Правовые модели организации государственно-частного взаимодействия в сфере образования

В образовательной сфере присутствует целый ряд задач, в решении которых используются механизмы государственно-частного взаимодействия, в том числе строительство и реконструкция детских дошкольных учреждений (далее – ДОУ) и школ. Привлечение частных инвесторов к развитию образовательной инфраструктуры и оказанию образовательных услуг стимулируется на федеральном уровне. Так, в 2015 г. был принят Федеральный закон 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также разработан проект плана мероприятий («Дорожная карта») «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере», предусматривающий, в частности, существенное увеличение доли детей, посещающих негосударственные образовательные организации дошкольного образования с 1,5 % по состоянию на 2015 г. до 15 % к 2018 году.

Однако реализация подобных планов возможна лишь в условиях бюджетного стимулирования, поскольку проблема очередей в ДОУ, постепенно теряет актуальность: в течение последних нескольких лет Минобрнауки России совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации был реализован ряд мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования, для чего в 2013 г. и в 2014 г. регионам выделялись субсидии из федерального бюджета по 50 млрд. руб. в год. В результате в 2013 г. в системе дошкольного образования было создано 401 677 дополнительных мест; в 2014 г. - 182 522 дополнительных места ^[1], а показатель доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет по Российской Федерации к 2015 г. вырос до 92,52%. Проблема очередей в ДОУ сохраняется лишь в отдельных регионах и муниципальных образованиях, к примеру, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, где по данным Высшей школы экономики (Образование в Российской Федерации: 2014: статистический сборник. – Москва: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2014. – 464 с.) ^[2], дошкольным образованием по состоянию на конец 2013 г. было охвачено не более 36,2 % детей от 1 до 6 лет. Судя по данным органов государственной власти республик, проблема осталась актуальной и в 2014-2015 гг., хотя ее острота также несколько снизилась ^[3]. К примеру, в Ингушетии по состоянию на 2013 г. дошкольным образованием было охвачено – 10,7 % детей, а к концу 2014 г. охват детей в возрасте от 1 до 6 лет дошкольными образовательными учреждениями вырос до 31,1 % ^[4].

При этом в данных об использовании ГЧП и концессий механизмов ГЧП и концессий регионами, наиболее нуждающимися в создании новых мест в дошкольных учреждениях, в открытом доступе нет ^[5], тогда как финансово обеспеченные и склонные к управленческим инновациям регионы, успевшие к 2015 г. радикально сократить очередь в дошкольные учреждения, активно их задействуют. То есть привлечение частных партнеров характерно, в первую очередь, для регионов, имеющих незначительную потребность в создании дополнительных мест в ДОУ и не имеющих острого дефицита ресурсов, который мог бы служить объективной причиной для отказа от развития бюджетной образовательной инфраструктуры. Так, соглашения о ГЧП в строительстве и реконструкции объектов образовательной инфраструктуры используются в Башкортостане, Санкт-Петербурге (Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 12.11.2012 № 1200 «Об Основных направлениях деятельности Правительства Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»), Ленинградской области, Ямало-Ненецком автономном округе ^[6], Воронежской области (Программа городского округа город Воронеж «Развитие образования», утв. Постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 23.12.2013 № 1250), республике Коми, Самарской области, Астраханской области, Забайкальском крае, Владимирской области, Кировской области, Тамбовской области, Воронежской области, Пензенской области ^[7], ХМАО (Югре) ^[8] и других регионах. В официальных источниках имеются также данные о проведении конкурсов на право заключения концессионных соглашений, предполагающих передачу в концессию объектов имущества, используемых для оказания образовательных услуг в Москве, Ижевске, Дзун-Хемчикском районе и г. Чадан республики Тыва, в Новосибирске, г. Амурск Хабаровского края и Благовещенском районе Амурской области ^[9]. К сожалению, подробные данные о результатах торгов в открытом доступе не представлены.

Несмотря на широкое распространение практики заключения концессионных и ГЧП-соглашений в сфере образования, вопрос об экономической оправданности привлечения частного партнера к ее развитию остается дискуссионным: бюджетная экономия, возникающая в процессе реализации совместных проектов государства и бизнеса, как правило, достигается за счет сокращения общего числа бесплатных для населения услуг, или же – за счет снижения их качества, подтверждением чему служат приведенные далее примеры. В процессе проведенного нами исследования было выявлено три основные модели государственно-частного взаимодействия, применяемых в сфере образования, из которых только одна не приводит к вышеуказанным негативным последствиям, но, при этом не позволяет и сэкономить бюджетные средства.

