Первые шаги советской дипломатии (из истории российского законодательства о дипломатическом праве)

Белковец Лариса Прокопьевна доктор исторических наук профессор, Томский государственный университет 630007, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Советская, 7 Belkovets Larisa Doctor of History professor of the Department of History of State and Law, Constitutional Law at Tomsk State University  630007, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Sovetskaya, 7, of. priemnaya belkovec@ngs.ru Другие публикации этого автора

Постановка главных задач внешней политики РСФСР

Три первых года истории Советской России были периодом яростной борьбы республики за своё существование. Бывшие союзники России – страны Антанты – делали всё возможное, чтобы заменить большевистское правительство правительством, более для них подходящим, для чего использовали бойкот, блокаду, организовали сопротивление советской власти противниками революции и прямую вооружённую интервенцию. Все эти три года (1917 – 1920) страна находилась в полной дипломатической изоляции и решала вопрос не о дипломатии, а о простом выживании. К тому же, взяв власть в октябре 1917 г., большевики заявили об отказе от прежнего российского законодательства и о намерении выработать законодательство новое, отвечающее интересам новой формы государства – диктатуре пролетариата. Стало быть, советское законодательство по вопросам дипломатическим, как относительно теории посольского права, так и дипломатической практики, должно было начинаться, как и в других отраслях политической и хозяйственной жизни страны, с актов, резко разрывающих с прошлым. Поэтому и всё советское правотворчество в этой сфере поначалу носило ярко выраженный превентивный характер ^[1].

Тем не менее, с первых своих шагов дипломатия Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, поставив перед собой задачу добиться признания международным сообществом большевистского правительства и советского государства, заявила о себе как о дипломатии мира и дружбы между народами и государствами, а основным принципом действий провозгласила сотрудничество в различных сферах и соглашение по разным вопросам, возникающим во взаимоотношениях. В качестве одной из главных задач стало формирование руководящего дипломатией органа и организация повседневного представительства своего государства за границей. Без него нельзя было строить отношения с миром, получать из открытых источников информацию о политической жизни в иностранных государствах, которая способствовала бы выработке собственной внешней политики. Одной из важнейших задач для них должна была стать также защита прав и интересов отечественных учреждений и граждан в иностранном государстве ^[2].

Процесс сближения Советской России с капиталистическими государствами не был лёгким, отчасти из-за непримиримых идеологических противоречий и глубокого недоверия друг к другу, отчасти из-за противоречий, которые существовали у правящих элит западных стран по вопросу о «красной» угрозе с Востока, отражавшей огромное революционизирующее влияние российской революции на народы капиталистических стран. Однако тенденции развития мировой экономики неумолимо требовали возврата России в мировое рыночное пространство. Поэтому уже первый после окончания Гражданской войны 1921-ый год ознаменовался признанием Советского правительства де-факто рядом крупных стран буржуазного мира, Великобританией, Францией, Италией, заключивших с ним торговые договоры. Советская дипломатия сыграла в достижении этих успехов немалую роль.

Организация внешнеполитического ведомства

Первое, с чего началась перестройка, это реорганизация руководящего внешней политикой и дипломатией ведомства – Министерства иностранных дел, которое было преобразовано в Народный комиссариат по иностранным делам (НКИД). Наркомат был создан по решению Второго Всероссийского съезда Советов о создании Рабочего и Крестьянского правительства от 26 октября 1917 г. Основу его составила созданная ранее комиссия по иностранным делам. К работе НКИД приступил после того, как весь прежний состав служащих царского МИДа, и, прежде всего ответственные должностные лица («как правило, представители наиболее аристократической и привилегированной части помещичье-буржуазных кругов»), заняли явно враждебную по отношению к новой власти позицию. Весь аппарат министерства, кроме обслуживающего персонала, принял участие в общей «забастовке» чиновников прежних министерств в Петрограде и отказался служить новой власти, а именно – интересам пролетариата и «вести принципиально иную политику по сравнению с политикой, проводившейся прежним ведомством при царе и при Керенском» ^[3].

Одним из первых распоряжений нового ведомства стал приказ Народного комиссара по иностранным делам от 26 ноября (ст. стиля) 1917 г. «Об увольнении послов, посланников и членов посольств» ^[4], который лишил полномочий заграничных агентов Временного правительства, отказавшихся подчиниться директивам НКИД. Приказом были отстранены от своих постов без права на пенсию и поступления на какие-либо государственные должности российские послы, посланники, поверенные в делах и другие должностные лица в странах Европы, Азии и Америки. С этого момента они лишались права производить какие бы то ни было расходы из государственных средств. Но список уволенных не содержал всех дипломатов правительства А. Ф. Керенского.

Из бывших чиновников МИДа России остались на службе и приняли впоследствии активное участие в работе НКИД А. И. Доливо-Добровольский, А. Н. Воскресенский, А. В. Сабанин, Ф. Н. Петров и некоторые другие ^[5]. В НКИД пришли видные партийные деятели, из которых выросли впоследствии выдающиеся дипломаты, завоевавшие огромный международный авторитет. Первыми в этой когорте стали Г. В. Чичерин, М. М. Литвинов, В. В. Воровский, Л. Б. Красин, Л. М. Карахан, Я. С. Ганецкий, Н. Н. Нариманов, П. М. Керженцев, А. М. Коллонтай. Общее руководство дипломатической деятельностью осуществляло правительство во главе с В. И. Лениным.

Одновременно с данным актом дипломатические агенты советской власти (из числа бывших политэмигрантов-большевиков), с различными ещё титулами, были назначены в отдельные европейские столицы: в Лондон (народный посол М. М. Литвинов), в Берн (Я. А. Берзин), Париж (Л. Б. Каменев, которому, правда, не удалось пробиться к месту своего назначения). Особую роль играло Полномочное представительство Республики Советов в скандинавских странах, Швеции, Дании, Норвегии (в Стокгольме) во главе с «полномочным дипломатическим агентом» В. В. Воровским. Въезд в Россию из-за границы становился возможным только через русскую границу в Торнео (Швеция) с иностранным паспортом, визированным Воровским. Уполномоченным Воровского в Копенгагене был Я. З. Суриц. После вступления в силу Брест-Литовского мирного договора в Берлине был аккредитован А. А. Иоффе. Катастрофой закончилась поездка в Персию И. О. Коломийцева, расстрелянного руководимыми англичанами белогвардейцами в августе 1919 г. на острове Ашур-Аде (в Каспийском море) ^{[1, c. 57]}.

