Конституционные, административно-правовые и криминологические средства обеспечения безопасности в социальной сфере

Полукаров Александр Викторович кандидат юридических наук докторант, кафедра уголовного права, уголовного процесса и криминалистики, Российский университет дружбы народов (РУДН) 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Polukarov Aleksandr Viktorovich PhD in Law Doctoral Candidate at the Peoples' Friendship University of Russia, Department of Criminal Law and Procedure 117198, Russia, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6 polukarov@mail.com Другие публикации этого автора

Коррупция и борьба с ней являются проблемами мирового масштаба, коррупционная преступность в социальной сфере угрожает не только внутригосударственному, но и международному правопорядку. Несмотря на то, что коррупция, как и преступность, являются социально-психологическими феноменами, и на протяжении всей истории существования человечества победить их было невозможно, это не означает, что общество должно смириться с коррупцией и не принимать никаких ответных мер противодействия ей. Главная опасность коррупции, на наш взгляд, заключается в том, что она парализует всю работу, как государственных органов, так и общественных организаций коммерческого и некоммерческого характера. В итоге задачи и функции, возложенные на них обществом в целом и каждым индивидом в частности, либо не исполняются вообще, либо исполняются ненадлежащим образом, что приводит к массовому нарушению прав и свобод граждан любого государства. К сожалению, многие из нас давно смирились с тем, что коррупция стала нормой жизни, что всё можно купить за деньги, что законы принимаются и действуют лишь для бедных, несостоятельных людей, для богатых же любой закон можно преступить или обойти, поскольку его принудительная сила зависит от действий должностных лиц, у которых почти всегда есть материальный интерес при выполнении возложенных на них должностных обязанностей. В результате доверие народа падает к органам власти, снижается ее авторитет, вера в верховенство закона снижается, а возможность безвозмездно защитить свои права и законные интересы сводится к минимуму. «Все покупается и все продается!» – с  таким девизом живет сейчас большинство российских граждан. Поэтому объявление коррупции вне закона – одна из основных задач любого государства при любом общественном строе.

Возвращаясь к теме нашего диссертационного исследования, отметим, что наибольшую опасность коррупция представляет именно для социальной сферы, поскольку именно в ней человек реализует свои неотъемлемые, естественные права – на жизнь, здоровье, на жилище, на образование, на социальную защиту, на экологическое благополучие и т.д. Без должной реализации данных прав человек не сможет нормально существовать ни в одном государстве. Следовательно, безопасность социальной сферы от коррупции в любом государстве и, особенно в нашей стране, где коррупция проникла практически во все сферы жизни общества, должна быть обеспечена правоприменительными органами в максимально возможной степени.

Для более детального исследования правовых мер обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции в России, обратимся к существующим в законодательстве и юридической литературе понятиям «безопасность», «социальная сфера» и «коррупция», а также попытаемся дать собственное определение такому сложному и многоликому социальному явлению как коррупция. 

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. «О безопасности» (далее по тексту Закон о безопасности) не даёт нам легального определения безопасности, что, на наш взгляд, является его серьёзным упущением. Безопасность, на наш взгляд, это состояние защищенности жизненно важных прав и законных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Как справедливо отмечают ряд ученых-правоведов, «под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, а под угрозой безопасности – совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства» ^[1].

Как отмечалось выше, у человека существуют такие естественные потребности, как потребности в пище, одежде, жилище, образовании, здоровье, социальном обеспечении, экологическом благополучии. И на все эти потребности, удовлетворение которых происходит именно в социальной сфере жизни общества, посягает такой социально-психологический феномен как коррупция. Коррупцию, как и преступность, победить нельзя, поскольку она заложена в самом человеке, но снизить её уровень, её масштабы, её разрушительное воздействие на социальную сферу можно и нужно путём объединения усилий государства, общества и конкретных индивидов. Нельзя себя чувствовать в безопасности, если не идёт борьба с её угрозами, среди которых ведущее место занимает коррупция. Объектами безопасности, на которые посягает коррупция, являются совокупность прав и свобод человека и гражданина, система материальных и духовных ценностей, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Особым объектом безопасности является социальная сфера. Попробуем разобраться в этом важном для нашего исследования понятии.

Как отмечает М.Д. Чеснокова в статье, посвященной правовому мониторингу в социальной сфере, «к социальной сфере, как правило, относят вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, в отдельных случаях – обеспечение населения жилыми помещениями, а также обеспечение экологической безопасности» ^[2].