Первая модель основана на переложении расходов на потребителя. Примером ее реализации являются концессионные соглашения, заключенные в Москве, на основании которых построены четыре ДОУ, к настоящему времени, находящиеся на стадии эксплуатации ^[10]. Концессионер обязался осуществить строительство и оснащение зданий, а также предоставлять услуги дошкольного учреждения. При этом город получил от него определенную «долю» мест в построенных ДОУ, которая составляет от 24 до 34 %. «Бюджетные места» в негосударственном ДОУ город оплачивает по нормативам финансирования дошкольных учреждений и предоставляет их гражданам, находящимся в очереди. Инвестор свои основные доходы получает за счет предоставления платных услуг прочим потребителям, не сумевшим получить «бюджетное» место. Также он получает субсидии от города за оказание образовательных услуг своим «коммерческим» потребителям. Необходимость предоставления субсидий за оказание образовательных услуг вытекает п. 6 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и не зависит от воли сторон концессионного соглашения. При этом «коммерческие» потребители услуг вносят родительскую плату, в несколько раз превышающую платежи за «бюджетных» потребителей. То есть, первые косвенным образом субсидируют вторых, обеспечивая рентабельность проекта для инвестора; а город, отказавшись от строительства государственного ДОУ, которое могло бы удовлетворить потребности обоих категорий потребителей, радикально сократил свои расходы. Данная модель выгодна для публичного и частного партнера, но невыгодна для населения, искусственно вытесняемого в сферу платных услуг.

Вторая модель ориентирована на обеспечение необходимого качества и количества бюджетных услуг при минимальной бюджетной экономии. В частности, она реализована, в частности, в Санкт-Петербурге и Ямало-Ненецком автономном округе. В рамках данной модели частный инвестор на базе ГЧП-соглашения осуществляет строительство и техническую эксплуатацию зданий, которые впоследствии используются для размещения бюджетных учреждений. Регион, в свою очередь, осуществляет отсроченный выкуп зданий, построенных инвестором, компенсирует ему расходы, связанные с уплатой банковских процентов, и выплачивает субсидии, компенсирующие расходы инвестора на техническую эксплуатацию и обслуживание зданий в течение срока, установленного ГЧП-соглашением. Техническая эксплуатация оплачивается в пределах установленных тарифов. Данная модель выгодна для потребителей и инвестора, но не создает экономии для публичного партнера.

Третья модель государственно-частного взаимодействия, известная под названием «Билдинг-сад», представляет собой промежуточный вариант между первыми двумя. Она включает два самостоятельных элемента: взаимодействие с партнером, создающим объект инфраструктуры, и взаимодействие с партнером, предоставляющим услуги населению. На первом этапе перед застройщиком, претендующим на выделение земельного участка для осуществления жилищного строительства, ставится условие о создании на первом, или на первом-втором, этажах жилых домов помещений для мини-детских садов. После того, как строительство завершено, публично-правовое образование выкупает помещение с рассрочкой. На втором этапе помещение передается, как правило, некоммерческой организации, для организации негосударственного мини-ДОУ. Привлечение к оказанию образовательных услуг именно НКО вызвано особенностями федерального законодательства. На основании п. 6 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательные услуги, предоставляемые негосударственными ДОУ, должны субсидироваться из бюджета. Однако на основании п. 18 ст. 2 этого же закона, получателями субсидий могут являться лишь образовательные некоммерческие организации, тогда как коммерческие организации и индивидуальные предприниматели формально в число получателей этих субсидий не включены. Подобный подход федерального законодателя представляется необоснованным: организационно-правовая форма ДОУ, сама по себе, не оказывает влияния ни на качество, ни на цену предоставляемых услуг. При этом ограничиваются возможности привлечения в данный сектор индивидуальных предпринимателей и иных представителей малого бизнеса.

Данная модель используется для строительства новых дошкольных учреждений в Самарской области, ХМАО, Московской области, Иркутской области, Воронежской области и ряде других регионов. Данный проект одобрен Агентством стратегических инициатив (АСИ) и рекомендован всем регионам. В настоящее время он презентован в пятнадцати регионах, однако готовая правовая база, равно как и активная практическая реализация проекта, имеется именно в вышеуказанных субъектах РФ ^[11].

