Формирование модели государственного управления рыбохозяйственным комплексом регионов Дальнего Востока

Котов Николай Михайлович аспирант, кафедра государственного и муниципального управления, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова 117997, Россия, г. Москва, Стремянный пер., 36, оф. 549 Kotov Nikolai Mikhailovich post-graduate student of the Department of State and Municipal Administration at Plekhanov Russian University of Economics 117997, Russia, Moscow Region, Moscow, str. Stremyannyi Per., 36, of. 549 oskubc@mail.ru Другие публикации этого автора

В настоящее время отечественное рыболовство интегрировано в систему мирового оборота рыбной продукции как поставщик качественного дешевого сырья. Одновременно население страны является потребителем иностранных рыбных товаров, произведенных из российского же сырья или иностранного сырья искусственного происхождения.

Отказавшись от самостоятельной эксплуатации водных биоресурсов и наделив бизнес исключительным полным правом на это, государство лишилось возможности немалых доходных поступлений в бюджет.

Каждый самостоятельный субъект предпринимательства преследует исключительно собственный коммерческий интерес — неконтролируемую прибыль. На решение социальных, общественных задач коммерческие предприятия не ориентированы по своему определению. Решение таких задач в полном объеме остается обязанностью государства.

Таким образом, можно сделать вывод, что отрасль не выполняет одну из основных своих функций — участие в обеспечении продовольственной безопасности страны. Несмотря на то, что продукция из водных биоресурсов широко представлена на рынке, она становится труднодоступной для населения из-за роста цен, в условиях ограниченности других видов продовольственных товаров и сокращения доходов.

Это обусловливает цель исследования, которая заключается в формировании модели государственного управления рыбохозяйственным комплексом, которая обеспечит оптимальное воздействие государственных и общественных структур на экономику рыбного хозяйства на всех уровнях.

Анализ современного состояния рыбной отрасли Дальневосточных регионов, которые играют ключевую роль в отечественном рыбном промысле, показал наличие ряда нерешенных проблем, существенно ограничивающих развитие рыбохозяйственного комплекса региона, конкурентоспособность рыбопромышленных предприятий и их эффективную интеграцию в основные процессы развития. Это обусловило рассмотрение рыбохозяйственного комплекса регионов Дальнего Востока в качестве предмета исследования.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды российских ученых по вопросам развития рыбохозяйственной деятельности, практики управления рыбохозяйственным комплексом.

Вопросы государственного управления и регулирования современного рыбохозяйственного комплекса рассматривали в своих исследованиях такие авторы, как Р. А. Абрамов, Г. А. Волошин, Е. В. Долматова, Т. В. Ермакова, Л. А. Жигун, А. Жук, О. В. Карасева, Ю. С. Морозова, А. В. Сапаркина, В. Е. Храпов, А. М. Шахмурзова и др.

Вопросам формирования инструментов государственного регулирования использования водных биологических ресурсов и поддержки предпринимательства в рыбохозяйственном комплексе посвящены работы Н. Ю. Бутиковой, О. В. Карасевой, О. В. Корнейко, А. П. Латкина, В. Е. Храпова.

Системную экономическую модель, позволяющую разрабатывать перспективные стратегические решения в сфере рыбохозяйственной деятельности, исследует в своих работах В. С. Сиренко ^[1].

Заслуживает внимание четырехступенчатая модель управления в рыбной промышленности, предложенная О. Ю. Ворожбит, которая позволяет четко разграничить функции и полномочия по всем уровням вертикали ^[2].

Осознавая необходимость сочетания в управлении рыбохозяйственным комплексом административных и рыночных мер, многие авторы рассматривают вопросы государственно-частного партнерства как элемента эффективного механизма обновления рыбохозяйственного комплекса: А. А. Алпатов, В. А. Андреев, Р. М. Джапаридзе, Н. Н. Кузьмина, Р. А. Мнацаканян, А. В. Пушкин, В. В. Пчёлкина, Е. Н. Тупикина, О. А. Ястребов и др. Однако данные вопросы рассматривались на уровне рыбохозяйственного комплекса в целом. Мы же уделим внимание региональным аспектам механизма государственно-частного партнерства на примере регионов Дальнего Востока.

Основными методами исследования являются системный подход, анализ и синтез, анализ документов, сравнительный анализ, анализ статистических данных, проектный анализ.

Использованы данные рейтинга об уровне развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации, составленные по методике Центра развития государственно-частного партнерства совместно с Министерством экономического развития России, на которые также опираются различные авторы (Д. В. Зубайдуллина, И. И. Савченко, Н. Г. Сидорова, Е. В. Кочева, Н. А. Матев и др.).