В.Н. Ковалев трактует это понятие как исторически сложившуюся, относительно устойчивую систему территориальных связей и отношений между взаимодействующими субъектами по поводу условий и факторов их совместной деятельности по непосредственному воспроизводству условий жизни, всестороннему удовлетворению своих потребностей, реализации творческого потенциала ^[3].

С.В. Плохов, глубоко и детально исследовавший проблемы противодействия коррупционной преступности в социальной сфере, выделяет следующие существенные признаки социальной сферы:

1) это специфическая область общественных отношений;

2) указанные отношения складываются между взаимодействующими субъектами, одним из которых выступает работник социальной сферы, в том числе государственный и муниципальный служащий;

3) рассматриваемые отношения складываются по поводу удовлетворения социальных потребностей граждан, в том числе в получении образования, медицинской помощи, реализации творческого потенциала;

4) основными компонентами социальной сферы являются образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение, коммунальное обслуживание, общественное питание, пассажирский транспорт, связь ^[4].

Поскольку в рамках настоящего диссертационного исследования всю социальную сферу охватить невозможно, что обусловлено большим числом составляющих её компонентов, проблемы уголовно-правовых и криминологических мер противодействия коррупционным преступлениям нами будут рассмотрены в основных, наиболее подверженных коррупции областях социальной сферы – образовании, здравоохранении, экологической безопасности и социальной защиты населения. При этом особый упор мы направим на образование и здравоохранение, поскольку, как справедливо отмечает С.В. Плохов, анализ зарубежного законодательства, литературы и средств массовой информации позволяет сделать вывод о том, что когда ведётся речь о коррупции в социальной сфере, под нею понимают именно коррупцию в образовании и здравоохранении (Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования.  – М., 2015. – С. 36).   

Таким образом, исходя из вышесказанного, социальная сфера – специфическая область общественных отношений, складывающаяся между гражданами и специальными субъектами (должностными лицами, руководителями общественных организаций) по поводу удовлетворения социальных потребностей граждан в образовании, здравоохранении, экологическом благополучии, социальном обеспечении и иных областях общественной жизни.

Обратимся теперь к сложному и многогранному понятию «коррупция», поскольку без уяснения смысла и содержания данного понятия невозможно будет определить действенные и эффективные конституционно-правовые, административно-правовые и уголовно-правовые меры и средства противодействия коррупционным преступлениям в социальной сфере. Несмотря на то, что целью диссертационного исследования является рассмотрение и детальный анализ именно уголовно-правовых и криминологических мер противодействия коррупционным преступлениям, значение конституционно-правовых и административно-правовых мер и средств противодействия коррупции умалять ни в коем случае нельзя, поскольку причины коррупции лежат в управленческой деятельности, коррупция возникает там, где есть управление и власть. А правовое регулирование управленческих отношений как раз и изучают такие важнейшие отрасли права как конституционное право и административное право. По нашему глубокому убеждению, вести непримиримую борьбу важно не столько с коррупционными преступлениями, сколько с причинами их совершения, которые невозможно уяснить без понимания конституционно-правовой и административно-правовой сущности коррупции. Более подробно эту сущность мы рассмотрим в следующих параграфах настоящей главы, пока же проанализируем существующие в законодательстве и науке определения понятия «коррупция».

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» (далее по тексту Закон о коррупции) в статье 1 дает следующее определение коррупции: коррупция – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение таких деяний от имени или в интересах юридического лица.

Несомненным достоинством данного определения является, во-первых, его конкретность, поскольку в нем ясно и чётко указаны коррупционные преступления и правонарушения, исключающие двоякое толкование, что очень важно для правоприменительных органов при предупреждении, выявлении, раскрытии и расследовании уголовных дел. Во-вторых, это первое легальное определение коррупции на законодательном уровне, до этого ни в одном нормативном правовом акте, в том числе посвященном противодействию коррупции, самого понятия «коррупция» не существовало, что усложняло задачу регистрации преступлений и правонарушений как коррупционных. Наконец, в-третьих, что очень важно и правильно, на наш взгляд, указание в качестве субъектов коррупции юридических лиц, то есть организаций коммерческих и некоммерческих, различных организационно-правовых их форм. Ведь юридические лица от своего имени также могут совершать коррупционные правонарушения, вот только ответственность у них будет административная, поскольку они не являются в соответствии с уголовным законом субъектами коррупционных преступлений и преступлений вообще, ведь, как известно, к уголовной ответственности можно привлечь только физических лиц. Хотя ряд учёных справедливо говорят о необходимости введения уголовной ответственности юридических лиц ^[5], о чем мы ещё будем говорить на протяжении нашего исследования. 