Тесная связь с Военно-Революционным комитетом, главным оперативным органом СНК РСФСР, помогла НКИД в организации сношений с заграницей. ВРК обеспечил НКИД первыми служащими, в том числе переводчиками на иностранные языки дипломатических документов. Примечательно, что одним из первых распоряжений нового дипломатического ведомства стала телеграмма в Торнео о том, что «все лица, имеющие дипломатические паспорта, должны беспрепятственно пропускаться как в Россию, так и из России». ВРК вёл переписку с консульствами, иностранными подданными и комиссарами пограничных станций о выдаче разрешений на выезд за границу. Он поддерживал связь с иностранными фирмами и пограничными таможнями – об обмене русского сырья на иностранные фабрикаты, выдавал пропуска на выезд и разрешения на вывоз товаров за границу.

Одним из первых в НКИД был организован правовой отдел, который возглавил бывший директор департамента личного состава и хозяйственных дел Министерства иностранных дел России А. И. Доливо-Добровольский. Отдел ведал ликвидацией русского имущества за границей, наследственными делами. Напряжённо работал с первых дней отдел виз, выдававший разрешения на выезд за границу иностранцам. Наведением и выдачей справок, организацией обмена и оказания помощи репатриантам занялся отдел военнопленных, который возглавил д-р А. Б. Менцинковский. Настоящим организатором дел стал Иван Абрамович Залкинд, откомандированный в НКИД Василеостровской партийной организацией. Профессиональный революционер, окончивший гимназию на Васильевском острове С.-Петербурга, он, находясь в эмиграции, изучил несколько иностранных языков, окончил Сорбонну, получил степень доктора биологии. В дни Октября руководил восстанием в своём районе, вырос в крупного советского дипломата. Вместе с заведующим иностранным отделом НКВД И. С. Уншлихтом он организовал уже 21 декабря 1917 г. и опубликовал в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского правительства» специальное сообщение о правилах въезда и выезда из России ^[6].

Чтобы раскрыть народам глаза на преступный характер империалистической войны, которую союзники не желали прекращать, и разоблачить замыслы правительств стран, участвующих в войне, НКИД во исполнение декрета о мире сразу же приступил к опубликованию тайных договоров и других документов бывшего Российского МИДа.

К концу 1917 г. аппарат НКИД был окончательно создан, подобраны основные кадры новой советской дипломатии, общее число сотрудников достигло 200 человек. Были сформированы некоторые отделы: секретариат, отдел Востока, экономическо-правовой, отдел виз, бюро по делам военнопленных, отдел денежных ссуд и переводов, информбюро, в дальнейшем отдел печати, хозяйственный. До 13 марта 1918 г. официальным главой НКИД оставался Л. Д. Троцкий. В январе 1918 г. работу НКИД сначала фактически, а затем и официально возглавил вернувшийся из политической эмиграции в Англии Георгий Васильевич Чичерин.

Решение вопроса о рангах дипломатов

На очереди встал вопрос об организации дипломатического аппарата. Ему был посвящён первый и, пожалуй, один из важнейших актов советской власти в области дипломатического права, декрет СНК РСФСР от 22 мая (4 июня) 1918 г. «Об упразднении рангов дипломатических представителей и об именовании таковых полномочными представителями РСФСР» ^{[4, 1918. № 39]}. В первой своей части этот закон имел ликвидационное значение. Им прокламировался отказ от применения в отношении дипломатического корпуса России Венского регламента 1815 г. о рангах дипломатических агентов, введённого в дореволюционное русское право в качестве статей Свода законов.

Вместо упразднённых декретом дипломатических рангов послов, посланников и других дипломатических представителей, как российских, так и «всех агентов иностранных государств, аккредитованных при Российской Социалистической Федеративной Советской Республике», вводилось единое для всех звание – «полномочный представитель». Согласно тексту закона упразднение рангов должно было свидетельствовать о «незыблемости для советской власти принципа «полного равенства больших и малых наций» как субъектов международного права, который будет взят на вооружение советской дипломатией уже в эти первые годы её существования. Считалось, что этим актом уничтожался способ поднимать значение одних держав, достойных ранга «посла», и принижать значение других, удостоенных ранга «посланника». Теперь все представители Российской республики за границей облекались единым званием полномочного представителя, а все дипломатические агенты иностранных государств при РСФСР признавались одинаково полномочными представителями, независимо от их ранга.

Прежде чем оценить значение этого законодательного акта,необходимо сделать некоторые пояснения относительно проблемы классов и рангов дипломатических представителей. Практика международных отношений придавала этой теме большое значение, хотя к моменту заключения Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. правовое положение дипломатов разных рангов различалось уже очень мало, возможно, как раз благодаря позиции России (СССР). До 1818 г. в этом деле существовала большая неразбериха, и разные монархические дворы давали своим дипломатическим представителям ранги, звания по своему усмотрению, что вызывало вечные споры о старшинстве и первенстве в занимаемых местах. В конце концов, Венский 1815 г., а затем Аахенский 1818 г. конгресс установили четыре общепринятых ранга (класса): чрезвычайный и полномочный посол, чрезвычайный посланник и полномочный министр, министр-резидент и поверенный в делах. Подписан акт был 8-ю государствами, бывшими соперниками и союзниками в борьбе с Наполеоном (Россия, Англия, Франция, Австрия, Пруссия, Швеция, Испания, и Португалия), позднее его одобрили Италия и Румыния, а остальные государства, хоть и не выражали официально своего согласия с ним, но применяли его в своей практике.

Внутри этих рангов каждое государство стало определять ещё свои ранги или более дробные градации, согласно собственным внутренним законам: в представительствах и в центральных ведомствах по иностранным делам появились атташе, секретари (первый, второй, третий), советники, советники-посланники, посланники, послы. И у этих рангов также имелись свои градации, послы, к примеру, делились на три класса: послы (легаты или нунции), посланники, аккредитуемые при суверенах, поверенные в делах, аккредитуемые при министрах иностранных дел. Тенденция здесь прослеживается такая: до 1928 г. государства прибегали к назначению дипломатическими представителями посланников (на 198 послов 1338 посланников), потом – предпочтение стали отдавать послам, которых со временем становилось всё больше. По объёму привилегий, за исключением порядка аккредитования и ряда церемониальных моментов, эти дипломатические представители почти не различаются ^[7].

Итак, в 1918 г. старые дипломатические ранги в России были упразднены, заменены званием «полномочного представителя». Однако, как полагал А. В. Сабанин, декрет 1918 г., отменив статьи царского закона, не отменил само Венское положение. Формальное отношение к нему, как к части актов Венского конгресса, под которым стоит подпись России, советским правительством не было определено, а на деле многие из правил этого положения советским правительством применялись и проводились в жизнь ^{[1, c. 38]}.