На наш взгляд, учитывая региональную специфику Дальнего Востока, решение проблем рыбохозяйственного комплекса должно осуществляться рыбопромышленными предприятиями совместно с государственной политикой регулирования рыбной отрасли.

Наиболее уязвимыми местами рыбохозяйственного комплекса Дальневосточных регионов остаются рыбопереработка, рыбопромысловый флот и судоремонт, аквакультура. Особое место в комплексе проблем занимают сложности с кадровым обеспечением и научным сопровождением развития рыбохозяйственного комплекса.

Преодоление указанных проблем крайне важно для устойчивого развития рыбохозяйственного комплекса и требует стратегического подхода и крупных инвестиций. Существующие региональные предприятия рыбной отрасли не в состоянии обеспечить их решение без государственного участия.

Исследование моделей государственного управления рыбохозяйственным комплексом в зарубежных странах показало, что большое распространение получили многоуровневые системы государственного управления.

Отношения между уровнями власти в любом государстве основываются на вопросах о распределении полномочий и ответственности. В настоящее время основной принцип формирования компетенции каждого уровня управления — это наи­большая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач, то есть принцип субсидиарности.

«Субсидиарность — принцип, лежащий в основе распределения полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной пирамиды. Принцип субсидиарности подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно» ^{[3, с.41]}.

Т.е. данный принцип предполагает вмешательство более высокого уровня управления в действия более низкого только в той мере, в которой последний неспособен к эффективному управлению.

Таким образом, в целях оптимизации государственной модели управления рыбохозяйственным комплексом предлагаем двухуровневую синтезную модель, включающую административные методы регулирования на уровне государства и рыночные методы на уровне региона (рис.1).

Рис.1. Двухуровневая синтезная модель государственного управления рыбохозяйственным комплексом регионов Дальнего Востока

Таким образом, повышению эффективности рыбохозяйственной деятельности должно способствовать развитие рынка в системе рыбохозяйственного комплекса. При этом функция государства должна заметно улучшаться на уровне стратегического управления и в этой связи сужаться на нижних уровнях.

Рассмотрим основные методы, предлагаемые к использованию в рамках данной модели на разных уровнях.

По мнению экспертов, отсутствие у российских рыбопромышленных организаций долгосрочной перспективы доступа к основным производственным ресурсам по причине неясности распределения квот с 2018 года, является единственным среди базисных ресурсных факторов, тормозящих развитие процессов устойчивого развития рыбной промышленности ^{[2, с.40]}.

Существующие принципы и методики достижения поставленных задач, заложенные в главный отраслевой закон, не могут быть вечными и требуют усовершенствования, модернизации.

Основные показатели отрасли свидетельствуют о положительной роли в финансовом оздоровлении и развитии рыбной отрасли установленной в 2008 г. системы долгосрочного закрепления долей квот на основании «исторического принципа» (рис.2).

Рис.2. Уловы водных биоресурсов в основных рыбохозяйственных бассейнах в 2000 – 2014 гг. ^{[4, с.21]}

Вместе с тем, принимая во внимание преимущества исторического принципа доступа к водным биоресурсам по сравнению с другими известными принципами распределения квот, требуется дальнейшее совершенствование российского законодательства в сфере рыболовства, направленное на решение следующих задач:

• рост отечественного вылова водных биоресурсов и производства рыбной продукции;
• стимулирование инвестиций в обновление рыбопромыслового флота на российских верфях и в береговую переработку;
• увеличение поставок рыбной продукции на внутренний рынок;
• повышение эффективности использования федеральных водных биоресурсов путем получения максимальной выгоды с каждой тонны вылова;
• снижение административных барьеров в рыбохозяйственном комплексе.

В качестве новации Росрыболовство предлагает увеличение срока заключения договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов до 25 лет.

Основными причинами, по которым представляется необходимым увеличить сроки закрепления за пользователями водными биологическими ресурсами долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, являются: потребность пользователей водными биоресурсами, осуществляющих рыболовство, в планировании хозяйственной деятельности на более длительный срок, необходимый для обновления основных производственных фондов и привлечения для этих целей дополнительных финансовых ресурсов, в том числе долгосрочных банковских кредитов; потребность в ликвидном залоговом обеспечении; обеспечение строительства рыбопромыслового флота.

С 1995 по 2014 годы количество российских добывающих судов сократилось на 28%. Тем не менее, мощности имеющегося добывающего флота превышают фактические объемы добычи в исключительной экономической зоне России (рис. 3).