Но, как и любое иное определение, данное понятие коррупции не лишено недостатков, причем весьма существенных. Главным, на наш взгляд, недостатком указанного определения является то, что в нём дано понятие видам коррупционных преступлений и правонарушений, но не самой коррупции как социально-психологическому феномену и негативному явлению общественной жизни. Таким образом, законодатель видит коррупцию исключительно через призму её уголовно-правового поля, и совершенно не учитывает её административно-правового и конституционно-правового аспекта. С одной стороны, это может показаться вполне разумным, поскольку за акты коррупции должна наступать только уголовная ответственность для физических лиц, а значит противодействовать коррупционным преступлениям можно только уголовно-правовыми средствами воздействия. Но ведь не зря мы ранее указывали, что противодействовать нужно не только актам коррупции, но и что не менее важно ее причинам и условиям, а их предупредить и пресечь возможно лишь административно-правовыми средствами, главными из которых являются привлечение к дисциплинарной ответственности, недопущение и пресечение конфликта интересов, а также протекционизма и кумовства при назначении на государственные, муниципальные и иные руководящие должности представителей власти и управления. Поэтому, по нашему мнению, определять коррупцию как совокупность коррупционных преступлений означает понимать её в крайне узком смысле этого слова. Коррупционные преступления, без сомнения, самые опасные проявления коррупции, но только ими понятие «коррупция» далеко не исчерпывается. Для более глубокого уяснения сущности коррупции, обратимся к её научным определениям и проанализируем их.

Термин «коррупция» встречается ещё в законодательстве Древнеримской республики (V-I вв. до н.э.), где были предусмотрены меры юридической ответственности за коррупцию. Под коррупцией понимался подкуп лица, наделенного публичной властью. Как отмечают учёные, это означало склонение публичного должностного лица к нарушению его публичных обязанностей путем подкупа, что существенно подрывало социально-правовые устои римского общества ^[6].

Данное определение носит весьма узкий характер, поскольку понимает под коррупцией только взяточничество. Следует отметить, что на протяжении весьма длительного времени под коррупцией понималось исключительно взяточничество, то есть получение взятки должностным лицом и дача должностному лицу взятки. Вместе с тем, очевидно, что взяточничество представляет собой наиболее общественно опасную и распространенную форму проявления коррупции. Открывая первое заседание Совета при Президенте России по борьбе с коррупцией (12 января 2004 г.) В.В. Путин справедливо отметил «…у нас в России под коррупцией в основном понимается взяточничество. Между тем как социальное явление коррупция – гораздо более сложное образование, а её последствия крайне негативно сказываются на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали». Таким образом, на самом высшем государственном уровне ещё до принятия Закона о коррупции понимали, что коррупцию нельзя отождествлять исключительно со взяточничеством, несмотря на то, что именно получение и дача взятки являются самыми распространенными и самыми латентными из коррупционных преступлений.

А.И. Долгова определяет коррупцию уже как «…социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей» ^[7]. Данное определение, на наш взгляд, весьма удачное с точки зрения объёма коррупционных правонарушений и указания на то, что коррупция это не просто совокупность общественно опасных деяний, а целое социальное явление, то есть объективно существующее в нашем обществе явление независимо от нашего сознания и воли. Отсюда следует, что, как и любое другое социальное явление, коррупцию победить невозможно, можно лишь снизить её уровень путем должного применения эффективных правовых средств, минимизировать последствия коррупционных правонарушений, привлечь виновных лиц к уголовной или административной ответственности, возможно даже в дальнейшем и к гражданско-правовой ответственности, но ликвидировать коррупцию невозможно, пока существует цивилизация, люди с их бесконечными потребностями и безмерными желаниями личного обогащения, общество, толерантное к коррупции и даже поддерживающее это обычное для многих явление общественной жизни, этот быстрый способ решения любых проблем.      

 Заслуживает поддержки, на наш взгляд, определение коррупции, данное С.В. Максимовым: коррупция – это использование государственными, муниципальными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера), либо предоставление названным лицам таких прав на имущество, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) ^[8].

