Бюджетные кредиты для обеспечения текущей сбалансированности территориальных бюджетов

Сергиенко Наталья Сергеевна кандидат экономических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве РФ 248016, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Sergienko Natalya Sergeevna PhD in Economics Docent, Financial University under the Government of the Russian Federation 248016, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 nssergienko@mail.ru Другие публикации этого автора

Суслякова Оксана Николаевна кандидат экономических наук доцент, кафедра "Финансы и кредит", ФГОБУ ВО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" 248016, Россия, Калужская область, г. Калуга, ул. Чижевского, 17 Suslyakova Oksana Nikolaevna PhD in Economics associate professor of the Department of Finances and Credit at Financial University under the Government of the Russian Federation 248016, Russia, Kaluga Region, Kaluga, str. Chizhevskogo, 17 finans-11@mail.ru Другие публикации этого автора

Экономические условия требуют совершенствования бюджетных технологий в процессе исполнения бюджета. Это позволяет осуществлять поиск новых возможностей и резервов сферы государственных финансов.

В рамках реализации Концепции ликвидности единого счета органами Федерального казначейства в России создаются все условия для оперативного управления финансовыми ресурсами федерального бюджета ^[1,2,3,4]. Но единый казначейский счет (ЕКС), обеспечивая сведение всех финансовых потоков и средств в единый центр, не решает задачи повышения эффективности использования текущих активов и пассивов бюджета, а лишь создает предпосылки для этого^[5,6,7]. Становится актуальной тема формирования эффективной модели кассового планирования и прогнозирования финансовых ресурсов, сконцентрированных на едином счете. Важнейшей составляющей этой модели является технология активного управления ежедневными кассовыми активами и пассивами, образующимися в процессе исполнения доходной и расходной частей бюджета ^[8]. Возникает возможность расширения инструментов финансового рынка ^[9,10].

Как показывают исследования, высокий уровень «закредитованности» бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований, характеризуемый проблемой несбалансированности бюджетов, обусловлен зачастую региональными и муниципальными особенностями бюджетной политики и качеством управления финансами на территориальном уровне ^[11,12,13].

В условиях высокой зависимости отдельных территориальных бюджетов от банковского кредитования Минфин России предлагает в качестве помощи регионам и муниципальным образованиям для замещения коммерческих кредитов длинные бюджетные кредиты (сроком до трех лет). Одновременно Казначейство России для финансирования бюджетных кассовых разрывов, возникающих в сложных экономических условиях, предоставляет краткосрочные кредиты бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям.

Очевидно, что при несбалансированности и слабого роста бюджетных доходов одной из приоритетных задач финансовых органов является обеспечение своевременного исполнения принятых расходных обязательств. Все чаще в процессе исполнения бюджета может возникать ситуация, когда на едином счете бюджета недостаточно денежных средств, необходимых для кассовых выплат. В условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, в том числе предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 07.05.2012, риски несбалансированности территориальных бюджетов должны быть исключены. Таким образом, для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ с 2014 года используются бюджетные кредиты, а с 2015 года такая практика вводится и для муниципальных образований.

Предоставление бюджетных кредитов осуществляется Федеральным казначейством на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации. Данное полномочие закреплено за территориальными органами Федерального казначейства Бюджетным кодексом и постановлением Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № 721 «Об утверждении Правил предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)».

В настоящее время в развитие данного постановления утверждены два приказа Минфина России: 26 июля 2013 г. № 74н «О порядке заключения и форме договора о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)» (далее — Приказ № 74н); от 26 июля 2013 г. № 73н «Об утверждении Порядка взыскания задолженности по бюджетному кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)». Кроме того, для реализации данного направления утвержден приказ Федерального казначейства от 9 декабря 2013 г. № 285 «Об утверждении Порядка работы территориального органа Федерального казначейства при предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)».

