Комиссия по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации: основные задачи и механизмы их реализации

На современном этапе развития государства особенно приоритетным является последовательная модернизация российской государственности и активная борьба с коррупционными проявлениями. Достижение данных целей невозможно без дальнейшего укрепления взаимодействия государственных органов всех ветвей власти и формирования единого правового пространства на территории страны.

Обеспечение единства правового пространства на территории каждого конкретного субъекта Российской Федерации возложено на органы государственной власти субъекта и в первую очередь на высшее должностное лицо (руководителя высших исполнительных органов государственной власти) региона ^[1].

Согласно части 5 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^[2], для обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления связанной с реализацией государственной политики в области противодействия коррупции могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Указанные органы должны формироваться по решению Президента Российской Федерации.

Национальным планом противодействия коррупции на 2014 – 2015 годы, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 ^[3] Правительству Российской Федерации, президиуму Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции было предписано разработать и представить в установленном данным Указом порядке проект типового положения о комиссиях по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» ^[4] (далее по тексту – Указ), целью которого явилось обеспечение единой политики государства в сфере противодействия коррупции, утверждено Типовое положение (далее по тексту – Типовое положение) о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации (далее по тексту – Комиссия), а также рекомендовано высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации в срок три месяца (с момента вступления в силу настоящего Указа – прим. автора): создать комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах. При разработке положений о таких комиссиях высшим должностным лицам рекомендовано руководствоваться Типовым положением о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации; обеспечить издание нормативно-правовых актов, которые устанавливали бы порядок рассмотрения комиссиями по координации работы по противодействию коррупции в субъектах вопросов, которые касающихся вопросов соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, и урегулирования конфликта интересов.

Согласно пункту 1 Указа Комиссия является постоянно действующим координационным органом при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации.

Пункт 5 Указа содержит перечень основных задач Комиссии. Согласно указанному пункту основными задачами комиссии являются:

а) обеспечение исполнения решений Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и его президиума;

Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции принимает решения (а Комиссия обеспечивает их исполнение) в рамках возложенных на него задач, а именно:

подготавливает предложения главе государства, которые касаются выработки и реализации политики государства в сфере противодействия коррупции;

координирует работу органов исполнительной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления по реализации политики государства в сфере борьбы с коррупцией;

контролирует реализацию мероприятий, которые предусматривает Национальный план противодействия коррупции.

Кроме того, как уже отмечалось выше, Комиссия обеспечивает исполнение и решений президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который, в пределах своих полномочий, рассматривает вопросы, которые связаны с реализацией решений Совета; которые касаются соблюдения требований к служебному поведению отдельной категории лиц, замещающих: государственные должности Российской Федерации; должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются главой государства и правительством; должности руководителей и их заместителей Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и аппарата Счетной палаты Российской Федерации, а также вопросы, касающиеся урегулирования конфликта интересов; по решению главы государства или руководителя его Администрации рассматривает вопросы, которые касаются соблюдения требований к служебному поведению лиц, замещающих любые должности, которые в силу занимаемой должности и связанными с этим полномочиями, обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также вопросы, касающиеся урегулирования конфликта интересов.

Следует отметить, что для реализации решений Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента Российской Федерации, а для реализации решений президиума Совета могут даваться поручения Президента Российской Федерации. В связи с этим представляется возможным утверждать, что Комиссия напрямую обеспечивает исполнение указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации по вопросам исследуемой сферы.

Изложенное позволяет прийти к выводу, что с изданием Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» выстраивается некая «вертикаль» в системе противодействия коррупции в Российской Федерации и её субъектах.

По нашему мнению, было бы не лишним в Типовом положении закрепить порядок, формы обеспечения Комиссией исполнения решений Совета и его президиума, что позволило бы Комиссии более эффективно выполнять возложенные на неё задачи.

Следующей задачей Комиссии является подготовка предложений о реализации государственной политики в области противодействия коррупции высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Государственная политика в области противодействия коррупции – это целостная всеобъемлющая реализация правовых, социально-политических, технических и финансово-организационных мероприятий, которые способствуют развитию необходимых механизмов, позволяющих эффективно противодействовать любым проявлениям коррупции.

Основные направления государственной политики в области противодействия коррупции согласно Федеральному закону «О противодействии коррупции» определяет Президент Российской Федерации.

Эти направления глава государства определяет в Национальном плане противодействия коррупции, утверждаемом его указом.

Впервые Национальный план противодействия коррупции был утверждён Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года ^[5]. Тогда его первоочередной задачей было принятие Федерального закона «О противодействии коррупции». Последующие национальные планы утверждались уже во исполнение пункта 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В настоящее время «наиболее актуальным» национальным планом является Национальный план противодействия коррупции на 2014 – 2015 годы, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226.

