Лоббизм в США: основные принципы деятельности

Асаналиев Уланбек Аскарбекович кандидат политических наук докторант Института Философии и политико-правовых исследований Национальной Академии наук Кыргызской Республики 720022, Киргизия, республика Кыргызстан, г. Бишкек, ул. Хивинская, 61 Asanaliev Ulanbek Askarbekovich PhD in Politics Docent, the department of Philosophy and Socio-Humanitarian Sciences, I. Arabaev Kyrgyz State University 720022, Kirgiziya, respublika Kyrgyzstan, g. Bishkek, ul. Khivinskaya, 61 ulanbek_asanaliev@mail.ru

Лоббистская деятельность вызывала и вызывает множество дискуссий и споров в научных и политических кругах, в бизнес-сообществе и широкой общественности, особенно относительно ее коррупционного влияния на внутреннюю и внешнюю политику США. Если подытожить основные результаты дискуссий и главные выводы, касающиеся имиджа лоббирования, в публичном восприятии в США, то они скорее отрицательные. Лоббистов зачастую характеризуют как наемников без принципов и собственной позиции. Вместе с тем лоббизм весьма рискованный вид деятельности, так как нарушение ее правил уголовно наказуемо. Но парадокс: лоббизм может интерпретироваться американскими судами как свободное выступление и, естественно, защищается Конституцией страны.

Основные цели американских лоббистов направлены на следующие сферы: 1) изменение налоговой политики; 2) получение бюджетных ассигнований (то и другое можно объединить понятием “влияние на бюджетный процесс”, или государственную фискальную политику”); 3) воздействие на законодательную деятельность в сфере стандартов производимой продукции и регламентации правил ее сбыта; 4) взаимоотношения с регулирующими организациями; 5) поддержка клиента на рынке государственных закупок (на государственных тендерах)^[1].

Лоббирование ведется на всех уровнях управления: федеральном, в штатах и графствах, на муниципальном и местном. В Вашингтоне, как правило, объектами лоббирования являются конгрессмены, а в меньшей степени – администрация президента, Верховный суд, Федеральное Казначейство и др. Тот факт, что конгрессмены являются важнейшим объектом лоббирования можно объяснить особенностью политической системы США. “Члены законодательных органов в президентско-парламентской системе намного более важны, чем их коллеги в парламентских системах”^[2]. В последние годы налицо тенденция, свидетельствующая о том, что лоббисты все чаще избирают объектом своей деятельности многочисленные федеральные агентства, контролируемые президентом страны. И это несмотря на то, что законотворчество в США принадлежит Конгрессу. Лоббисты учитывают, что именно в недрах федеральных агентств разрабатываются специфические правила и положения, касающиеся, например, автомобильной безопасности и качества авиации. Поэтому лоббисты пытаются расширить свое влияние за пределы Конгресса, активно лоббируя федеральную бюрократию^[3]. Б.Обама не случайно еще в 2009 г. подписал два приказа и три президентских меморандума в целях большей открытости, транспарентности и отчетности федеральных чиновников.

Субъектами лоббизма являются бизнес-структуры, индивидуумы, НПО, профсоюзы, религиозные, профессиональные и благотворительные организации. Серьезные позиции в лоббировании занимает Национальная организация женщин, объединяющая 500 тыс. активисток и 550 руководителей филиалов во всех 50 штатах и Федеральном Округе Колумбия. Организация последовательно борется за равенство для всех женщин, развивая активность по борьбе с дискриминацией, сексуальными домогательствами на рабочих местах, дискриминацией в школах, системе правосудия и других сферах общества. Организация ратует за безопасные аборты, выступает за контрацепцию и репродуктивные права для всех женщин, за искоренение всех форм насилия в отношении женщин – расизма, сексизма и гомофобии^[4].

Самой многочисленной группой интересов – около 40 млн. членов – на современном этапе стала Американская ассоциация пенсионеров. Эта ассоциация, зарегистрировавшая влиятельное лобби в Вашингтоне, воздействовала на законодательные органы всех уровней. В 1980-е гг. она активно и успешно противодействовала попыткам администрации Рейгана снизить уровень отдельных социальных выплат пожилым американцам, а также увеличить возраст выхода мужчин на пенсию с 65 до 68 лет. Она стала надежным защитником сохранения и упрочения сложившейся системы пенсионного и социального обеспечения пожилых американцев ^[5].

Лоббисты работают в лоббистских или юридических фирмах, в адвокатских группах, компаниях, в правительственных учреждениях. Лоббисты представляют своих клиентов или группы интересов в столицах штатов. Большинство лоббистов работают на платной основе, хотя некоторые лоббисты действуют на безвозмездной основе, если они лично заинтересованы в каком-либо вопросе.