Рис. 3. Производственные возможности рыбопромыслового флота

Дальнего Востока ^[5]

Например, производительность рыбопромыслового флота на Дальнем Востоке позволяет ему добывать 4,1 млн. тонн водных биоресурсов, т. е. загруженность производственной мощности рыбопромыслового флота составляет 66% от рабочей загрузки рыбопромыслового флота. Следовательно, существующие производительные возможности превышают объем биологических ресурсов, предназначенных для освоения.

Также ясно, что практически единственным источником погашения кредита является рыбопромысловая деятельность самого предприятия. Отсюда следует, что между сроком закрепления доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов и сроком и условиями кредитного договора существует прямая пропорциональная зависимость.

Кроме того, по результатам исследований Ассоциации добытчиков минтая экономические и биологические риски имеют общий период колебаний, составляющий примерно 24 года ^[5].

Однако следует иметь в виду, что увеличение срока закрепления квот будет обосновано только при реализации ряда точных условий по их освоению, которые должны налагаться на держателя квот. Главным из которых является требование об эффективном и бережном использовании национального ресурса за счет прямого учета вылова, что, как показывает мировой опыт, неизбежно приведет к увеличению выпуска продукции из национальных квот.

Заранее объявленный переход на прогрессивную систему прямого учета вылова гарантированно создаст механизм, обеспечивающий качественно иное, высокотехнологичное обновление флота без всякого давления, обременений и существенных ограничений для бизнеса. Рыбаки будут вынуждены сами искать новые, высокопроизводительные решения, которые известны в мире и это гарантирует создание конкурентоспособных, современных судов нового поколения. Только такие суда могут экономически эффективно работать в системе прямого учета вылова. Это гарантия иного качества нового поколения судов. Поскольку при таком подходе, как показывает мировой опыт, помимо отсутствия переловов, суда обречены быть высокопроизводительными и быстроокупаемыми, что обеспечит минимум двукратный уровень прибыли с каждой тонны квот для бизнеса.

Что касается рыночных механизмов в структуре государственного управления рыбохозяйственным комплексом, с целью привлечения предприятий к участию в государственном индикативном планировании систему государственного планирования рыбохозяйственного комплекса предлагается строить на основе проектного подхода, а планы, заложенные в документах, реализовывать в формате государственно-частного партнерства (ГЧП) (рис.4).

Рис.4. Проект организации государственного стратегического планирования рыбохозяйственного комплекса РФ

Система государственного стратегического планирования должна быть основана на базовых принципах планирования: принцип непрерывности, принцип единства, принцип сбалансированности, принцип сходимости целей (государства и бизнеса). Однако в настоящее время наблюдается повсеместное их нарушение ^[6].

На данный момент уже можно говорить о сложившейся структуре ГЧП в регионах России (рис. 5).

Рис. 5. Структура ГЧП в регионах России на 1 марта 2015 г. (составлено авторами с использованием ^[7])

Как видно из рис. 5, лидером по числу ГЧП-проектов на 1 марта 2015 г. является Сибирский федеральный округ, на долю которого приходится 34 % общего числа ГЧП-проектов (106 проектов). Наименьшая доля по реализованным ГЧП-проектам приходится на Северо-Кавказский федеральный округ (3 %) (9 проектов). Доля Дальневосточного федерального округа составляет 6 %.

Необходимо отметить в 2014 году очень существенный прорыв в развитии ГЧП по Дальневосточным регионам. Особенно это касается Якутии, ее можно ставить в пример регионам, попавшим в группу с низкой привлекательностью согласно «Рейтингу регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014-2015» ^[8] — Камчатскому краю и Еврейской автономной области (58 и 62 места соответственно), а также аутсайдерам рейтинга — Магаданской области и Чукотскому автономному округу (79 и 82 места рейтинга).

Секрет успеха данного региона заключается в принятии основополагающих нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства, а также во внедрении в деловую практику Дальнего Востока концессионных проектов ^[9].

По данным исследования С. Синякова, с учетом отсутствия основных признаков недостаточности уровня конкуренции в сегменте рыболовства (рыбодобычи) и того, что не менее двух третей общего денежного оборота, связанного с рыбопродукцией, формируется в оптовой и розничной торговле (включая вторичную переработку), усилия по развитию конкуренции в рыбохозяйственном комплексе необходимо сосредоточить, прежде всего, в этом сегменте, а не только в рыболовном ^[10].