Задачами указанного Национального плана является реализация следующих мероприятий:

оптимизация и совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

обеспечение исполнения нормативно-правовых актов и управленческих решений в сфере борьбы с коррупцией;

активизация антикоррупционного просвещения граждан;

реализация требований статьи 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, и статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[6], предусматривающих ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица.

В основу реализации политики государства по борьбе с коррупцией, предусмотренной этим Национальным планом, по мнению В.А. Авдеева, «положена «опережающая» модель правового регулирования, учитывающая тенденции коррупционной преступности, а именно состояние, структуру, динамику и детерминанты на транснациональном, межгосударственном, национальном и региональном уровнях» ^{[7, с.25]}.

Национальный план противодействия коррупции на 2014 – 2015 годы представляет собой документ, демонстрирующий качественно новый подход к проблеме коррупции в Российской Федерации. Решение проблем противодействия коррупции в этом документе излагается с учётом новейших научных разработок, теоретически обоснованных, правотворческих, организационно-политических и практических методов и средств.

Третьей задачей Комиссии согласно Типовому положению является обеспечение координации деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции.

Координация любой деятельности является неким процессом распределения деятельности в пространстве и времени, направленное на приведение отдельных элементов такой деятельности в сочетание, позволяющее более эффективно и действенно добиться желаемой цели, а также распределение возложенных обязанностей и применение мер возможной ответственности.

В связи с эти, можно сделать вывод, что задачей Комиссии является разработка и осуществление органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органами местного самоуправления согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению коррупционных преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Следующей задачей Комиссии является обеспечение согласованных действий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также их взаимодействия с территориальными органами федеральных государственных органов при реализации мер по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации;

И.А. Космина понимает под взаимодействием «систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между субъектами права в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата» ^{[8, с. 180]}.

С.А. Васильев уточняет, что сущность взаимодействия – взаимоотношения, порождённые осуществлением действий субъектов, направленных друг на друга ^{[9, с. 56]}.

Кроме того, для осуществлении взаимодействия обязательным элементом является наличие общей цели субъектов, для чего необходима абсолютная согласованность общих действий с учётом интересов всех сторон указанных отношений. Согласованность как обязательный признак взаимодействия главным образом влияет на совместные действия, объединяя их в единое целое – деятельность.

Таким образом, задачей Комиссии является построение системы организационно-правовых средств, с помощью которых будут осуществляться и регулироваться взаимоотношения при реализации мер по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации как органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления между собой, так и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федеральных государственных органов.

Ещё одной из задач Комиссии Типовое положение называет обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с гражданами, институтами гражданского общества, средствами массовой информации, научными организациями по вопросам противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации.

В современном российском законодательстве механизм взаимодействия органов государственной власти всех уровней и гражданского общества в области борьбы с коррупцией пока только формируется. Так, в частности, в состав комиссий по соблюдению требований к служебному (должностному) поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов включаются независимые эксперты, имеет место быть практика обсуждения законопроектов в режиме онлайн; на государственном уровне был создан проект «Открытое правительство», который способствует повышению информационной открытости органов государственной власти. Ещё одним средством снижения коррупционной составляющей предоставление государственных услуг с помощью сети Интернет.

Однако, на сегодняшний день абсолютно очевидна необходимость более детальной регламентации механизма взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти, поскольку нормативно-правовые акты часто только законодательно закрепляют задачи, которые предполагают взаимодействие органов государственной власти с гражданским обществом, либо провозглашает соответствующий принцип регулирования тех или иных общественных отношений.

Так, в Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года ^[10] было отмечено, что, несмотря на то, что в различных нормативно-правовых актах как федерального и регионального уровня, закреплены довольно широкие возможности участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, а также несмотря на постоянный рост количества негосударственных организаций, которые создаются в различных организационно-правовых формах, не произошло ожидаемого объединения усилий институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Кроме всего прочего, в большей степени это объясняется тем, что процедуры, механизмы участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции не закреплены нормативно в российском законодательстве, что часто позволяет скрывать факты коррупционных правонарушений и преступлений и не опасаться какой-либо ответственности за игнорирование общественного мнения.

Обеспокоенность институтов гражданского общества вызвана тем, что располагая весомым потенциалом в сфере противодействия коррупции, возможности гражданского общества для активной борьбы с коррупцией существенно ограничены, во-первых, несовершенством федерального и регионального законодательства, во-вторых, практически полным отсутствием условий для формирования конструктивного диалога с государственной властью, в первую очередь, на региональном уровне.

Институты гражданского общества – это тот потенциал, который как никакой другой способен обеспечить поступление действительной, проверенной информации об эффективности проводимой государством антикоррупционной политики в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также обеспечить механизм обратной связи между населением и государственной властью.