Лучшие перспективы имеет лоббирование в Конгрессе США – “...самом могущественном законодательном собрании в мире. Это равноправная, в равной степени решающая ветвь власти, в наибольшей степени представляющая американский народ, у которого есть полномочия (когда она решает использовать их) инициировать, дополнять, приостанавливать и отвергать политику президента. В известной степени Конгресс – более демократическая ветвь власти, чем президентская, поскольку он избирается прямым голосованием, а не коллегией выборщиков, как президент”^[6].

Красноречиво свидетельствуют в пользу Конгресса как основного объекта лоббирования – его широкие полномочия в вопросах внутренней и внешней политики США. В первом случае основная задача Конгресса – принятие федеральных законов, установление федеральных налогов и торговых правил, чеканка монет, внесение поправок в Конституцию США и т. д. Во втором случае Конгресс полномочен формально объявлять войну другому государству, ратифицирует международные договоры двумя третями членов Сената, утверждает ежегодно федеральный бюджет США (бюджетная политика), проводит слушания по внешеполитическим вопросам с вызовом чиновников администрации для ответов на вопросы членов Конгресса, утверждает послов, министров кабинета, федеральных судей и высшее руководство Государственного департамента сенатским комитетом по иностранным делам^[7]. Разумеется, широкие полномочия Конгресса привлекают к нему множество лоббистов. Например, существенное воздействие на международные отношения США оказывает позиция Конгресса по вопросам внешней торговли и ратификации соответствующих соглашений. Бизнес-лобби обычно поддерживает улучшение торгового режима с другими государствами, а также многосторонние торговые соглашения, позволяющие увеличить прибыль от торговли и зарубежных инвестиций. Позиция делового сообщества во многом определила согласие США на вступление в ВТО таких стран, как Китай и Россия. Бизнес-лобби также выступало за скорейшую отмену нарушающей правила ВТО поправки Джексона-Вэника^[8]. Вместе с тем, к конгрессменам предъявляется ряд этических требований и запретов. В частности, член Палаты представителей не имеет права зарабатывать в календарном году из внешних источников сумму, превышающую на 30% жалование конгрессмена; получать гонорар более 2 тыс. долларов в качестве оплаты за выступление, речь или статью; принимать гонорар, превышающий сумму, получаемую за отдельное выступление, статью или речь; использовать свою позицию в Конгрессе как средство достижения личных целей; получать компенсацию за услуги, предоставленные лично или через третье лицо Федеральным агентствам или департаментам; получать компенсацию от иностранных правительств и т.д. ^[9]. В США принято выделять лоббистов, занимающихся одной какой-либо проблемой и лоббистов, действующих в нескольких сферах. В первом случае речь идет преимущественно о корпорациях, отстаивающих свои интересы путем изменения публичной политики или влияния на законодательство, гарантирующее успех в бизнесе. Во втором случае лоббисты представляют, например, трудовые союзы, бизнес-организации, профессиональные ассоциации (офтальмологов, электронщиков, ветеринаров, парикмахеров, налоговых адвокатов и т.д.), что требует от лоббистов большей политической гибкости и умения находить компромиссы.

Законодательство США отличает лоббистов-инсайдеров, влияющих на законодательный процесс или принятия решений непосредственно, то есть через личные контакты с законодателями и их помощниками, и внешних лоббистов, когда руководители групп интересов пытаются мобилизовать граждан, проживающих за пределами сообщества, где реализуется политика, методами паблик-рилейшенз и т.д. в целях давления на публичных служащих внутри сообщества

Армия лоббистов довольно внушительна. Кроме того в Вашингтоне действует несколько тысяч незарегистрированных лоббистов. Весьма показательно соотношение лоббистов и их «визави», то есть выборных политиков – объектов лоббирования. Например, в здравоохранении эта пропорция составляет примерно 6:1.

Лоббизм как широко признанный феномен американской деятельности постоянно модифицирует способы и формы своей деятельности. В дополнение к традиционной технике лоббирования, то есть установлению персональных связей с членами Конгресса, сотрудниками его аппарата и служащими исполнительных органов власти, участия в парламентских и административных слушаниях, группы интересов, число которых значительно возросло в последние полвека, используют также почтовые возможности, паблик-рилейшенз, газетные объявления и другие маркетинговые средства для вовлечения общественности в публичную политику и публичные программы. Такая деятельность может включать участие граждан в лоббирование от своего лица с тем, чтобы убедить правительственных чиновников рассмотреть какие-либо законодательные акции или предпринять определенные действия. Иногда такие организованные усилия, не подпадающие под действие положений закона 1995 г., сопровождаются умелыми медиакампаниями в пользу такой группы интересов. Широко распространенные лоббистские кампании могут направляться на граждан, журналистов, юристов, сотрудников исполнительных органов и другие группы, чьи интересы аналогичны интересам тех, от чьего имени запускаются кампании.