Достоинство данного определения заключается в том, что здесь расширен круг субъектов ответственности – помимо государственных и муниципальных служащих названы коммерческие и иные негосударственные организации, а также указано на цель коррупционных правонарушений, которая носит не только материальный, корыстный характер, но и неимущественный характер, что очень важно для глубокого понимания сущности коррупции как социального явления.

В то же время, как справедливо отмечают исследователи административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы М.В. Костенников, А.В. Куракин и А.В. Марьян, также анализирующие данное определение «…      С.В. Максимовым перечисляются далеко не все должностные лица, которые могут быть субъектами коррупции. В качестве таковых им называются лишь государственные и муниципальные служащие (депутаты, судьи), служащие коммерческих или иных организаций, в том числе международных. Но в соответствии с Федеральным законом РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственными служащими не являются лица, замещающие должности: Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателя палат Федерального Собрания РФ; руководителя органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В связи с этим на данных должностных лиц не распространяются запреты и специальные требования по государственной службе. За исключением судей и депутатов все остальные перечисленные должностные лица, которые могут быть субъектами коррупционных отношений, С.В. Максимовым не учтены» ^[9].

Мы полностью согласны с замечанием данных учёных-правоведов относительно указанного определения, так как субъектом коррупции может быть любое лицо, наделенное публичной властью, либо осуществляющее управленческую, организационно-распорядительную или административно-хозяйственную деятельность в государственном или муниципальном органе либо общественной организации как коммерческого, так и некоммерческого характера. Следует также отметить, что субъектами коррупционных правонарушений могут быть также работники государственных и муниципальных органов, не являющиеся государственными служащими. Правильно утверждают вышеуказанные исследователи административно-правовой сущности коррупции о том, что степень вреда, причиненного коррупционными действиями секретаря, переводчика, программиста, может превышать уровень вреда от действий должностного лица (Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. – М., 2010. –  С. 33).

Применительно к теме нашего диссертационного исследования заслуживает внимания попытка дать определение коррупции в социальной сфере С.В. Плоховым. По его мнению, «…коррупция в социальной сфере – это сложное социально-негативное (в том числе общественно опасное) явление, складывающееся между взаимодействующими субъектами, одним из которых выступает работник социальной сферы, в области удовлетворения социальных потребностей граждан, посягающее на интересы государственной и муниципальной власти, выражающееся в злоупотреблении государственными и муниципальными служащими своим публичным статусом (служебными полномочиями, авторитетом занимаемой должности) из корыстной или иной личной заинтересованности» (Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования.  – М., 2015. – С. 37). 

Уже сама попытка автора дать определение такому сложному социальному явлению как коррупция применительно к социальной, наиболее уязвимой для коррупции сфере жизни общества, заслуживает восхищения и уважения. Кроме того, несомненным достоинством данного определения служит то обстоятельство, что в него можно включить действующее законодательное определение коррупции, мотив иной личной заинтересованности, а также расширенный круг субъектов, куда включены не только должностные лица государственных и муниципальных органов, но и работники социальной сферы, не подпадающие под примечание 1 к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее по тексту УК РФ), а значит юридически не являющихся субъектами коррупционных преступлений.

 Но и данное определение не лишено ряда недостатков, главным из которых, на наш взгляд, является отсутствие среди субъектов коррупции в социальной сфере работников и должностных лиц, руководителей и управляющих негосударственных организаций, поскольку такие наиболее подверженные коррупции сферы как здравоохранение и образование осуществляются не только на публичном, но и на частном уровне (частные клиники, негосударственные высшие и средние образовательные учреждения и т.д.). Коррупционных преступлений и правонарушений там, несмотря на то, что образовательные и медицинские услуги оказываются на платной основе, не меньше, чем в государственных образовательных и медицинских учреждениях.

Исходя из вышеизложенного, учитывая имеющиеся в законодательстве и юридической науке определения и точки зрения, попытаемся дать собственное определение понятию «коррупция». Забегая несколько вперед, укажем, что, на наш взгляд, акты коррупции можно условно разделить на три вида: коррупционные преступления, коррупционные административные правонарушения и аморальные коррупциогенные проступки. В следующих параграфах и главах настоящего исследования мы попытаемся дать определения этим трём видам актов коррупции и даже предложим внести соответствующие изменения и дополнения в действующий Закон о коррупции, пока же отметим, что даже совокупность этих антиобщественных деяний не заполняют весь объем такого социально-негативного явления как коррупция. Ведь причины коррупции, по нашему глубокому убеждению, кроются не только в поведенческих актах физических лиц, наделенных властными или иными управленческими полномочиями, но и в самой организации, системе и структуре органов государственной и муниципальной власти, а также общественных организаций, позволяющей создавать сложные коррупционные схемы и механизмы использования своих полномочий в угоду своей личной выгоде, преступая как правовые, так и моральные нормы.

