Совершенствование оказания нотариальных услуг органами местного самоуправления как залог правовой стабильности в поселениях

Ахрамеева Ольга Владимировна кандидат юридических наук доцент, Юридический институт, ФГАО ВО "Север-Кавказский федеральный университет" 355001, Россия, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корп. 20 Akhrameeva Ol'ga Vladimirovna PhD in Law assistant professor, Department of Law, Stavropol State Agricultural University 355001, Russia, g. Stavropol', ul. Pushkina, 1, korp. 20 akhray-ova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Российская Федерация – это социальное государство, призванное предоставить всем находящимся на ее территории на законных основаниях все необходимые блага, в том числе блага правового характера. К последним относятся и юридические услуги, к примеру, нотариальные ^{[9, с. 250]}, которые регламентируются, прежде всего, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате ^[7] (далее – Основы, ОЗН).

Субъектами их предоставляющими являются, прежде всего, нотариусы, как государственные (численность их незначительная), так и небюджетные. Вне зависимости от наименования эти лица обладают одинаковым статусом и полномочиями. Исключение составляет случаи одновременного нахождения в одном нотариальном округе и небюджетных нотариусов и государственных. Также они одинаковы в процедуре получения статуса нотариуса и в процедуре занятия вакантной должности нотариуса: оба вида нотариуса в одинаковом порядке проходят процедуру стажировки, экзаменационный отбор на предоставление лицензии на право осуществления нотариальной деятельности; конкурсный отбор по замещению вакантной должности нотариуса.

Однако в некоторых правах и обязанностях они имеют различия: небюджетный нотариус может открывать расчетный, валютный счета в банке; иметь в собственности или в аренде помещения для размещения нотариальной конторы, нанимать сотрудников; и в обязательном порядке быть членом нотариальной палаты и страховать свою профессиональную деятельность. Причем последняя обязанность являются многоуровневой – не только сам нотариус заключает соответствующий договор, но также подобный договор заключается в трехстороннем порядке между нотариальной палатой, нотариусом и страховой компанией, а также – Федеральная нотариальная палата создает соответствующий фонд, средства которого будут идти на возмещение убытков пострадавшим от непрофессиональных действий нотариусов.

Все вышеуказанное не предъявляется к государственным нотариусам, поскольку их обеспечивает государство в лице территориального органа Минюста России в соответствующем регионе, а в возмещение ущерба осуществляется за счет государственного бюджета. Однако в представлении граждан последнее не всегда достигает цели. Прежде всего, это связано не только со сложностью процедуры возмещения, но прежде всего с трудностью доказывания совершенного правонарушения, определения его статуса (дисциплинарное правонарушение или преступление).

Поэтому, хотя граждане и не доверяют частным структурам, однако в плане доказывания и взыскания понесенного ущерба, преимущество отдается последним. Это преимущество подтверждается значительным перевесом в количестве небюджетных нотариусов в Российской Федерации по сравнению с государственными. Однако даже преобладающая численность небюджетных нотариусов (около 17 тыс.) не может обеспечить нотариальными услугами все население страны. Связано это, прежде всего, с размещением нотариальных контор – в городах и районных центрах по социально-экономическим причинам (экономическая рентабельность). Однако в сельской местности (кроме районного центра) такие конторы отсутствуют.

Вместе с тем, поскольку Российское государство в ст. 1 и ст. 7 Конституции Российской Федерации определено как социальное, то одновременно оно берет на себя обязанность во всех областях и районах обеспечить надлежащее предоставление всех услуг, в том числе, и правовых услуг (нотариальных), быть в «шаговой» доступности. Классическим примером реализации этого условия – органы местного самоуправления (далее – ОМС, органы МСУ).

Однако, поскольку одним из условий осуществления этих функций является нормативно-правовое закрепление, то осуществление этих услуг органами МСУ возможно только после законодательного закрепления такой передачи.

Перечень вопросов, по которым возможно наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления, определен положениями ч. 2 и ч. 4 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[6]. Так, главой 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» Федерального закона № 131-ФЗ ^[5] впервые был предусмотрен порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Установлено правило, по которому на уровне местного самоуправления отдельные государственные полномочия осуществляют органы местного самоуправления муниципального района и городских округов, эти правила основываются на положения Европейской Хартии ^[2]: полноты и целостности передаваемых полномочий (услуг), а кроме этого – необходимое финансирование. Из числа последних – делегируемых полномочий (услуг) – мы рассматриваем оказание нотариальных услуг уполномоченными должностными лицами администрации муниципального образования.