Модель «Билдинг-сад» можно считать экономически оправданной лишь в части создания помещения частным застройщиком и выкупа публично-правовым образованием в рассрочку: экономия бюджетных средств, во-первых, обеспечивается за счет того, что данное помещение дешевле отдельно стоящего здания и, во-вторых, публично-правовое образование получает преимущество в виде отсрочки платежа. Что же касается привлечения негосударственной организации к оказанию услуг населению, то, оно, по нашему мнению, во-первых, бессмысленно, по сравнению с передачей этого же помещения одному из ближайших бюджетных учреждений и, во-вторых, создает риск возложения на потребителей дополнительных расходов.

Относительно выбора между передачей помещения бюджетному учреждению или же - образовательной некоммерческой организации необходимо отметить следующее. Проект, как правило, основывается на создании ДОУ не в отдельно стоящем здании с собственной прогулочной территорией, а на первом этаже жилого дома. До середины 2015 г. подобные помещения использоваться бюджетными учреждениями не могли, в связи с наличием жестких санитарных требований, предъявляемых к помещению ДОУ и прогулочной территории. С учетом этого привлечение НКО к оказанию услуг по присмотру и уходу имело хотя бы некоторый смысл: последние попросту нарушали санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций, оформляя свою деятельность в качестве групп кратковременного пребывания или же – услуг по присмотру и уходу. Однако в 2015 г. Роспотребнадзор смягчил требования к услугам ДОУ официально. Соответствующие поправки были внесены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27.08.2015 № 41, которым были внесены поправки в СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций». В итоге была окончательно легализована ситуация, когда образовательное учреждение, расположенное на первом этаже жилого дома, использует для прогулок детскую площадку в жилом массиве, где, в т.ч. выгуливаются собаки, распиваются спиртные напитки и возникают риски контактов ребенка с посторонними лицами.

В части рисков переложения расходов на потребителя проект «Билдинг-сад» предполагает, либо полное субсидирование услуг негсоударсвтенного ДОУ публичным партнером, либо увеличение размера родительской платы. Для того, чтобы ограничить рост родительской платы регионы, реализующие проект «Билдинг-сад», применяют различные компенсационные механизмы, сводящие в итоге возможную бюджетную экономию к минимуму. Так, расходы негосударственного ДОУ на аренду помещения компенсируются из бюджета в форме субсидий в Московской и Самарской области, в Воронежской области помещения предоставляются негосударственным ДОУ безвозмездно (после выкупа помещения у застройщика в муниципальную собственность Воронежская городская Дума принимает решение о предоставлении так называемой «муниципальной преференции», выражающейся в передаче частному лицу указанных помещений в безвозмездное временное пользование сроком на 10 лет для предоставления услуг по дошкольному образованию, а также уходу и присмотру за детьми). На основании п. 6 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании…» компенсируются все расходы негосударственных ДОУ на предоставление образовательных услуг (во всех регионах), а также полностью или хотя бы частично компенсируются расходы на предоставление услуг по присмотру и уходу (ХМАО, Московская, Самарская область и ряд других). В ХМАО негосударственным ДОУ также предоставляются гранты на развитие материальной базы (ремонт, закупку оборудования и пр.).

В случае, если компенсация расходов на оказание услуг по присмотру и уходу оказывается неполной, родительская плата в негосударственном ДОУ увеличивается. Например, Постановление администрации городского округа Самара от 21.02.2013 № 94 предусматривает субсидии юридическим лицам в целях частичного возмещения затрат за содержание детей (присмотр и уход) в открываемых негосударственных дошкольных образовательных учреждениях или дополнительных группах в действующих негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. С учетом полученных субсидий размер родительской платы в данных частных детских садах не должен превышать 5960 руб. Однако плата за присмотр и уход за ребенком в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Самара, реализующих образовательную программу дошкольного образования, взимается в размере 127 руб. в день, что в месяц (примерно при двадцати двух рабочих днях) составляет около 2700 руб., т.е. вдвое меньше размера родительской платы за присмотр и уход в частных детских садах города.

Таким образом, в части капитальных вложений данная модель выгодна для частных партнеров и для публичного партнера, который экономит на качестве ДОУ, отказавшись от необходимости строительства отдельно стоящего здания с собственной прогулочной территорией, бассейном и т.д. В части услуг, предоставляемых населению, модель «Билдинг-сад» оказывается выгодной для частных партнеров и, в зависимости от объемов бюджетного субсидирования услуг, предоставляемых частным партнером, может оказаться выгодной либо для публичного партнера, либо для потребителя. Одновременное соответствие интересам двух последних участников правоотношений, связанных с реализацией проекта, невозможно.

