для привлечения лица к установленной законодательством уголовной ответственности.

К особенностям рассматриваемого вида ответственности относят статус субъектов ответственности – должностных лиц и органов публичной власти ^{[14, с. 283]}. Такой подход приводит к трактовке конституционно-правовой ответственности как ответственности высших должностных лиц федеральных органов и региональных органов государственной власти, а также законодательных (представительных) органов государственной власти этих уровней. Однако это сужает сферу применения конституционно-правовой ответственности. Получается, что не все участники конституционно-правовых отношений могут подлежать ответственности за нарушение конституционных норм, а только наделенные полномочиями публичной власти. Думается, что решающим признаком, отличающим субъекта конституционно-правовой ответственности должно быть не осуществление им публичной власти, а участие в конституционно-правовых отношениях и нарушение требований установленных конституционными нормами.

Вряд ли оправданна позиция, что конституционные нормы располагаются на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических, а конституционная ответственность как категория социально ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность ^{[15, с. 69-70]}.

Конституция Российской Федерации регулирует политические отношения и конституционно-правовая ответственность способна влиять на политические процессы. Но источником юридической ответственности являются правовые, а не политические нормы. Меры воздействия также являются юридическими. Отсутствие разграничения политической и конституционно-правовой ответственности, поглощение последней сужает правовое пространство и выводит эти меры за границы правового регулирования, что не только недопустимо, но и противоречит законодательству.

Конституционно-правовая ответственность, установленная за нарушение наиболее важных, базисных отношений в политической сфере, способствует их эффективной охране, обеспечивает соблюдение и реализацию конституционно-правовых норм. Нравственные принципы и нормы, закрепленные в правовой форме, получают статус правовых норм и могут быть основанием для конституционно-правовой ответственности, в случаях, установленных такими нормами ^{[16, с. 69]}. Так, статья 23 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что в государственной регистрации общественного объединения может быть отказано, если название общественного объединения оскорбляет нравственность.

В качестве досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательстве среди прочих условий указаны такие основания, как: отрешение его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением недоверием законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации; отрешение его от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. При этом основанием для утраты доверия является выявленные факты коррупции или неурегулирование конфликта интересов, либо установление фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность ^[17]. Это не только правовая, но и моральная оценка деятельности главы субъекта со стороны Президента Российской Федерации.

Норма об отрешении от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации использовалась несколько раз. На этом основании были отрешены от своих должностей: губернатор Корякского автономного округа ^[18], глава администрации Ненецкого автономного округа ^[19], губернатор Амурской области ^[20], мэр г. Москвы ^[21], губернатор Новосибирской области ^[22], глава Брянской области ^[23], губернатор Сахалинской области ^[24].

Пока нет четкого разграничения понятий «утрата доверия» и «ненадлежащее исполнение обязанностей», видимо только в процессе применения подобной санкции постепенно сложится понимание, где находятся их границы, которые позволили бы по этим основаниям обоснованно применить меру конституционно-правовой ответственности (отрешение от должности) по отношению к высшим должностным лицам субъектов Федерации.

В институте конституционно-правовой ответственности наблюдается дальнейшее развитие дискреционных полномочий главы государства. Так, Указом Президента от 17.02.2016 г. № 62 был объявлен выговор главе Республики Карелия. В самом указе нет никаких ссылок на нормативное основание для применения подобной меры. В действующем законодательстве не предусмотрена возможность применения таких санкций со стороны Президента по отношению к высшим должностным лицам субъектов Федерации. Не оспаривая фактическую сторону вопроса, следует признать, что глава государства, по сути, развивает институт конституционно-правовой ответственности, но пока в рамках своих дискреционных полномочий.

Интерес представляют современные предложения о дальнейшем развитии института конституционно-правовой ответственности. В частности, в Литве, Монголии, Чехии нарушение присяги может стать основанием досрочного освобождения главы государства от должности. Предлагается, что институт присяги должен быть наполнен не только моральным содержанием, но и иметь юридически обязывающий компонент ^{[4, с. 239]}. Можно только добавить, что такое предложение следует распространить и на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, омбудсменов в регионах, которые также приносят присягу.

Практически не оформлен правовой механизм отзыва высшего должностного лица избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, что имеет прямое отношение к процессуальным формам реализации конституционно-правовой санкции, предусмотренной в российском законодательстве.

Требуется регламентировать вопрос об ответственности отдельных должностных лиц (членов Правительства РФ, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ): основания и процессуальный порядок применения мер конституционно-правовой ответственности. Следует путем внесения дополнений в действующие нормативные правовые акты закрепить составы конституционных правонарушений. Такие законодательные новеллы требуют серьезного теоретического осмысления, в том числе, в связи с серьезными коллизиями в правопонимании конституционно-правовой ответственности, ее выделения среди иных видов ответственности, отграничения от неправовых по своему характеру политических или моральных явлений. В связи с включением в Конституцию Российской Федерации положения об отчетах Правительства перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ было бы логичным установить возможность по итогам такого отчета решать вопрос о доверии Правительству РФ. Подобные меры будут способствовать не только повышению уровня правового сознания, но и использованию тех самых нравственных ресурсов, которые имеют нормы, устанавливающие конституционно-правовую ответственность, в целях гармонизации отношений власти и общества.