Основные параметры предоставления бюджетных кредитов закреплены в статье 93.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Механизм предоставления бюджетного кредита предусматривает, что бюджетный кредит предоставляется за счет остатка средств на едином счете федерального бюджета 40105 «Средства федерального бюджета». Бюджетный кредит предоставляется территориальным органом Федерального казначейства субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) на основании договора, заключаемого между территориальным органом Федерального казначейства и субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) по форме, установленной Минфином России. Срок предоставления кредитов — до 30 дней, при этом возврат кредитов должен произойти не позднее 25 ноября текущего финансового года.

Ставка по кредитам утверждается законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и, как правило, будет привязана к ставке рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Например, ставка по кредитам в законе о федеральном бюджете на 2014 год была установлена в размере 1/4 ставки рефинансирования Банка России (8,25 %, ставка по кредитам 2,0 %). Условия также предусматривают, чтобы объем предоставления кредитов не превышал утвержденного законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год 1/12 объема доходов регионального или местного бюджета, за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

Таким образом, преимущество данного порядка состоит в том, что бюджетный кредит предоставляется без обеспечения.

Кроме того, в статье 96.3 Бюджетного кодекса заложены и определенные ограничения на предоставление бюджетных кредитов, а именно: отказ в предоставлении кредита в случае наличия размещенных средств регионального или местного бюджета на банковских депозитах; не допускается реструктуризация обязательств (задолженности), заключение мировых соглашений по урегулированию задолженности по бюджетным кредитам; территориальные органы Федерального казначейства наделены правом взыскания задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по бюджетному кредиту за счет доходов от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № 721 на территориальные органы Федерального казначейства также возложен контроль за своевременностью возврата кредита.

Порядок заключения договора о предоставлении бюджетного кредита, его форма и форма дополнительных соглашений к нему регламентируются Приказом № 74н. На этапе приема документов от субъектов РФ и муниципальных образований перед территориальными органами Федерального казначейства стоит задача по анализу представленных документов заемщика в части подтверждения его полномочий на получение кредита.

После положительного подтверждения прохождения контроля представленных заемщиком документов управление в срок не позднее двадцатого рабочего дня со дня регистрации обращения о заключении договора оформляет договор в двух экземплярах и устно информирует уполномоченный орган о необходимости подписания договора.

Уполномоченный орган обязан забрать договор в срок не позднее трех рабочих дней. Еще пять рабочих дней дается заемщику на подписание договора со своей стороны. Управление Федерального казначейства по субъекту РФ (УФК) подписывает договор в день возврата подписанного уполномоченным лицом договора. Другими словами, на согласование и подписание основного договора отводится 28 рабочих дней.

В процессе исполнения договора на предоставление бюджетного кредита могут возникать ситуации, когда условия могут измениться, например: изменение лимита на кредитные средства в связи с внесением изменений в утвержденный ранее законом (решением) о региональном (местном) бюджете на текущий финансовый год объема доходов бюджета, за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение; и другие. В этом случае заключается дополнительное соглашение к договору, где прописываются все основные изменения ^[14].

После подписания основного договора о предоставлении бюджетного кредита наступает следующий этап — заключение кредитного договора. На этом этапе уполномоченный орган от имени заемщика представляет в управление дополнительное соглашение к договору о предоставлении бюджетного кредита, или, другими словами, кредитный договор. При этом заемщик может представить в казначейство не более одного кредитного договора.

УФК принимает кредитный договор на бумажном носителе или в электронном виде до 13 часов местного времени. Кредитный договор, поступивший в управление после 13 часов местного времени, подлежит возврату уполномоченному органу без регистрации. В кредитном договоре уполномоченный орган указывает сумму кредита, получаемого заемщиком, дату получения и дату возврата кредита, срок кредитования с учетом следующих основных ограничений:

а) сумма кредита на дату получения кредита не должна превышать лимит на кредитные средства, установленный условиями основного договора;

б) датой получения кредита является четвертый рабочий день, следующий за днем представления в УФК кредитного договора.

После проверки кредитного договора управление запрашивает в центральном аппарате Федерального казначейства средства федерального бюджета на сумму кредита. Ответственным подразделением в центральном аппарате Федерального казначейства является Управление финансово-бюджетных операций.