Современники уже тогда по-разному оценивали значение этого декрета СНК для развития международного права и международных отношений молодой советской республики. Сабанин считал его «одним из очень важных актов советского правительства», поскольку он ввёл в советское право понятие полномочного представителя, к 1930 г. «столь крепко вкоренившееся в правовое сознание всякого советского гражданина и неотделимое от понятия о советском строе вообще». Не будучи воспроизведён в союзном праве, декрет 1918 г. о «полномочном представителе» долгое время сохранял свои положения в качестве источника советского правового обычая. «В тяжёлых условиях борьбы за неприкосновенность и безопасность советского дипломатического аппарата за границей путь договорный мог бы представить для органов советской власти более твёрдую базу для возможных рекламаций, нежели отсылка к обычаю, правда, в этой области права очень прочному и, как говорится, «освещенному столетиями», но всё же обычаю», – полагал учёный.

«Полномочный представитель» дома и за рубежом

Термин «полномочный представитель» пришёлся по нраву всему советскому аппарату, так что вскоре аналогичное название стали присваивать разного рода учреждениям, низведя его до не подобающего ему уровня. Примером может служить «полномочный представитель Южного машиностроительного треста в Москве», предлагавший на продажу ланкаширские котлы ^[8]. Появилась необходимость твердо закрепить в русском языке понятие Полномочного представителя (полпреда) именно за дипломатическим представителем Советской республики и воспретить пользование им всем другим лицам. Это было сделано в специальном постановлении ВЦИКа РСФСР от 1 марта 1923 г., которое признало, что наименование «полномочный представитель» «предоставляется исключительно полномочным представителям Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, аккредитованным должным образом при иностранных правительствах» ^{[4, 1923. №17, ст. 219]}.

Тем самым понятие и титул «полномочного представителя» закрепились в русском языке за лицами, пользовавшимися ранее понятием и титулом «посла». Единственное временное исключение из этого правила было допущено в пользу лица, представлявшего советские республики при существовавших тогда заграничных организациях помощи ^{[4, 1923. № 51, ст. 508]}.

Вопрос о создании единого ранга дипломатического представителя весьма активно обсуждался в это время специалистами в области посольского права (были предложения об отмене посольских рангов, в том числе и ранга «посла» как воплощения идеи о некоей «ложной аристократии»). Поэтому появление декрета 1918 г. о полномочном представителе Сабанин считал своего рода настоятельным «законодательным почином» по этой проблеме. «Только отсутствием всякого интереса к теории советского права в крайне консервативной среде авторов по посольскому праву можно объяснить, считал он, почти полное отсутствие упоминания о советских правовых нормах в этой области в европейской и американской литературе. Это обстоятельство тем более поразительно, что пестрота в пользовании представительским рангом первой категории толкала за последнее время многих на путь пересмотра вопроса о рангах» ^{[1, c. 90]}.

Но поскольку примеру России никто тогда не последовал, на деле этот декрет причинил Народному Комиссариату по иностранным делам некоторые трудности при определении места российского представителя среди представителей других государств. Полпреда Краковецкого, с ведома местного правительства назначенного в 1924 г. правительством СССР в Албанию, долгое время не допускали к осуществлению его миссии из-за сопротивления «некоторых великих держав», не желавших её установления. Другие государства пытались поставить советских полпредов «в менее благоприятное положение, чем представителей других стран», выделив их в особую пятую (после посла, посланника, министра-резидента, поверенного в делах), т. е. низшую категорию. В результате российский (советский) представитель не имел возможности стать старшиной (дуайеном, старшим по времени пребывания в стране главой представительства) дипломатического корпуса, то есть сообщества дипломатов разных стран в стране пребывания. Пекинский дипломатический корпус, к примеру, долго оказывал противодействие в признании представителя СССР Льва Карахана, старшего по рангу, старшиной дипломатического корпуса. Он был признан таковым только в апреле 1925 г. К этому времени при назначении дипломатических представителей СССР (с 1924 г.) пришлось указывать в каждом конкретном случае, к какой из четырёх категорий должны быть приравнены в каждой данной стране советские полпреды (на правах или со званием посла или посланника). Так, в 1924 г. СССР обменялся «послами» с Китаем и Афганистаном ^[9].

Советские полпреды «ушли» в прошлое в начале 1940-х гг. с введением в законодательство дипломатических классов «чрезвычайного и полномочного посла», «чрезвычайного и полномочного посланника» и «поверенного в делах» (по «Общему положению о советских органах за границей» от 9 мая 1941 г.). Другим законом «Об установлении рангов дипломатических работников посольств и миссий СССР за границей» от 28 мая 1943 г. были установлены два класса «чрезвычайного и полномочного посланника», ранги советников 1 и 2 классов, первых секретарей двух классов, вторых секретарей двух классов, третьего секретаря и атташе. Но термин «полномочный представитель» сохранялся в Конституции СССР ещё в 1960-е гг. ^[10].

Известный специалист в области международного права, проф. Г. И. Тункин полагал, что «советскому закону 1918 г. международное право обязано происшедшей нивелировкой правового положения послов и посланников, прежняя разница между которыми могла рассматриваться как показатель неравноправия государств» ^[11]. Раньше послами обменивались только великие державы. Ещё незадолго до мировой войны профессор В. Э. Грабарь мог с уверенностью писать, что Россия или Германия, которых он, естественно, относил к «великим» державам, «отказались бы принять дипломатического агента Либерии или Панамы, которому отечественное правительство присвоило бы ранг 1-го класса. Упомянутые малые государства, конечно, даже и не подумают сделать подобной попытки, заранее обречённой на полный неуспех» ^[12]. Именно Советский Союз сделал решительный шаг в этом направлении и начал обмениваться дипломатами первого ранга даже с малыми и слабыми странами.

В 1927 г., учитывая наметившуюся тенденцию уравнения в правах дипломатов разных рангов и попытку России вообще отменить таковые, Лига наций поставила вопрос о пересмотре этой нормы. Звучали предложения именовать всех представителей послами, «полномочными министрами» и др., но они не прошли. Англия, Германия, Франция – традиционно консервативные в отношении к дипломатическому праву страны, выступили за сохранение различий в рангах. Была признана несвоевременной и попытка кодифицировать другие вопросы посольского права, в частности, вопрос о дипломатических привилегиях ^[7].

Кодификация дипломатического права была осуществлена позднее, в Венской конвенции 1961 г., которая признаёт три класса (ранга): послов и нунциев, посланников (оба при главах государств) и поверенных в делах (при министре иностранных дел). Возможно, приняв за основу российский прецедент с «полномочным представителем», она признала, что «иначе, как в отношении старшинства и этикета, не должно проводиться никакого различия между главами представительств вследствие их принадлежности к тому или иному классу» (п. 2 ст. 14). Класс определяется по соглашению между государствами ^[13]. Таким образом, составители Венской конвенции, так или иначе, учли правовой опыт Советской России.