Исходя из отраслевой специфики Дальневосточных регионов, интересен инвестиционный проект на основе ГЧП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2015-2020 гг. и на период до 2023 года». Цель данного проекта — модернизация специализированной холодильно-складской инфраструктуры во Владивостоке для перевалки и хранения рыбной продукции и создания межрегионального оптового распределительного центра в целях развития производства рыбной продукции с глубокой степенью переработки, улучшения доступности рыбной продукции для населения. Этот проект предусматривает сооружение новых холодильно-складских мощностей на территории морского терминала порта и (или) на территории действующего тылового терминала в районе узловой железнодорожной станции «Угольная» как основы для межрегионального оптового распределительного центра. Планируется создание производственной площадки для предприятий по производству рыбной продукции глубокой переработки.

В соответствии с методикой расчета уровня развития государственно-частного партнерства в регионе ^[8] основные факторы, определяющие такое развитие, отображены на рис.6.

Рис.6. Основные факторы, определяющие развитие ГЧП в Дальневосточных регионах

Однако следует помнить, что развитие рыбохозяйственного комплекса Дальневосточных регионов происходит в условиях многочисленных ограничений, и, в первую очередь, инфраструктурных.

По мнению некоторых авторов, проблемы с финансированием проектов, отсутствие единства в понимании механизмов реализации ГЧП-проектов характерны как для региональных предпринимателей, так и для органов власти. Для преодоления перечисленных проблем целесообразно в составе администраций регионов создать специальные органы (региональные центры ГЧП) по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП ^[11].

Предлагаемый Дальневосточный Территориальный центр ГЧП будет инициировать реализацию программ посредством проектов. Целью Центра должно являться создание условий для ускоренного развития и модернизации общественной инфраструктуры на территории регионов Дальнего Востока с применением механизмов государственно-частного партнерства, посредством:

• оказания организационной, информационной, методологической и образовательной поддержки участникам проектов;
• продвижения и защиты интересов участников проектов;
• развития нормативно-правовой и методологической базы в сфере ГЧП.

Основные задачи Центра:

• повышение уровня компетенций участников рынка в сфере ГЧП;
• повышение качества подготовки проектов ГЧП, инициируемых как публичной, так и частной стороной;
• формирование необходимой институциональной среды и эффективной системы;
• управление проектами ГЧП в регионах Дальнего Востока (достижение целевых показателей KPI);
• совершенствование нормативно-правовой и методологической базы в сфере государственно-частного партнерства в интересах ускоренного развития рынка;
• создание площадки для эффективного взаимодействия органов власти, инфраструктурных компаний и финансирующих организаций.

В отличие от Центра ГЧП, созданном при Внешэкономбанке ^[12], мы считаем важным, чтобы деятельность Дальневосточного Территориального центра ГЧП сама основывалась на принципах ГЧП, в том числе посредством аутсорсинга значительного количества своих функций частным предприятиям.

В качестве стартового источника финансирования начала проекта должны рассматриваться бюджетные средства. Дальнейшее развитие проекта предполагает выход на самоокупаемость, следовательно, изначально часть услуг должна предоставляться участникам проектов на платной основе.

Экономическая эффективность данного проекта будет выражаться существенным ростом объема инвестиций на каждый бюджетный рубль (рис.7).

Рис.7. Сравнительный подход в реализации проекта ^[7]

На начало 2016 года на Дальнем Востоке реализуется 61 проект с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Важным для Минвостокразвития при этой работе остается вопрос эффективности: на каждый бюджетный рубль здесь должно приходиться минимум 7 рублей частных инвестиций ^[13].

Бюджетный эффект от реализации проекта создания Дальневосточного Территориального центра ГЧП будет определяться как сальдо поступлений (налоги и платежи в бюджет) и выплат из бюджетных средств. При этом определяется чистый дисконтированный доход государства (ЧДД) как эффект от реализации проекта.

Таким образом, в заключение можно сформировать следующие выводы:

1. Предлагается формирование двухуровневой синтезной модели государственного управления рыбохозяйственным комплексом регионов Дальнего Востока на основе принципа субсидиарности. Данная модель предполагает повышение эффективности рыбохозяйственной деятельности посредством развития рыночных механизмов в системе рыбохозяйственного комплекса.

2. В качестве главного административного метода регулирования на уровне государства рассматривается увеличение срока заключения договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов до 25 лет при реализации требования об эффективном и бережном использовании национального ресурса за счет прямого учета вылова.

3. В целях развития рыночных механизмов в структуре управления рыбохозяйственным комплексом на уровне региона, предлагается проект создания Дальневосточного Территориального центра ГЧП, деятельность которого будет сама основываться на принципах ГЧП, в том числе посредством аутсорсинга значительного количества своих функций частным предприятиям. Целью Центра должно являться создание условий для ускоренного развития и модернизации общественной инфраструктуры на территории регионов Дальнего Востока с применением механизмов государственно-частного партнерства.