Лоббистская деятельность осуществляется различными структурами, специфичными по своей форме, статусу, штату и возможностям и тактике лоббирования. Например, лоббистские фирмы, зачастую учреждаемые бывшими служащими Конгресса, законодателями и другими политиками, обычно содержат в своем штате несколько юристов^[10]. Большинство же корпораций не имеют платных лоббистов. Крупные корпорации в сфере вооружений, например, «Боинг» и «Локхид Мартин» осуществляют крупные поставки правительству США и должны по необходимости лоббировать, чтобы получить контракты. Наиболее крупными лоббистами в Вашингтоне являются именно корпорации. Лоббисты Уолл-Стрита и финансового сектора, крупные банки ежегодно тратят примерно 100 миллионов долларов на законодателей и др. служащих. Несколько крупных компаний, включая «Гудрич Корпорейшн», «Нортроп Груман корпорейшен», «Юнайтед текнолоджис корпорейшен» и «Шеврон корпорейшен» только в первом квартале 2009 г. на лоббистскую деятельность в Конгрессе потратили 14 млн. долларов. Лоббировались расходы Пентагона, вопросы климатических изменений, налоговые проблемы и др. «Юнайтед текнолоджис», которая продает вертолеты Сикорского Турции, предоставила законодателям информацию, которая помогла повысить их понимание международной торговли и национальных интересов в сфере безопасности. «Морган Чейз» в 2011 г. потратила на лоббистскую деятельность 3,3 млн. долларов. «Боинг» тратит на лоббизм миллионы долларов. Эта компания — одна из наиболее влиятельных в авиастроении – имеет сильное влияние в Конгрессе, лоббируя свои интересы.

Свои интересы в Вашингтоне отстаивают такие специфические компании, как «Дисней», «Шелл Ойл», «Интернэшнл Бизнес Мэшинс», «Дженерал Моторс» и другие. Невозможно не упомянуть также учрежденную еще в 1871 г. «Нэшнл Ассошиэйшн Райфл», которая содействует, в частности, обороту огнестрельного оружия в стране, его коллекционированию, безопасности жилища с помощью огнестрельного оружия и т.д..

Активными лоббистами являются американские профсоюзы, которые со временем отошли от стратегии защиты рабочих от непосильного многочасового труда и стали мощным агентом в политическом процессе. Например, «Юнайтед Майн Уоркерс», «Америкэн Фэдерэйшн оф Стейт, Каунтри энд Мьюнисипл Эмплоис». Только в избирательный цикл 2010 г. американские профсоюзы потратили более 1,1 млрд. долларов на финансирование политической и лоббистской деятельности ^[11] «Интернэшнл Юнион юнайтед Фуд энд Коммершел Уоркс» тратит 80 тыс. долларов на лоббирование федерального правительства по вопросам налогового кодекса, продовольственной безопасности, иммиграционной реформы и т.д.

Крупнейшими лоббистскими организациями США в 1998-2013 гг., получающими крупные доходы, исчисляемые сотнями миллионов долларов, являются «Пэттен Боггс LLP», «Экин Гамп», «Кэсседи энд Ассошиэйшен», «Уильямс энд Дженсен», «Хоуленд энд Найт», «Эмст энд Яннг», «Подеста Гроуп», «Браунштайн Хайат», «Гринберг Труринг LLP» и др. Ежегодно лоббисты тратят на свою деятельность огромные суммы.

Характер лоббизма в США за последнее десятилетие претерпела радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая основа общества – был создан и начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения полити­ческая система страны. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом.

Своевременность поднимаемых в данной работе вопросов повышается в условиях развития профессионального сообщества менеджеров – специалистов по связям с государственными органами. В настоящее время в США регулярно проводятся форумы по данной тематике, а также есть несколько ассоциаций, объединяющих профессиональных лоббистов. Все эти факторы определяют актуальность данной темы.

Подытоживая сказанное, можно выде­лить ряд специфических особенностей, которые характерны для механизма лоб­бистской деятельности в стране.

США является обществом транзит­ного типа, переживающим переходные процессы во всех подсистемах: экономике, политике, социальной сфере, культуре. Неизбежные в такой ситуации пробелы в законодательстве стремятся заполнить группы интересов, которые создают группы давления и лоббируют законы и решения, приводя­щие подчас к сиюминутной выгоде и негативно сказывающиеся на ситуации в стране в стратегическом аспекте.

Официальное признание института лоббизма в США способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества.

Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:

– обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов;

– цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);

– расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом;

– контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.