Начало регламентации посольского права

В последующие после декрета 1918 г. два года законодательная регламентация посольского права практически отсутствовала. Собрание узаконений не показывает за это время ни одного акта о дипломатическом праве. А. В. Сабанину удалось в своё время обнаружить в архиве НКИД лишь одно ведомственное распоряжение, носящее характер «превентивного» документа без даты, но по содержанию отнесённого им ко времени между июлем и ноябрем 1918 г. Это «циркулярное разъяснение НКИД о правах и обязанностях иностранцев», представляющее большую библиографическую редкость. Оно напечатано на двух страницах отдельного листка, в котором несколько «разъяснений» имеют отношение к посольскому праву.

Приведём их здесь без комментариев: «Служащие иностранных дипломатических (и консульских) представительств никакими льготами не пользуются и лишь в вопросах реквизиции помещений ставятся в условия, одинаковые с условиями для советского служащего.

Дипломатические представители иностранных держав (послы, посланники и т. п.), а равно и здания посольств, переписка и квартиры этих представителей неприкосновенны и ни аресту, ни осмотру, обыску или опеке не подлежат.

Отдельные помещения консулов иностранных держав, признанных Рабоче-крестьянским правительством РСФС Республикой, а равно и переписка и архив их, также ни обыску, ни опеке не подлежат, но это не относится к их частной переписке и к их частным торговым делам.

Теми же правами, на основании особых соглашений, пользуются некоторые разряды дипломатических и консульских агентов и служащих, а равно и дипломатические курьеры.

Все означенные лица должны иметь особое о том удостоверение российского правительства» ^{[1, c. 27]}.

К числу самых ранних актов следует отнести также появившееся 9 сентября 1920 г. постановление СНК, регулировавшее сношения между правительственными органами РСФСР и пребывающими в республике представителями иностранных государств и общественных учреждений ^{[4, 1920. № 80, ст. 375]}. В нём устанавливалось исключительное право НКИД быть посредником в таких сношениях. Любые официальные документы и акты, исходящие от представителей иностранных государств и «подлежащие предъявлению органам Республики», имели силу лишь при условии снабжения таковых соответствующей визой НКИД. Она удостоверяла подлинность подписей иностранного представителя, «а равно, в подлежащих случаях, содержание таковых по существу». Аналогичные акты, исходящие от иностранных правительственных или общественных органов вне пределов РСФСР, при предъявлении их органам республики, должны были снабжаться визой соответствующих советских представителей за рубежом, «удостоверяющей подлинность подписи лица, от коего данный документ исходит, а равно законное правомочие его на выдачу или совершение такового». Статус НКИД этим актом был окончательно закреплён.

Нормы дипломатического права в первых советских декретах

Период изоляции Советской России заканчивается первой половиной 1921 года. К этому времени окончательно было разбито белое движение и прорвана блокада интервентов. С соседними государствами (кроме Румынии и Дальнего Востока) заключены мирные или дружественные договоры, открыты в целом ряде столиц полномочные представительства, а в Москве – иностранные миссии. И начинается советское правотворчество в этой сфере. Во-первых, новому, сложившемуся за время революции аппарату советской общественности, который не был знаком с существом представительского института, с присвоенными ему международным обычаем правами, требовалось выработать законодательную основу внешнеполитической деятельности. Для беспрепятственного развития внешнеполитических связей республики необходимо было закрепить в советском праве в интересах иностранных представителей в Москве не только существо дипломатических привилегий, что можно найти во многих правовых системах, но и другие основные понятия представительской миссии ^{[1, c. 27]}. Это первое.

Второе. Наряду с этим надо было а) закрепить возникшие в стране совершенно новые и исключительно советские формы внешнего представительства при наличии монополизированной внешней торговли; б) зафиксировать в законодательной форме взаимоотношения складывающегося дипломатического и торгующего аппарата. Согласно принятому СНК РСФСР 26 мая 1921 г. закону «Общее положение о советских органах за границей», представлять интересы российского государства «при наличии нормальных внешних отношений» с иностранными государствами должны были три официальных органа советского правительства: Полномочное представительство РСФСР, консульские представительства (генеральные консульства, вице-консульства, консульские агентства) и торговые представительства (ст. 1). Только в особых случаях, не терпящих отлагательств, полномочное представительство могло исполнять функции консульских и торговых представительств непосредственно или через генеральные консульства.

Полномочный представитель РСФСР провозглашался «единственным представителем РСФСР в данной стране» и должен был осуществлять «от имени своего правительства политические отношения с правительством иностранного государства», при котором он аккредитован. Ему подчинялись «в общеадминистративном отношении» и подлежали контролю все представители прочих ведомств и все советские органы, находящиеся на территории данного иностранного государства (ст. 5 и 6). Ст. 7 обязывала их ставить полномочного представителя в известность обо всех своих важнейших мероприятиях и руководствоваться его политическими и общеадминистративными указаниями. Он получал право обозрения всех материалов, отчётов и делопроизводства заграничных советских органов. По ст. 8 полномочный представитель имел право приостановить мероприятия или действия советских органов за границей по общеполитическим соображениям. Протест органа, действие которого приостановлено, не лишал наложенной приостановки силы. Спор же мог быть разрешён в центре. Однако полномочный представитель не вправе был брать на себя руководство специальной работой представителей других ведомств. Сношения заграничных органов других ведомств с местными правительственными учреждениями могли проводиться только через него (ст. 11).

Полномочные представители и все состоящие при них органы в их деятельности были подчинены «непосредственно» и «исключительно» Народному Комиссариату по Иностранным Делам (ст. 10). При его посредстве находящиеся за границей советские органы и представители других ведомств (торговые, в частности) могли по вопросам, выходящим за пределы возложенных на них задач, сноситься с советскими учреждениями (ст. 21). [4. 1921. № 49, ст. 261].

Декретом ВЦИК от 22.01.1922 г. «О порядке назначения представителей РСФСР за границей» устанавливался следующий порядок: полпреды назначаются и отзываются постановлением Президиума ВЦИК, верительные и отзывные грамоты им выдаются за подписями Председателя и секретаря ВЦИК и скрепой Народного комиссара по иностранным делам. НКИД получал право назначать поверенных в делах, замещающих полномочных представителей во время их отсутствия или после их отозвания до назначения нового полномочного представителя, а также советников, секретарей и атташе полпредств и иных дипломатических миссий и делегаций. Назначение военных и военно-морских агентов и их помощников увязывалось с соглашением НКИД и Реввоенсовета республики ^{[4, 1922. № 11, ст. 105]}.

Первые декреты о дипломатических представителях иностранных государств

После заключения первых торговых договоров с рядом зарубежных стран возникла необходимость закрепить основные принципы молодой советской дипломатии в специальных законах. Положение от 9 сентября «О порядке сношений между правительственными органами РСФСР и пребывающими в Республике представителями иностранных государств и общественных учреждений», подписанное Председателем СНК В. Ульяновым (Лениным) было опубликовано 19 сентября 1920 г. в № 208 Известий ^{[4, 1920. № 80, cт. 375]}.