Коррупция, по нашему глубокому убеждению, это негативное общественно-опасное явление, проявляющееся в возможности лица (коррупционера) посредством коррупционных преступлений, административных коррупционных правонарушений и аморальных коррупциогенных проступков извлечь имущественную или неимущественную выгоду для себя или третьих лиц, посягающее на общественные и государственные ценности и интересы в различных сферах общественной жизни и парализующее нормальную работу государственных и муниципальных органов и общественных организаций, а также ставящее их сотрудников и работников в личную, корпоративную или иную неформальную зависимость от воли отдельных недобросовестных субъектов правоотношений (корруптеров).

 Таким образом, угрозу для социальной сферы представляют все три вида актов коррупции: коррупционные преступления, административные коррупционные правонарушения и аморальные коррупциогенные проступки. Если первые два вида деяний зачастую носят скрытый характер, то аморальные коррупциогенные проступки, являясь ненаказуемыми как в уголовном, так и в административном порядке, свободно выставляются напоказ как в органах государственной власти, так и в негосударственных организациях и учреждениях. Субъекты данных проступков, порождающих коррупцию, редко привлекаются даже к дисциплинарной ответственности, а ряд таких проступков, порождающих коррупцию, воспринимается руководством учреждений и организаций как обычное, вполне нормальное явление. Среди наиболее распространенных подобных проступков, борьба с которыми должна вестись именно административно-правовыми средствами, можно выделить конфликт интересов, протекционизм, кумовство, исполнение незаконных либо аморальных распоряжений вышестоящего начальства. Оставаясь незамеченными, все они способствуют совершению коррупционных преступлений, создают для них максимально благоприятные условия и значительно повышают их латентный характер (особенно, если коррупция носит коллективный или корпоративный характер). Вот почему в целях предупреждения коррупции так важно реагировать на каждый аморальный коррупциогенный проступок сотрудника, а в идеальном варианте не допускать даже возможности его совершения под угрозой применения к нарушителю дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с занимаемой должности. Наиболее сложно распознаваемым и выявляемым видом коррупциогенных проступков, на наш взгляд, является конфликт интересов. Трудность его выявления и распознавания связано, главным образом, с неоднозначностью понятия «конфликт интересов».

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона о коррупции конфликт интересов – ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Таким образом, конфликт интересов представляет собою столкновение личной выгоды и служебного долга. Коррупционер разрешает данный конфликт в пользу личной выгоды, злоупотребляя либо превышая свои полномочия, а законопослушный работник не допускает даже самого факта возникновения данного конфликта и сразу сообщает непосредственному начальнику или работодателю обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. К сожалению, далеко не всякий законопослушный сотрудник может устоять от хотя бы разовой возможности личного обогащения, в результате чего в дальнейшем становится зависимым от корруптера, который в свою очередь под угрозой разоблачения такого сотрудника продолжает требовать от него совершения в свою пользу коррупционных преступлений. В конечном итоге такое сотрудничество становится постоянным и тайным, поскольку от данного сотрудничества выгоду приобретают обе стороны. Наиболее распространены данные случаи в социальной сфере в системе образования и здравоохранения: выдача за деньги здоровому человеку больничного листа, справки об отсутствии у лица венерических заболеваний или ВИЧ инфекции (при их наличии), помещение неугодного взяткодателю человека в психиатрический стационар на принудительное лечение, искусственное прерывание беременности супруге взяткодателя под видом выкидыша, завышение оценок на зачете или экзамене за дополнительную плату, плата за поступление в престижный вуз на бюджетное отделение, выдача красного диплома при отсутствии оснований для этого, написание студентам курсовых и дипломных работ и т.д. В результате возникает угроза для других лиц, особо охраняемых общественных и государственных интересов. А порождает подобные коррупционные проявления вовремя неурегулированный конфликт интересов, возникающий, в том числе в социальной сфере. Поэтому здесь не обойтись без всевозможных конкретных запретов, налагаемых руководством государственного органа или общественной организации во избежание конфликта интересов и недопущения неформальных отношений преподавателей со студентами, медицинских работников с пациентами. За нарушение установленных запретов виновные сотрудники в обязательном порядке должны привлекаться к дисциплинарной ответственности как материального, так и морального характера, вплоть до увольнения с занимаемой должности.   