Практическим результатом этой ситуации является невозможность сколько-нибудь существенной бюджетной экономии на услугах населению, поскольку граждане не готовы оплачивать их по повышенным тарифам. Неготовность населения к потреблению платных образовательных услуг подтверждается, в частности, следующими данными. За период с 2000 по 2013 г., когда Минобрнауки России активизировало свои усилия по решению проблемы очередей в ДОУ, а образовательные услуги, предоставляемые частными учреждениями, стали субсидироваться из бюджета, имела место тенденция неуклонного сокращения доли негосударственных поставщиков образовательных услуг. По данным Высшей школы экономики, в 2000 г. насчитывалось 2305 частные дошкольные образовательные организации (4,4 % от общего числа), а к 2013 г. – только 549 частных организаций (1,2 % от общего числа). Таким образом, за 13 лет 76,1 % частных ДОУ были вытеснены с рынка. Эти цифры позволяют говорить о том, что попытки частных предпринимателей создать свой бизнес в области дошкольного образования являются в высшей степени рискованными, особенно при отсутствии дефицита соответствующих бюджетных услуг. Неудачи частного бизнеса в сфере дошкольного образования, в первую очередь, объясняются нехваткой платежеспособного спроса. Показателен следующий пример: средняя цена услуг частных ДОУ в Москве в 2015 г. составляет, в среднем от 25 до 45 тыс. руб. в месяц (имеются также ДОУ, в которых ежемесячная оплата составляет 90 тыс. руб. и более). При этом средний уровень зарплат по региону в сентябре 2015 г. составил, по данным Росстата около 62 тыс. руб., а по иным экспертным данным - 42 ^[12] – 43 ^[13] тыс. рублей, т.е. стоимость услуг негосударственного ДОУ сопоставима со средней заработной платой по региону. При таком соотношении доходов населения и стоимости образовательных услуг востребованность частных ДОУ не может оказаться массовой, даже при острой нехватке «бюджетных» мест, каковой в последние два года не наблюдается. В ситуации же, когда проблема очередей в значительной степени решена, риски частных вложений в дошкольное образование возрастают. Эти выводы подтверждаются и программой городского округа город Воронеж «Развитие образования» (утв. Постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 23.12.2013 № 1250), в которой прямо говорится, что: «данные опроса, который проводился среди жителей городского округа город Воронеж, чьи дети пока не обеспечены местом в МДОУ, подтверждают востребованность услуг частных детских садов (0,5% семей считают возможным воспользоваться услугами частных детских садов)». То есть даже при наличии очереди, которая имелась по состоянию на 2013 г. и практически ликвидирована в 2015 г., не более 0,5 процентов граждан были согласны оплачивать услуги ДОУ по коммерческим ценам.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

- достижение запланированного проектом Дорожной карты показателя - 15 % частных ДОУ возможно лишь в результате государственного стимулирования и создания искусственного спроса на услуги частных ДОУ, к примеру, посредством постепенного сокращения числа «бюджетных» мест в бюджетных ДОУ в ходе их реконструкции на базе ГЧП;

- при этом следует учитывать, что платежеспособный спрос населения низок, в связи с чем, привлекая негосударственные ДОУ к решению проблемы очередей, регион вынужден субсидировать не только предоставляемые ими образовательные услуги, но и услуги по присмотру и уходу, а также давать негосударственным ДОУ гранты на развитие материальной базы. В противном случае привлечение негосударственных ДОУ к оказанию услуг серьезно ухудшает положение потребителя. Как результат, бюджетная экономия от реализации ГЧП-проектов либо отсутствует (модель Санкт-Петербурга), либо обеспечивается за счет вытеснения граждан в сферу платных/частично платных услуг (московская модель) и (или) потенциального снижения качества услуг (модель «Билдинг-сад»).

- с учетом этого, реализация проектов типа «Билдинг-сад», основанных на сотрудничестве региона с застройщиками, создающими помещение для ДОУ на первых этажах жилых домов, и некоммерческими организациями, привлекаемыми для предоставления услуг населению, заслуживает неоднозначной оценки. С одной стороны, строительство мини-ДОУ оправданно в условиях острого дефицита средств, не позволяющего региону создавать ДОУ в отдельно стоящих зданиях (экономия есть, но в ущерб качеству). С другой стороны, привлечение негосударственных организаций к последующему оказанию услуг ДОУ, при условии обеспечения сопоставимых цен на услуги бюджетных и негосударственных ДОУ для населения, реальной бюджетной экономии не создает. И, поскольку административные препятствия для использования помещений на первых этажах жилых домов для организации дошкольных учреждений устранены, помещения, построенные частными инвесторами на условиях отсроченного выкупа, целесообразно было бы передавать бюджетным учреждениям, а не НКО.