В нём провозглашалось, во-первых, что все сношения пребывающих в РСФСР представителей иностранных государств с правительственными органами Республики производятся не иначе, как при посредстве Народного Комиссариата Иностранных Дел.

Во-вторых, только при условии снабжения всех официальных документов и актов, исходящих от иностранных представителей и подлежащих представлению органам Республики, соответствующей визой Народного Комиссариата Иностранных Дел, удостоверяющей подлинность подписи иностранного представителя, от коего данный документ или акт исходит, а равно, в подлежащих случаях, содержание таковых по существу.

В-третьих, все официальные документы и акты, исходящие от иностранных правительственных или общественных органов вне пределов РСФСР и подлежащие предъявлению органам Республики, «почитались имеющими силу лишь при условии снабжения таковых визой соответствующих заграничных представителей РСФСР». Она удостоверяла «подлинность подписи лица, от коего данный документ исходит, а равно или совершение такового, законное правомочие его на выдачу».

В-четвёртых, Народному Комиссариату Иностранных Дел предоставлялось право устанавливать в отдельных случаях по соглашению с подлежащими ведомствами изъятия из настоящего декрета.

Следом появился главный декрет СНК РСФСР от 30 июня 1921 г. «О дипломатических представителях иностранных государств, аккредитованных при Рабоче-крестьянском правительстве РСФСР» ^{[4, 1921. № 52, cт. 303]}. В нём были рассмотрены вопросы общего значения (о документах, необходимых для установления органа представительного характера, качестве миссии и её принятии), в частности, появилось представление об агремане (agrement) (cт. 1). Ст. 2 определяла понятие дипломатического корпуса, характеризовала возможный персональный состав сотрудников дипломатического представительства. Соглашение признало дипломатическими представителями иностранных государств при Рабоче-крестьянском правительстве России лиц, снабжённых «надлежащими от имени своих правительств верительными грамотами для выполнения внешнеполитических функций». Они прибывают с этой целью в Россию вместе с лицами, составляющими дипломатический корпус, «после надлежащего сношения иностранных правительств с Народным комиссариатом по иностранным делам на территории РСФСР». Ст. 3, пользуясь перечневым методом, фиксировала объём прав и преимуществ иностранных представителей: неприкосновенность личности (невозможность задержания в административном или судебном порядке), жилища и служебных канцелярий (невозможность проведения в них «обыска, осмотра и опечатания без согласия на то главы дипломатического представительства, испрашиваемого в необходимых случаях через Народный Комиссариат по Иностранным Делам»); неподсудность, как в уголовном, так и в гражданском порядке; освобождение от налогов и повинностей как общегосударственных, так и местных. Такие же права получали жёны и не достигшие 16-летнего возраста дети дипломатических представителей и членов дипломатического корпуса.

В 4 статье давалось определение дипломатической независимости и прав дипломатического представителя на «беспрепятственные сношения» со своим правительством и его дипломатическими представителями в других государствах путем посылки открытых и шифрованных депеш, а также через дипломатических курьеров. Они могли поднимать на занимаемых ими частном и служебном помещениях и средствах передвижения флаг своей страны. Провозглашалась право свободного передвижения по стране. Ст. 5 давала НКИД возможность предоставлять присвоенные Положением дипломатические привилегии представителям, формально не имеющим дипломатического звания. Это были так называемые «суррогатыдипломатического представительства»: уполномоченные по делам военнопленных, Центросоюза, Российского Красного креста.Наконец, ст. 6 в редакции, приведённой в более полное соответствие с требованиями международного права декретом от 2 июля 1923 г. ^{[4, 1923. № 43, ст. 615]}, определяла условия и формы прекращения дипломатической миссии ^[14].

Вслед за Декретом от 30 июня 1921 г. в адрес исполнительных органов ушла Инструкция Народного Комиссариата внутренних дел (НКВД) РСФСР, НКИД и Государственного Политического Управления (ГПУ), разъясняющая его положения и требующая принять к руководству целый ряд предписаний относительно порядка их исполнения. Она предписывала, в частности, что в случаях, когда иностранные дипломатические представительства будут обращаться непосредственно в какое-либо центральное или местное учреждение, минуя НКИД, эти обращения без ответа на них следовало пересылать «со всеми приложениями» в НКИД.

Административным властям разрешалось проникать в пользующиеся неприкосновенностью частные и служебные помещения дипломатических представителей только в строго определённых случаях: если оттуда раздаются призывы о помощи, если это помещение явно подвергается опасности, либо по приглашению его главы ^{[9, c. 228–230]}.

О праве убежища. Согласно дипломатическому обычаю, которого придерживалось в начале ХХ в. большинство европейских стран, помещения миссий не имели права убежища. Считалось, что неприкосновенность представительского здания не может быть расценена как возможность служить убежищем для лиц, находящихся под юрисдикцией местной власти и скрывающихся от неё. Но представления о возможности искать убежище в представительском здании, широко распространённое во время гражданских и религиозных войн, когда, собственно, и шёл процесс возникновения самих представительств, сохраняли свою живучесть. Укреплению идеи убежища весьма в своё время способствовал теорией фикций Гуго Гроций, а в XVIII веке, «в эпоху мелкого политического интриганства», эта идея расцвела пышным цветом [1. c. 144]. К началу ХХ века эта идея себя изжила. Признав неприкосновенность представительского здания главным условием беспрепятственного несения представителем своих обязанностей, его нужно было оградить от обвинений в соучастии в преступлении, совершённом укрывающимся лицом, преследуемым местной властью, а стало быть, и от немедленного отозвания или даже от применения в его отношении акта насилия. Такая позиция была зафиксирована и в ряде европейских законодательств. Французский уголовно-процессуальный кодекс, к примеру, в категорической форме предписывал исполнение судебных приказов о приводе и о личном задержании на всей территории республики, не делая каких-либо исключений для представительских зданий. Однако в ряде стран предоставление убежища политическим преступникам во время обострения политической обстановки (на Балканах, в Испании, Греции), во время, когда действовал капитуляционный режим в странах Востока, признавалось законным.