Вместе с тем, как обоснованно пишет А.М. Цирин: «…необходимо избегать чрезмерного раздувания системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Эти ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно-признаваемым целям таких ограничений, а также отталкиваться от оценки коррупционных рисков, соответствующей должности. В противном случае возникает ситуация, характерная для ряда организаций, когда указанные запреты были распространены, в том числе и на лиц, в деятельности которых коррупционные риски отсутствуют почти полностью (например, специалисты). Данный подход носит коррупциогенный характер, поскольку сильно снижает возможности организации эффективного контроля. Так, подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений оказывается не в состоянии проводить соответствующие проверки по всем рядовым сотрудникам крупной организации, тогда как намного более эффективным была бы проверка в отношении лиц, занимающих должности с высокими коррупционными рисками» ^[10]. Мы полностью согласны с тем, что нет необходимости выявлять коррупционное поведение у уборщиц, технических специалистов, плотников и поваров, работающих в медицинских и образовательных организациях, поскольку данные работники не могут никак повлиять на учебный или лечебный процесс, осуществляемый в них. Но здесь ни в коем случае нельзя списывать со счетов санитарок, медсестер, сотрудников регистратуры, методистов учебных отделов образовательных учреждений. Последние, как мы неоднократно убеждались на собственном опыте особенно в негосударственных вузах, бегают с просьбой выставления положительных оценок студентам к заведующим кафедрами, которые, как правило, идут им на встречу, оказывая административное и аморальное давление на профессорско-преподавательский состав. Не исключено, что интерес у таких методистов имеет коррупционное содержание. По нашему глубокому убеждению, таких методистов при всём уважении к ним студентов с целью предотвращения конфликтов интересов и предупреждения коррупционных преступлений руководство образовательных учреждений должно увольнять в связи с утратой доверия даже за однократное совершение такого аморального коррупциогенного проступка.

Кроме того, недопущение конфликта интересов и в государственном и в негосударственном секторах, в том числе и в социальной сфере, достигается путем возложения на государственных чиновников и сотрудников частных компаний обязанности предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов (Цирин А.М. Предотвращение и урегулирование конфликтов интересов в публичных и частных сферах // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. – М., 2015. – С. 192).   

Одной из основных причин коррупции в социальной сфере, на наш взгляд, является несовершенство и коррупциогенность самого законодательства, регулирующего управление в социальной сфере. По этому поводу известный специалист в области права Т.Я. Хабриева заметила, что много нерешенных задач сохраняется и в сфере социального законодательства. В целом для него характерны следующие типичные недостатки правового регулирования, порождающие либо укрепляющие коррупционные проявления:

- избыточное количество декларативных норм;

- излишне общие, абстрактные положения, когда требуется детальное правовое регулирование (например, использование формулировок о противодействии коррупции «в пределах своих полномочий»);

- несоблюдение принципа соответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству;

- неоправданное дублирование норм федерального законодательства субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- отсутствие механизма реализации норм, предусмотренных в законодательстве, изначально обусловливающее их неэффективность^[11].

Данные недостатки характерны для всего законодательства, регулирующего государственную службу, но для безопасности именно социальной сферы, в особенности здравоохранения, образования, социальной защиты, экологической безопасности от коррупции, которая, как мы указывали выше, наиболее уязвима для коррупции, они требуют скорейшего реагирования и устранения, а само социальное и антикоррупционное законодательство своего совершенствования и гармонизации. Бесполезно охранять социальную сферу от коррупции, если нормативно-правовая база коррупциогенна. Выход здесь только один – проверка проектов законов и действующих нормативных правовых актов на коррупциогенность, устранение или замена абстрактных и двусмысленных норм права, иными словами, антикоррупционная экспертиза нормативных актов.