Основным документом, которым предусматривается передача этих нотариальных услуг на местный уровень, являются Основы ^[7]. Причем, на основе анализа нотариального института, необходимо отметить, что включение глав администраций и уполномоченных ими должностных лиц ОМС в перечень лиц, реализующее нотариальные полномочии был осуществлен лишь в 2008 году в ст. 1 ОЗН в соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[4]: «В случае, если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса, право совершать нотариальные действия, предусмотренные статьей 37 настоящих Основ, имеют соответственно глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения или глава местной администрации муниципального района и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления муниципального района».

Указанное изменение позволило совершать нотариальные действия в отдаленных местностях, поскольку в соответствии со ст. 13 ОЗН нотариальные конторы располагаются в пределах нотариального округа, который «…устанавливается в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации. В городах, имеющих районное или иное административное деление, нотариальным округом является вся территория соответствующего города. Нотариус должен иметь место для совершения нотариальных действий в пределах нотариального округа, в который он назначен на должность».

Исходя из статуса должностного лица (а это, прежде всего – глава администрации), которому переданы эти полномочия, следует, что он руководствуется уставом муниципального образования, должностной инструкцией, а уже потом – специализированным законодательством. Однако в рассматриваемом случае порядок иной, и это связано со спецификой оказываемых услуг, поскольку на первом месте в регулировании предоставления нотариальных услуг стоят Основы о нотариате ^[7], в то время как специальное муниципальное право регулирует порядок назначения на должность главы муниципального образования, финансовые, административные и иные управленческие отношения в поселении. В частности, указанные в ст. 1 ОЗН должностные лица поселений – глава администрации и уполномоченное им лицо – прежде всего, получают эти статусы в соответствии с муниципальным законодательством, и только затем оформляют (а глава местной администрации поселения/ муниципального района – автоматически получает) нотариальные полномочия в соответствии с указанной статьей ОЗН. Так же, исключительно в соответствии с ОЗН проходят различия в статусе и возможностях по совершению нотариальных действий.

Прежде всего, остановимся на гарантиях нотариальной деятельности, предусмотренных ст. 5 Основ; в первую очередь на финансовых гарантиях. В частности, в соответствии с этой статьей, вне зависимости от времени вступления в должность, от места осуществления нотариальной деятельности, любое лицо, вступившее в должность нотариуса обязано заключить договор о страховании профессиональной ответственности. Без этого договора «новоиспеченный» нотариус не может совершить даже такое простейшее нотариальное действие как засвидетельствовать копию документа. Ранее уже было указано на участие нотариального сообщества в страховой поддержке небюджетного нотариуса.

Кроме этого, к финансовой характеристике нотариальной деятельности относится и порядок формирования нотариального тарифа ^[11], размер которого отличается не только по регионам и по субъекту оказания нотариальных услуг (нотариус либо иные должностные лица).

По общему правилу, тариф складывается из государственной пошлины за соответствующее нотариальное действие, указанной в Налоговом кодексе РФ ^[3], и оплаты за проект и техническую работу, о чем указывается в статьях 15 и 22 Основ. Вместе с тем, эта формула исчисления нотариального тарифа применяется только к действиям, осуществляемым небюджетными нотариусами, а не иными лицами – государственными нотариусами, должностными лицами дипломатических представительств, а также должностными лицами ОМС (далее – нотариальные органы). Таким образом, с одной стороны присутствует значительная разница между оплатой, взимаемой небюджетными нотариусами, и оплатой, взымаемой иными должностными лицами. В последнем случае она основывается только на тех размерах, которые указаны в Налоговом кодексе РФ.

Вместе с тем, к финансовым гарантиям (которые, вместе с тем, можно назвать обязанностями) нотариуса также относится: возможность открытия расчетного и депозитных счетов, наличие в собственности или в аренде помещения, в котором размещается нотариальная контора, возможность выступать в качестве работодателя, вести трудовые книжки, платить социальные, налоговые и иные выплаты. Однако эти гарантии-обязанности относятся только лишь к небюджетным нотариусам, в отличии от остальных нотариальных органов.