Исходя из сложившейся в стране обстановки, осложнённой необходимостью подавлять сопротивление власти, советские правоведы с самого начала стояли на позиции недопустимости укрывательства лиц, заподозрённых в контрреволюционных преступлениях в иностранных представительствах, пребывающих в России. Но, тем не менее, уже в самом первом акте, декрете 1921 г., было заявлено следующее: при подозрении в том, что помещение представительства используется «в качестве убежища» лицами, «разыскиваемыми российскими властями», или «для сокрытия следов преступления, а также добытых преступным образом вещей», вторжение в него было невозможно. Инструкция, в соответствии с принятыми нормами международного права, рекомендовала при возникновении такого подозрения «немедленно установить внешнее наблюдение за помещением посольства для предотвращения возможности скрывающемуся в нём лицу или вещам уйти или быть вынесенными оттуда». Старший по званию «администратор» должен был также «немедленно» обратиться к дипломатическому представителю с сообщением о нарушении и просить у него разрешения на осмотр помещения. При отказе – немедленно сообщить о том в НКИД, не снимая внешнего наблюдения.

Однако проблема допустимости или недопустимости предоставления представительствам права убежища, вызывавшая в начале ХХ в. оживлённые споры, этим декретом окончательно разрешена не была. Английские правоведы, в частности, склонялись к признанию возможности предоставления убежища лицам, ищущим его по политическим мотивам. В ХIХ веке Англия была, как известно, своеобразным убежищем для многих революционных эмигрантов, в частности для Карла Маркса. Но в ХХ веке Англия запретила въезд в страну иностранцам, преследуемым за революционную деятельность у себя на родине. Разные мнения на этот счёт были и у правоведов советских. Окончательная точка в этом непростом споре у нас была поставлена в союзном кодифицированном акте от 14 января 1927 г. «О дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР», которое твёрдо встало на такую позицию: «Неприкосновенность представительских помещений, – гласил закон, – не даёт права предоставлять в них убежище лицам, в отношении которых имеются постановления управомоченных на то органов Союза ССР и союзных республик об их аресте» ^[15]. Сказалось воздействие международной обстановки, связанное с обострением советско-английских отношений и оживлением террористической деятельности на территории страны радикальных экстремистских эмигрантских группировок.

Одновременно представителю вменялось в обязанность не допускать и насильственного задержания кого бы то ни было в этих помещениях. Неприкосновенность представительского здания должна была существовать исключительно в той мере, в которой она необходима для беспрепятственного несения представителем своих обязанностей. Укрывательство лиц, разыскиваемых местной властью, означало бы только, что представитель является в некоторой степени соучастником и единомышленником укрывающегося. Это привело бы к необходимости принятия против такого представителя соответственных санкций вплоть до требования его немедленного отозвания. В этом советские правоведы были единодушны с французскими ^{[1, c. 144]}.

Дальнейшая законодательная регламентация внешних сношений советского государства

Декреты от 30 июня 1921 г. вплоть до образования СССР и перехода вопросов внешних сношений от компетенции республиканских органов к органам союзным были дополнены рядом нормативных актов. Среди них были два закона о порядке выдачи в РСФСР дипломатических паспортов ^[15], и пять законов о провозе дипломатической почты и багажа, о таможенных льготах представителей ^[16].

Следует признать, что СССР в те времена был единственным из государств, вступившим на путь законодательной регламентации этих вопросов и притом в строго ограничительном смысле. Целью было «устранение возможности использования дипломатической корреспонденции и льгот в видах, ничего общего с внешними сношениями не имеющих (спекуляция, экспорт валюты и пр.)» ^{[14, c. 87]}. Речь идёт, прежде всего, о курьерской почте и дипломатическом багаже.

Курьерская почта и дипломатический багаж. Первым нормативным актом в этой области стало постановление СНК от 14 октября 1921 г. «О провозе дипломатическими курьерами иностранных представительств дипломатической почты и багажа» ^{[4, 1921. № 70, cт. 558]}. Оно разрешило свободный проезд дипкурьеров 2 раза в неделю и вес дипломатической почты в 16 кг (40 фунтов) на курьера. Облечённые правом дипкурьера иностранцы обязывались иметь надлежащим образом визированный дипломатический паспорт, а «все военные, гражданские, железнодорожные и прочие власти РСФСР… оказывать дипломатическим курьерам самое широкое содействие в целях беспрепятственного и быстрого передвижения и в целях сохранности дипломатической почты и багажа» (ст. 3).

Инструкция СНК от 4 ноября «О порядке следования по территории РСФСР иностранных дипломатических курьеров и провозимой ими дипломатической почты (в развитие постановления СНК от 14 окт. 1921 г.) требовала наличия курьерского листа, заверенного печатью и подписями руководителя соответствующего ведомства и содержащего перечень каждого места в почте, которое опечатывалось сургучной печатью. Такая почта не подлежала ни вскрытию, ни осмотру, ни в пограничных пунктах, ни при следовании по территории России. Курьера могло сопровождать одно лицо, обладающее дипломатическим паспортом.

Этим же постановлением определялось понятие дипломатического багажа, пользовавшегося теми же льготами, что и почта, при условии двойного его опечатания (печатью отправителя и печатью органов НКИД). Предельный вес дипломатического багажа устанавливался той же инструкцией в 32 кг в месяц на каждого сотрудника иностранной миссии. Его могли составлять только произведения печати и предметы продовольствия или широкого потребления. Перед отправкой из Москвы этот багаж просматривался совместно ответственным сотрудником НКИД и особо уполномоченным на то сотрудником дипломатического представительства иностранного государства, после чего опечатывался сургучной печатью обоих учреждений и проводился по описи, как и дипломатическая почта. Такой багаж не подлежал таможенному осмотру. Весь прочий багаж дипкурьера подлежал осмотру на общих основаниях. В железнодорожных вагонах они оплачивали согласно установленным тарифам проезд и провоз как личного, так и дипломатического багажа ^{[4, 1921. № 74, cт. 610]}.

Следует признать, что указанные нормативные акты в целом воспроизвели обычные международно-правовые нормы. Адекватно этим нормам был решён и самый главный вопрос дипломатического права о курьерах. Это вопрос о том, могут ли они пользоваться личной неприкосновенностью и не подлежать аресту или задержанию в какой-либо форме, т. е. вопрос о соблюдении одного из главных принципов в отношениях между государствами – принципа абсолютной неприкосновенности дипломатической почты. Этот принцип утвердился в международном праве не сразу, и мнения, что он применим лишь исключительно к дипломатическим документам или предметам, предназначенным для официального пользования, содержащимся в дипломатической почте, продолжал иметь своих сторонников ещё в первые десятилетия ХХ века.