Коррупциогенное социальное законодательство представляет, на наш взгляд, одну из главных угроз безопасности социальной сферы от коррупции, а антикоррупционная экспертиза нормативных актов, регулирующих области социальной сферы, является наиболее действенной мерой правовой охраны этой сферы. Коррупционные преступления, несомненно, дезорганизуют работу всей государственной системы, их необходимо выявлять, предупреждать, пресекать, раскрывать и расследовать, минимизировать их общественно-опасные последствия. Но не в меньшей степени необходимо выявлять и устранять, изменять коррупциогенное законодательство, создающее все условия для совершения законных, но аморальных и коррупциогенных проступков, превращающихся со временем в преступления.

К счастью, как пишет применительно к социальной сфере уже упомянутый нами исследователь, академик РАН Т.Я. Хабриева: «Указанные недостатки постепенно устраняются. Так, вступившим в силу с 1 сентября 2013 г. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» введено, по меньшей мере, три новеллы, обладающих значительным антикоррупционным потенциалом:

 - закреплен принцип информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций и установлен механизм его обеспечения;

- введены нормы, не допускающие конфликта интересов;

 – укреплены демократические начала в управлении образовательных организаций посредством предоставления родителям возможности более широкого участия в организации учебного процесса, а также в принятии локальных нормативных актов образовательных организаций» (Хабриева Т.Я. Научные подходы к освоению современных стандартов и технологий противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. – М., 2015. – С. 34).          

  Но опять-таки механизм реализации данных новелл законодательства ещё не проработан, в связи с чем они пока ещё малоэффективны для предупреждения коррупционных угроз и рисков в сфере образования. Кроме того, как указывает академик Хабриева Т.Я. «…недостаточны механизмы защиты прав работников, пытающихся выступить против коррупционных проявлений в рамках образовательных учреждений, в которых они осуществляют трудовую деятельность» (Хабриева Т.Я. Научные подходы к освоению современных стандартов и технологий противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. – М., 2015. – С. 35). Работники попросту боятся заявить о фактах коррупции в правоохранительные органы, поскольку гарантированно после этого лишатся работы в этих учреждениях. Если весь профессорско-преподавательский и руководящий состав того или иного образовательного учреждения коррумпирован, то вновь принятое на работу новое лицо очень легко может превратиться и зачастую превращается из законопослушного гражданина в самого настоящего коррупционера. То есть коррупция в образовательных учреждениях чаще всего носит коллективный, а не индивидуальный характер, поэтому её очень сложно выявить и пресечь. Именно в сфере образования коррупционные преступления носят корпоративный и максимально латентный характер, и образовательная деятельность и даже образовательный бизнес (негосударственные образовательные учреждения) являются, пожалуй, наряду с медицинскими услугами, самыми уязвимыми для коррупции отраслями социальной сферы, и на протяжении всего нашего диссертационного исследования мы постараемся это аргументированно доказать.

  В заключение настоящего параграфа вернемся к положениям Закона о безопасности и проанализируем их. Заслуживают пристального внимания основные принципы обеспечения безопасности, указанные в статье 2 данного закона:

- соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

- законность;

- системность и комплексность применения органами государственной власти и органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

- приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

- взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. 

Кроме того, в статье 3 этого же Закона раскрыто содержание деятельности по обеспечению безопасности. Применительно к безопасности социальной сферы от коррупции такая деятельность должна включать в себя:

 - прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;

 - разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

- организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

- координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

       - правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

       - финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

       - международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности.

В начале данного параграфа исследования мы говорили о том, что серьёзным упущением Закона о безопасности является отсутствие легального определения термина «безопасность». Вместе с тем сущность безопасности можно определить, исходя из вышеуказанных принципов обеспечения безопасности и содержания деятельности по обеспечению безопасности. Исходя из темы настоящего параграфа, а также проведенного анализа понятий «социальная сфера», «безопасность» и «коррупция», попытаемся дать собственное определение такому важному для настоящего исследования понятию как безопасность социальной сферы от коррупции.

Таким образом, безопасность социальной сферы от коррупции – это состояние защищенности образования, здравоохранения, науки, культуры, социального обеспечения и экологического благополучия населения от проникновения или угрозы проникновения коррупции в деятельность соответствующих государственных и частных учреждений и организаций, обеспечиваемая компетентными государственными органами, общественными формированиями и отдельными гражданами на основе соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина, системности и комплексности применения политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер в целях предупреждения и устранения причин и условий возникновения коррупции, а также выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных преступлений, административных коррупционных правонарушений и аморальных коррупциогенных проступков, совершающихся в данной сфере жизни общества.