Для наиболее эффективного взаимодействия органов государственной власти всех уровней, а также органов муниципальной власти и институтов гражданского общества в области борьбы с коррупцией Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года указывает на необходимость решения следующих задач:

- совершенствование антикоррупционной политики государства, в том числе и совершенствование так называемого антикоррупционного законодательства;

- обеспечение согласованных направленных совместных действий органов государственной власти всех уровней, органов муниципальной власти, а также институтов гражданского общества. Указанные действия должны быть системными и целенаправленными;

- значительное увеличение круга вопросов в области противодействия коррупции, к решению которых возможно привлечение институтов гражданского общества;

- стимулирование активного участия гражданского общества и его институтов в решении задач, в сфере проводимой государством антикоррупционной политики;

- создание необходимых условий, которые способствовали бы открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти всех уровней, органов муниципальной власти, связанной с принятием и реализацией решений в области борьбы с коррупцией для институтов гражданского общества;

- разработка, внедрение и улучшение механизмов учёта общественного мнения при принятии решений в сфере противодействия коррупции органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- формирование у граждан антикоррупционного мировоззрения;

- совершенствование российского антимонопольного законодательства;

- исследование и использование на практике научных разработок как российских, так и зарубежных учёных, а также использование международного опыта по вопросам взаимодействия институтов гражданского общества, органов государственной власти, органов муниципальной власти в сфере противодействия коррупции.

О необходимости тесного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества по вопросам антикоррупционной политики указывается и в антикоррупционном законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. При этом под взаимодействием указанных институтов в сфере противодействия коррупции, в частности в законодательстве Республики Татарстан, подразумевается непосредственное или опосредованное воздействие друг на друга и социальную среду различных субъектов антикоррупционной политики, в том числе органов местного самоуправления и институтов гражданского общества для достижения единой – снижения (вплоть до искоренения) уровня коррупции в системе социального управления ^{[11, с. 6]}.

Серьёзным шагом в достижении большей информационной открытости для граждан и общественных институтов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления ещё в 2009 году стало принятие Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ^[12]. Однако, на практике, проверка его реализации показала, что указанный закон требует значительного совершенствования в части установления дополнительных гарантий полноты и достоверности представляемой информации. Это позволит повысить эффективность общественного контроля ^{[13, с. 63]}.

Одной из не менее важных форм взаимодействия органов государственной власти с гражданским обществом в области антикоррупционной политики, которая в современной действительности уже реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях, является создание специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов (одним из таких органов и стала Комиссия).

Для предоставления гражданам и общественным институтам возможности сообщать об имеющихся фактах коррупции создаются различные Интернет-ресурсы: приёмные, «горячие линии», «телефоны доверия». Однако, несмотря на это, количество сообщений о коррупционных правонарушений очень незначительно, что может свидетельствовать о достаточно низком уровне правосознания граждан и антикоррупционной активности населения и общественных институтов, а также о неэффективности проводимых антикоррупционных образовательных и пропагандистских мероприятий.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать выводы, что деятельность Комиссии в реализации этой задачи должна быть в частности направлена на

- создание эффективного механизма взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными комиссиями антикоррупционной направленности, а также с гражданами, институтами гражданского общества, средствами массовой информации, научными организациями;

- совершенствование (в пределах своей компетенции) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

- обеспечение равного доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и др.;

- принятие адекватных мер по созданию эффективной системы обратной связи, которая позволила бы органам власти корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации, полученной от населения и общественных институтов;

- активное внедрение научного сообщества в разработку различных антикоррупционных программ, проектов нормативно-правовых актов антикоррупционной направленности с целью повышения их качества. Проведение совместных научных конференций и семинаров по проблемам противодействия коррупции.

В качестве последней задачи Комиссии Типовое положение закрепляет следующую задачу – информирование общественности о проводимой органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления работе по противодействию коррупции.

С этой целью Комиссия должна обеспечить в частности

- создание необходимых условий для оперативного информирования населения и общественных институтов о результатах проведённых проверок, обстоятельствах совершения коррупционных правонарушений и преступлений, а также о мерах, принятых в отношении виновных лиц посредством размещения таких сведений на официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления в сети Интернет, в средствах массовой информации и на других ресурсах;

- раскрытие информации о деятельности органов власти различных уровней, в том числе путём регулярных отчётов органов этих органов о результатах их деятельности, принятых решениях в сфере антикоррупционной политики, использовании бюджетных средств в средствах массовой информации;

- составление и регулярное опубликование рейтингов органов государственной власти и органов местного самоуправления, основанных на различных критериях, в том числе на критерии «открытость деятельности» и пр.

В результате исследования, представляется возможным прийти к выводу, что механизм реализации задач комиссии, регламентированных настоящим Указом, требует детальной проработки для более эффективного выполнения Комиссией возложенных на неё задач.