Соблюдение этого принципа ставило отправителя в строгие рамки придерживаться правила о содержании почты, в которой не должно быть ничего лишнего, и сопровождать её видимыми знаками, свидетельствующими об этом содержании (наличие печатей, подписей, курьерского листа с перечнем предметов и т. п.). Принятием таких правил советское государство окончательно определило своё отношение к принципу абсолютной неприкосновенности дипломатической почты, взяв его на вооружение в качестве обязательного для исполнения. Но эта система оказалась трудно реализуемой на практике, а потому и недолговечной. К тому же появление всё новых представительств в Москве осложняло проверочную работу, да и новые представители стали выражать недовольство такой системой, якобы нарушающей права, присвоенные им международным обычаем. Сказалось также введение нэпа и начавшиеся изменения в лучшую сторону экономической обстановки. Новый декрет 31 мая 1922 г. и последовавшая за ним инструкция установили новый режим пропуска багажа и имущества для дипломатических представителей иностранных государств. Этот закон поднял российское законодательство на более высокую ступень по сравнению с 1921 годом.

Согласно ему дипломатические курьеры могли провозить без всякого досмотра в таможнях пакеты, посылки, тюки и пр., в обязательном порядке снабжённые официальной печатью и надписью «expedition officielle», внесённые в курьерский лист. Таможни не могли прикладывать к таким отправлениям ни пломб, ни печатей, а только взвешивать их «без повреждения печатей и обёрток» и сообщать о весе Таможенному управлению НКВТ. Кроме дипломатической почты в 16 кг в неделю, разрешено было провозить транзитную дипломатическую почту (отказались от понятия дипломатического багажа) в размере 16 кг в неделю на каждое государство, пользующееся всеми присвоенными дипломатической почте преимуществами. Таких государств в приложенном к постановлению списке значилось 19, включая Представительство АРА (Американской администрации помощи, помогавшей РСФСР бороться с голодом в Поволжье) и организацию д-ра Нансена, известного норвежского исследователя Арктики, комиссара Лиги наций. Для предоставления льгот в этой области было введено понятие взаимности.

Инструкция, приложенная к декрету 14 октября, относила к дипломатическому багажу произведения печати и предметы продовольствия или широкого потребления, в пределах установленных норм, в количестве не более двух пудов в месяц на каждого работника иностранного представительства. Проверка его работниками НКИД и соответственного государства при вывозе и ввозе придавала ему характер дипломатического багажа.

Вопрос о пошлинах в этом декрете не ставился, более актуальной в условиях, когда страна боролась с последствиями блокады и с голодом, с нехваткой предметов обихода, была проверка привозимого в страну и вывозимого из неё. Требовалось соблюдать также правила, относящиеся как к монополии внешней торговли, так и к вывозу из страны предметов искусства, драгоценных металлов и пр. Но этим декретом устанавливалось всё же освобождение от пошлины багажа иностранных представителей, прибывших в РСФСР, в том случае, когда багаж прибывает вместе с ними. Кроме того, каждому иностранному представительству предоставлялось право ввозить для своих нужд товары с освобождением от пошлины и акциза, если годичный их максимум не превышал 20 000 золотых рублей.

В таком виде режим почты, утверждённый в актах 1921–1922 гг. и усовершенствованный на основе международных обычаев, составил основу «временных правил» от 19 апреля 1925 г. ^[18].

Основной закон, который подвёл своеобразный итог разработке законодательства об иностранных дипломатических и консульских представительствах в СССР от 14 января 1927 г. ^{[15, ст. 48]}, действовавший до 1966 г., окончательно закрепил эти правила. Пользующимися личной неприкосновенностью объявлялись дипломатические курьеры, везущие дипломатическую почту а) в адрес дипломатических представительств иностранных государств на территории Союза ССР; б) отправленную последними в адрес министерства иностранных дел подлежащего государства или дипломатических представительств своего государства в третьих странах; в) или транзитом через территорию Союза ССР. Они не могли быть подвергнуты аресту или задержанию в административном или судебном порядке. Равным образом, «ни при каких обстоятельствах не подлежит вскрытию или задержанию перевозимая означенными курьерами дипломатическая почта», а органы советской власти обязаны оказывать курьерам полное содействие для обеспечения её беспрепятственного передвижения и сохранности. Думается, что в принятии закона в такой категоричной формулировке сыграло роль дело советского курьера Теодора Нетте, застреленного в вагоне скорого поезда на территории Латвии 5 февраля 1926 г., вызвавшее серьёзное осложнение в отношениях Латвии с СССР.

Таким образом, советское государство, создав правовую базу, наладило дипкурьерскую связь, намного опередив в этом отношении некоторые зарубежные страны, в том числе США, где она была оформлена только в 1934 г. ^[19].

Ещё один принципиальный вопрос – это вес дипломатической почты, определённый законами 1921–1922 гг. в 16 кг (сначала 2 раза, потом 1 раз в неделю) при ввозе и при вывозе. С точки зрения законодательства других стран эта норма являлась «совершенной новостью», ибо кроме России нормы для иностранной диппочты нигде не существовало. В этом вопросе стороны всегда руководствовались обычаем, а в отношении второстепенных вопросов – отдельными статьями налоговых, материальных и процессуальных кодексов. Советская власть впервые закрепила это положение в едином нормативном акте о правовом положении иностранных дипломатических и консульских агентов. Объясняя этот факт, А. В. Сабанин писал: «Принятые нами…меры довольно характерны и, при более благожелательном к России в целом отношении, вызвали бы, вероятно, всеобщее одобрение, ибо они соответствуют точке зрения большинства учителей традиционного международного права, сетующих на то, что пресловутые дипломатические привилегии часто делаются средством для злоупотреблений. Я имею в данном случае в виду целый ряд распоряжений Совета Народных Комиссаров, борющихся с чрезмерным весом иностранной неприкосновенной дипломатической почты. Почта эта сделалась, как известно, для некоторых государств, – кроме злостной спекуляции, – чуть ли не средством к поддержанию на уровне своего золотого запаса». Во всяком случае, Советская Россия весьма часто подвергалась грабежам с помощью «старого испытанного средства» в виде таможенной и политической контрабанды ^[20].

Налоговые и таможенные льготы

Пропуск багажа (имущества), следующего лично при прибывающих в Россию иностранных послах, посланниках, министрах-резидентах, поверенных в делах, дипломатических агентах и прочих представителях иностранных государств и при иных лицах дипломатического звания, принадлежащих к иностранным дипломатическим миссиям, был разрешён без таможенного досмотра и без таможенных пошлин и акциза.

Выходившие в течение первой половины 1920-х гг. нормативные акты уделяли вопросу о налоговых льготах в советском праве достаточно много внимания, устанавливая обычный налоговый режим дипломатических представителей и последовательно освобождая их от разного рода повинностей (поставки по мобилизации лошадей, военной автотранспортной повинности и т.п.). Положение 14 января освободило также дипломатических представителей, на условиях взаимности, от взимания ренты с земли под строениями, занятыми представительствами, и от подоходного налога. Однако налог на доходы, получаемые дипломатическими представителями от строений, земельных участков и иного имущества, не предназначенного для личного пользования этих лиц, а равно и от эксплуатации промышленных и торговых предприятий в целях получения прибыли, был сохранён, как и косвенные налоги (на потребление).