Так, к примеру, государственный нотариус является государственным служащим, состоящим в штате государственной нотариальной конторы, осуществляющим нотариальную деятельность хоть и в соответствии с Основами о нотариате, однако, подчиняющийся и ведомственным актам. При этом и финансовое, и материальное содержание он получает за счет государственного бюджета. По такой же схеме функционирует (или должны функционировать) и нотариальная деятельность, осуществляемая должностными лицами ОМС поселений.

Исходя из общих принципов функционирования ОМС при осуществлении возложенных на них местных и делегированных полномочий, эти полномочия должны быть финансово подкреплены. До сих пор население мелких и отделенных муниципальных образований воспринимает осуществление ОМС отдельных государственных полномочий как обязательные и неотделимые от местной власти. В связи с чем, руководствуясь, прежде всего, интересами населения, органы власти вынуждено осуществляют финансирование делегированных полномочий за счет местного бюджета.

Как уже было сказано, одним из гарантийных аспектов нотариальной деятельности – наличие и содержание помещения, в котором размещается нотариальная контора. Т.е., небюджетный нотариус в обязательном порядке, только лишь на праве собственности или на праве аренды вправе иметь помещение. Причем, помимо законодательного требования, указанного в Основах, дополнительно к помещению предъявляются требования также и иными нормативными актами. В частности, Требования к организации нотариального обслуживания нотариусами Российской Федерации, утвержденные Правлением ФНП 13-14 ноября 2003 г. ^[8]. Этим актом предъявляются требования к местонахождению помещения, ко внешнему оформлению этого помещения с запретом на рекламу, и ко внутреннему оборудованию помещений. Однако эти требования не распространяются на иные нотариальные органы, а только лишь на небюджетных нотариусов.

Подведем промежуточный итог. Нормативно-правовой анализ деятельности администраций муниципальных образований в области осуществления делегированных услуг показал следующие различия в перечне нормативных актов, которыми должны руководствовать исполнители нотариальных услуг (в сравнении с небюджетными и государственными нотариусами), и перечень непосредственно нотариальных действий. В число последних входит: удостоверение завещаний, доверенностей, предусмотренных законодательством случаях сведений о лицах, тождественности собственноручной подписи инвалида по зрению с ее факсимильным воспроизведением, фактов: нахождения гражданина в живых, в определенном месте, тождественности гражданина с лицом, изображенным на фотографии, времени предъявления документов, равнозначности электронного документа с его «бумажным» аналогом (и наоборот – документа на бумажном носителе электронному документу); свидетельствование верности копий документов и выписок из них и подлинность подписи на документах; а также – принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости управлению им.

На первый взгляд – этот перечень весьма незначителен по сравнению с перечнем, предусмотренным для нотариусов (ст. 35 ОЗН). Однако, как показало общение с представителями ОМС поселений на походивших в октябре месяце 2015 года курсов повышения квалификации в ФГБОУ ВПО Ставропольский государственный аграрный университет, вне зависимости от статуса, от местонахождения и иных условий оказания этих нотариальных услуг местной властью, они пользуются значительной популярностью. И единственной ее причиной – это оплата указанных нотариальных действий в соответствии с государственной пошлиной, указанной в Налоговом кодексе РФ. А эти суммы значительно меньше тех сумм, которые взыскиваются в нотариальных конторах. Это, на наш взгляд, с одной стороны – положительное явление, показывающее заинтересованность граждан в получении нотариальных услуг, в выборе между исполнителями этих услуг, но это может влечь и негативные последствия, которые заключаются в статусе и гарантиях исполнителей нотариальных услуг: нотариус и должностное лицо ОМС.

Другим блоком отличий в статусах – профессиональные требования. Их можно кратко охарактеризовать как «систему сдержек и противовесов» на стадии допуска в профессию в лице стажера, в лице претендента на должность нотариуса, а также, в процессе каждодневного исполнения своих обязанностей. К примеру, еще на стадии вхождения в эту «артель» будущие стажеры должны пройти определенную процедуру – экзамен на право прохождения стажировки у нотариуса. Такой особый доступ к нотариальной профессии связан с осуществлением от имени государства публично-правовой предупредительной функции, в которую входит: оказание содействия в осуществлении прав и обязанности неограниченного круга лиц; обеспечение правомерности действий участников гражданского оборота; правоохранительная функция в виде проверочных действий, осуществляемых нотариусом, для исключения сомнений и споров в отношении нотариально оформленных документов.