При наличии на едином счете федерального бюджета средств, которые могут быть предоставлены в виде кредитов, Управление финансово-бюджетных операций обеспечивает их перечисление на счет 40105 «Средства федерального бюджета», открытый управлению, в срок не позднее 12 часов четвертого рабочего дня со дня регистрации кредитного договора. В зависимости от наличия средств на едином счете федерального бюджета средства на счет управления 40105 могут перечисляться в полном объеме, запрашиваемом для совокупности кредитов, а также частично для отдельных кредитов. В случае отсутствия на едином счете федерального бюджета средств Управление финансово-бюджетных операций информирует об этом территориальный орган Федерального казначейства. При получении от Федерального казначейства средств, запрашиваемых под сумму кредита, управление в срок не позднее 12 часов четвертого рабочего дня со дня регистрации кредитного договора повторно проверяет соответствие процентной ставки по кредиту условиям договора.

В случае соответствия процентной ставки по кредиту условиям договора и перечисления Федеральным казначейством необходимых средств управление в срок не позднее 14 часов четвертого рабочего дня со дня регистрации кредитного договора подписывает его и информирует уполномоченный орган о предоставлении кредита и передает ему экземпляр подписанного кредитного договора. Затем управление в срок не позднее 17 часов четвертого рабочего дня со дня регистрации кредитного договора перечисляет на счет заемщика сумму кредита.

Кредит считается предоставленным с момента зачисления средств на счет заемщика.

Для принятия решения об объемах средств федерального бюджета, планируемых для предоставления бюджетных кредитов, используется система кассового планирования исполнения федерального бюджета и состояния единого счета федерального бюджета, отчетность об исполнении региональных и местных бюджетов. При этом принятию Федеральным казначейством указанного решения предшествует обмен информацией и согласование подходов в предоставлении бюджетных кредитов с Минфином России.

Возврат кредита осуществляется заемщиком (уполномоченным органом) со счета заемщика на счет управления 40105, а уплата процентов по кредиту осуществляется заемщиком (уполномоченным органом) со счета заемщика на счет 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» ^[15].

Управление проверяет исполнение заемщиком обязательств по возврату кредита и уплате процентов. В случае выявления превышения исполнения заемщиком обязательств по возврату кредита и (или) уплате процентов, управление, в соответствии с принятым порядком, устанавливает сумму превышения исполнения обязательств по возврату кредита и (или) уплате процентов и осуществляет ее возврат заемщику; нарушении заемщиком обязательств по возврату кредита и (или) уплате процентов управление устанавливает сумму неисполненных обязательств по возврату кредита и (или) уплате процентов по кредиту (или кредитную задолженность).

При нарушении должником срока возврата кредита и уплаты процентов за пользование кредитом взыскание задолженности по кредиту, а также штрафов и пеней осуществляется территориальным органом Федерального казначейства за счет доходов от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в региональный или местный бюджет. Управление в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем издания приказа о взыскании кредитной задолженности, осуществляет взыскание в доход федерального бюджета кредитной задолженности за счет доходов от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет).

Сведения об объемах предоставленных бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации на пополнение остатка средств представлены в таблице 1.

Таблица 1- Информация о предоставлении органами Федерального казначейства бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счетах бюджетов субъектов РФ в 2014-2015 гг.

Источник: составлено по данным http://www. roskazna.ru

Первоначально в 2015 году максимальный размер средств федерального бюджета, направляемый на предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации, был предусмотрен в объеме 100 000 млн. рублей (в общей сумме). С 1 сентября 2015 максимальный размер средств федерального бюджета, направляемый на указанные цели, был доведен до уровня 135 000 млн. рублей с предоставлением, как и прежде, 100 % от суммы Лимита на кредитные средства по Договору о предоставлении Бюджетного кредита, заключенному территориальным органом Федерального казначейства, с 1 октября 2015 года - 75 % от суммы Лимита на кредитные средства, а со 2 ноября 2015 года - 50% от суммы Лимита на кредитные средства по Договору о предоставлении Бюджетного кредита, заключенному территориальным органом Федерального казначейства с субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием ^[16].