Профессия нотариуса относится к разряду тех, которые характеризуются «презумпцией знания» национального законодательства, что влечет повышенные требования к уровню квалификации претендента в эту профессию. Кроме этого нотариус находится «на передовой» юридической практики, т.е. является первым из правоприменителей цивилистики, который апробирует в своей практике все изменения гражданского законодательства. Законодательство требует, чтобы нотариус разъяснял все нюансы законодательства, с той целью, чтобы правовая неосведомленность не причинила этим лицам ущерба.

Вместе с тем, уполномоченные должностные лица ОМС не обязаны иметь высшее юридическое образование, как это предъявляется к нотариусам обоих видов, также к ним не предъявляются требования об обязательном страховании профессиональной деятельности и т.д. Более того, как показал анализ статуса и перечень лиц, на которых возложена эта обязанность в муниципальных образованиях Ставропольского каря, этими лицами иногда являются специалисты 1 и 2 категорий администрации ОМС. По своему статусу эти лица иногда могут даже не обладать высшим образованием, не говоря уж о высшем юридическом, который требуется для занятия должности нотариуса. Вместе с тем, наличие у них статуса муниципального служащего позволяет надеяться на ответственный подход к исполнению обязанностей.

Таким образом, основной риск в оказании нотариальных услуг в поселениях это низкий уровень профессионализма, а точнее – отсутствие специальных юридических знаний. Таким образом, возникает вопрос о качестве предоставляемых нотариальных услуг, хотя практика и показывает отдельные положительные результаты наделения ОМС правом совершать отдельные виды нотариальных действий. Вместе с тем, реализуя принцип социализации Российского государства, законодатель установил упрощенные условия для осуществления нотариальных действий (услуг) в муниципальных образованиях, тем самым ставя под угрозу возможность реализации задуманного. Осуществление должностными лицами администраций муниципальных образований нотариальных услуг сталкивается:

• с отсутствием должного финансирования, что может привести (и приводит) к отказам должностных лиц в совершении нотариальных действий;
• с отсутствием должного уровня знаний;
• с отсутствием должных гарантий;
• с отсутствием соответствующего уровня ответственности муниципальных служащих.

Есть два варианта решения данного вопроса: либо внести изменения в Основы о нотариате об обязательном требовании о высшем юридическом образовании главы администрации или уполномоченного им лица, что довольно затруднительно при сегодняшней кадровой обстановке в отделанных сельских населенных пунктах. Либо внести, опять-таки в Основы законодательства РФ о нотариате, требование об обязательном прохождении 1 раз в 3 года специализированных курсов уполномоченных лиц органов местного самоуправления.

Даже если и будут приняты соответствующие изменения в нотариальном законодательстве, которые обяжут должностных лиц ОМС получать определённый уровень юридических знаний, то останется еще один аспект, не позволяющий говорить о полном обеспечении в нашей стране минимально гарантированных нотариальных услуг – электронный документооборот.

Как уже было нами сказано, Российская Федерация является государством, предоставляющим гражданам определенный комплекс необходимых услуг, что позволяет говорить не просто о социальном государстве, а о «сервисном» государстве ^[10]. Современное развитие общества как внутри отдельного суверенного государства, так и всего мирового сообщества в целом, требует от государства не только предоставления определенного минимального перечня услуг. Такой патернализм со стороны государства влечет формирование у населения паразитического отношения к нему.

В связи с необходимостью сокращения такого неэффективного взаимоотношения, современная социально-экономическая политика многих государств направлена на создание только лишь условий для самостоятельного развития каждого субъекта правоотношений как в личностном, так и в профессиональном и экономическом плане. Этими условиями являются: развитые информационные технологии; открытость и доступность информации о деятельности государственных и муниципальных органов; прозрачность их работы этих органов, что в свою очередь связано с наличие развитой инфраструктуры в каждом отдельном органе власти, позволяющей обеспечить электронный документооборот с заявителями (гражданами).

В современных условиях развития электронного документооборота и включения нотариального сообщества в систему межведомственного документооборота с отдельными государственными органами, позволяет повысить уровень гарантий, которые получают граждане в соответствующих конторах, подключенных к этой системе. Так, нотариусы (небюджетные и государственные) могут оперативно в течение 3-х рабочих дней получать информацию по запросам (на что до этого уходило от 5 рабочих дней и более), осуществлять проверочные действия в отношении всех документов, представленных для совершения нотариального действия, а также – отправлять документы в регистрирующий орган. Однако органы МСУ не входят в число лиц, включенных в этот документооборот, что также может негативно сказаться на качестве оказываемых услуг, на защите прав граждан, а также на равенстве участников гражданского оборота в части запросов, направления и получения документов.

В силу своего публично-правового статуса нотариальная деятельность предполагает ответственность нотариуса перед гражданами и организациями за нарушение законодательства, поскольку сам публично-правовой характер нотариальной деятельности предусматривает возмещение нотариусом ущерба (ст. 18 ОЗН), включающий не только реальный ущерб и упущенную выгоду (что характерно для предпринимательской деятельности), но и понесенный моральный вред, что отличает его от предпринимателя. Без заключения договора страхования ^[7] нотариус не вправе выполнять свои обязанности, даже проводить консультации. При этом ответственность за действия государственных нотариусов несет государство, а не сам государственный нотариус.

Так же необходимо отметить, что нотариус страхует свою деятельность на случай возмещения вреда (ст. 18 ОЗН), причем это не страхование риска нотариуса, а страхование его профессиональной деятельности, суть которой состоит в экономической гарантии прав граждан от неправомерных действий (бездействий) нотариуса.

В отношении ответственности иных должностных лиц в ОЗН имеется прямое указание лишь применительно к главе местной администрации поселения и главы местной администрации муниципального района. То есть, в случае нарушения каких либо прав граждан при совершении в такой администрации нотариального действия к ответственности привлекается, прежде всего, глава администрации. А в случае если этот глава передал полномочия иному лицу, то к какой ответственности привлекать это иное лицо?... Тем более что нарушение прав граждан в связи с отсутствием соответствующих профессиональных (юридических) знаний, может вообще рассматривать как отсутствие вины у должностного лица, поскольку к нему не предъявляется требований о высшем юридическом образовании.

Как было сказано, законодатель обеспечил оказание отдельных самых востребованных нотариальных услуг неспециалистам, делегировав полномочия главам ОМС поселений, либо уполномоченному главой должностному лицу, в целях обеспечения максимально равного доступа граждан к нотариальным услугам. Однако, даже при таком нормативном закреплении равных условий на получение отдельных видов наиболее необходимых нотариальных услуг у граждан, проживающих как в районном центре, так и в отдаленной сельской местности, правовое гарантии у них разные. Прежде всего – по правовому статусу этих должностных лиц, оказывающих отдельные нотариальные услуги, можно приравнять к статусу государственных нотариусов: материально-техническую базу им предоставляет администрация, ответственность за непрофессиональное осуществление обязанностей несет местный бюджет.

Таким образом, гарантии предоставления равного доступа к нотариальным услугам на всей территории Российской Федерации сталкиваются с разным уровнем материально-технической базы и профессиональных знаний, поскольку на должности руководителей МСУ не всегда баллотируются лица с высшим юридическим образованием. Следующий «камень преткновения» – степень ответственности, которая в случае в ОМС совпадает с ответственностью государственных нотариусов, но не с небюджетными нотариусами. Таким образом, при совершении ошибок, само должностное лицо ОМС (глава администрации или назначенное им лицо) не будет возмещать финансового ущерба в случае профессиональной ошибки.

Указанное требует очередных детальных законодательных изменений как в нотариальной сфере, так и в муниципальной. А такое реформирование в разных отраслях права осуществляются очень медленно. Выходом из положения могут стать ведомственные нормативные акты органов юстиции, которые бы позволили обеспечить на базе территориальных органов Минюста России при непосредственном участии региональных нотариальных палат, регулярные курсы повышения квалификации. А также, региональные акты, позволяющие предоставлять органам МСУ субсидии по обеспечению гарантированного равного доступа к правовым услугам во всей районах каждого субъекта.