В 2016 году максимальный размер средств федерального бюджета, направляемый на предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации составляет уже 150 000 млн. рублей (в общей сумме). Такой уровень свидетельствует о высокой потребности региональных бюджетов в низкопроцентных кредитных ресурсах

С 1 апреля 2015 года максимальный размер средств федерального бюджета, направляемый на предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах местных бюджетов, составлял 50 000 млн. рублей (в общей сумме) в соответствии с принятым списком пилотных муниципальных образований в объеме 100 % от суммы лимита на кредитные средства по Договору о предоставлении Бюджетного кредита, заключенному территориальным органом Федерального казначейства с муниципальным образованием на срок, не превышающий 30 дней. С 1 августа 2015 года максимальный размер средств федерального бюджета, направляемый на предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств, для местных бюджетов был установлен в объеме 15 000 млн. рублей (в общей сумме) для муниципальных образований.

В 2016 году максимальный размер средств федерального бюджета, направляемый на предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах местных бюджетов установлен на уровне 50 000 млн. рублей (в общей сумме).

Сведения об объемах предоставленных бюджетных кредитов местным бюджетам представлены в таблице 2.

Таблица 2 - Информация о предоставлении органами Федерального казначейства бюджетных кредитов на пополнение остатка средств местных бюджетов в 2015 году

Источник: составлено по данным http://www. roskazna.ru

В 2014 году из федерального бюджета было выделено средств на предоставление 222 кредитов на сумму 521 610 945,0 тыс. руб. В 2015 году было предоставлено 597 кредитов на сумму 916 776 109,1 тыс. руб.

В 2015 году в предоставлении бюджетных кредитов принимали участие 70 Управлений Федерального казначейства. В утвержденный перечень муниципальных образований по предоставлению бюджетных кредитов всего включено 128 публично-правовых образований, из которых 39 муниципальных районов и 89 городских округов ^[17]. Более половины городских поселений и муниципальных районов имели возможность хотя бы раз взять кредитные средства с единого казначейского счета. На 2016 год утвержден список из 112 муниципальных образований, в число которых входят 15 муниципальных районов и 97 городских округов.

Потребность регионального бюджета в сложных экономических условиях^[17,18,19] можно проследить на примере бюджета Калужской области (таблица 3).

Таблица 3 - Движение денежных средств при предоставлении бюджетных кредитов Калужской области в 2014 году, руб.

Частое привлечение бюджетных кредитов на пополнение остатка средств субфедерального бюджета свидетельствует о высокой степени потребности в заимствованиях такого порядка (таблица 4) ^[20,21].

Таблица 4 - Движение денежных средств при предоставлении бюджетных кредитов Калужской области в 2015 году, руб.

Очевидно, что положительный опыт внедрения такого механизма краткосрочного кредитования дает возможность не только оценить такой финансовый инструмент, но и позволяет выявить «точки роста». Если для субъектов РФ срок бюджетного кредита в 30 дней был реален, то для муниципальных образований, зависящих от очень ограниченного перечня источников поступлений, очевидна необходимость увеличения такого периода. С 2016 года предоставление бюджетных кредитов осуществляется на срок, не превышающий 50 дней.

Современные казначейские технологии позволяют сократить издержки бюджетов на выплаты процентов по займам для финансирования кассовых разрывов бюджетов в условиях кризиса и недостаточной ликвидности единого счета бюджета.

Таким образом, внедренные Федеральным казначейством инструменты кэш-менеджмента, в числе которых кассовое планирование и прогнозирование, расширение перечня инструментов, повышающих ликвидность Единого казначейского счета, консолидация бюджетных ресурсов через механизм предоставления целевых средств из федерального бюджета региональным и местным бюджетам под фактическую потребность, авансирование государственных контрактов через Казначейство России, позволяют обеспечить дополнительную устойчивость бюджетов бюджетной системы в рамках проводимых мероприятий по повышению эффективности управления общественными финансами