Что касается грузов, следующих в адрес глав аккредитованных иностранных миссий отдельно от них, то они, как и прежде, подвергались осмотру, но освобождались от таможенных пошлин и акциза в размере 20 000 руб. золотом на каждое лицо в год. Однако разрешался и беспошлинный пропуск грузов в счет уступки таможенных пошлин, производимый по особым учётным книжкам, которые выдавались отдельным лицам особым распоряжением НКИД. Но и они были действительны только в пределах определённой суммы уступки и срока. Льготы касались только глав дипломатических миссий. Вне нормы допускался беспошлинный провоз штемпелей, печатей, канцелярских книг, официальных бланков, вывесок и флагов, необходимых для служебных надобностей иностранных посольств и миссий. К дипломатическому грузу относились прибывающие из-за границы в адрес иностранных посольств и консульств журналы, пропускавшиеся без разрешения органов Наркомата внешней торговли ^{[18, c. 255]}.

В порядке постановления СНК от 31 мая 1922 г. в счёт общей суммы уступочных пошлин и акциза для лиц дипломатического корпуса в СССР, имеющих дипломатическую карточку, разрешался ввоз спиртных напитков, независимо от их крепости, из расчета одной бутылки в день на каждое лицо. Только в 1924 г. крепкие напитки, привозимые для лиц, имеющих учётную книжку, были обложены акцизом по 30 копеек за градус ^{[18, c. 255–256]}.

На условиях взаимности действие предыдущего постановления СНК было распространено на грузы, вывозимые из РСФСР выбывающими за границу главами дипломатических представительств и прочими его членами, имеющими дипломатическое звание. В случае «окончательного выбытия» лица льгота распространялась на всё имущество, в случае временного выбытия – на ручной багаж, следующий с ним в вагоне, и на багаж, сданный им по проездному документу в багажный вагон в том же железнодорожном составе. Для главы иностранного представительства в течение одного месяца с момента его отзыва действовала льгота на грузы со сложением пошлины и акциза в счёт общей нормы – в 20 000 рублей золотом ^{[4, 1922. № 66, ст. 878]}. В 1925 г. срок действия льготы был увеличен до 6 месяцев ^[21]. Грузы, вывозимые всеми остальными сотрудниками представительства, подлежали на основании общих правил и тарифов таможенному досмотру, оплате таможенных пошлин и акцизов.

Эти правила, практически без особых изменений, вошли позднее в Таможенный устав СССР (ст. 151). Были изданы также «Временные правила о порядке пропуска через таможенные учреждения имущества дипломатических представителей иностранных государств, прибывающих в СССР» и «Правила о порядке пропуска имущества глав и сотрудников иностранных дипломатических представительств в СССР, выезжающих из СССР за границу» ^[22].

Правила не изменились и после того, как были выявлены вопиющие злоупотребления таможенными привилегиями со стороны некоторых иностранных дипломатических работников. Одно из них произошло в 1929 г., когда латвийская пресса обнародовала результаты досмотра латвийскими таможенными властями багажа латвийского посланника в Москве Озольса при возвращении его в Латвию после оставления им своего поста. В багаже весом 1090 кило были найдены большие ценности: золотые кресты, ризы, иконы, украшенные бриллиантами, картины, 116 кило серебра, икра, вина и т. д. ^{[1, c. 192]}.

Иностранные дипломатические представительства получили в СССР право «беспрепятственного ввоза из-за границы для своих нужд автомобилей всех систем, без ограничения их количества». Они пропускались таможенными органами «со сложением ввозных пошлин, каковые зачислялись в счёт 20 000 руб. нормы уступочных пошлин, представляемых главам соответственного дипломатического представительства». Разрешался и беспрепятственный вывоз этих автомобилей из СССР, без уплаты вывозимых пошлин и сборов. При продаже автомобиля в стране, разрешение на которую выдавали НКИД и НКВТ, уплачивались ввозные пошлины, если только это не была продажа другому дипломатическому представителю.

Автомобили иностранных представительств регистрировались наравне со «средствами передвижения учреждений РСФСР», получали городской номер, свидетельство, а шофёры – свидетельство на право управления машиной. Автомобили, обслуживавшие «непосредственно и постоянно» иностранные дипломатические учреждения, могли снабжаться флагом и гербом их стран. В случае обнаружения нарушений правил езды такие машины и лица, обладавшие дипломатическими карточками, не могли быть задержаны. Можно было лишь записать номер документа нарушившего правила дипломата ^{[18, c. 256–258]}.

В течение всех 1920-х годов обычным делом была перепродажа немецких посольских машин советским гражданам, не вызывавшая недовольства властей. Оно проявилось в начале 1930-х гг., когда стали портиться отношения между СССР и Германией, в частности, из-за взаимных нарушений прав граждан. В перепродаже был «уличён» поверенный в делах германского посольства Твардовский, которому выдавались разрешения на безлицензионный ввоз автомашин по специальным ходатайствам миссии. Сделки по перепродаже были аннулированы, советские покупатели преданы суду по обвинению в нарушении монополии внешней торговли и контрабанде, а приобретённые машины конфискованы ^[23].

Законодательство РСФСР было распространено на все союзные республики, сделав главным правилом невозможность для государственных учреждений сноситься с представителями иностранных государств или с учреждениями, находящимися за границей, помимо НКИД СССР. Иной порядок сношений мог иметь место только в случае прямого указания на него в законе или вступившем в силу международном договоре, или по особому соглашению учреждения или должностного лица с НКИД. Исключение составляли торговые советники и торговые атташе иностранных дипломатических представительств, с которыми могли общаться центральные управления наркомата внешней и внутренней торговли СССР по экономическим вопросам ^[24].

Итак, можно констатировать, что уже к середине 1920-х гг. Россия перешла практически полностью к признанию при обмене с другими государствами дипломатическими представителями различных рангов к руководству общими положениями международного права. Поэтому необходимость подробно регламентировать соответствующие нормы посольского права при установлении дипломатических отношений с новыми странами отпала. Характерный пример – обмен нотами между правительством СССР и Дании об установлении сношений между ними на основе «де-юре» от 18 июня 1924 г. В них провозглашалось, что условия датско-русского предварительного соглашения от 22 апреля 1923 г., касающегося положения дипломатических представителей, «должны быть изменены согласно общим началам международного права». Главным основанием являлся факт установления «нормальных дипломатических отношений между обеими странами».

«Органичные акты» советского правительства, – полагал Сабанин, – приняв общепринятую доктрину международного права, приближались к мнениям той группы учёных, «которые толкуют понятие экстерриториальности ограничительно, и суть введённого нами новшества заключалась именно в решении перевести дипломатическое право из стадии обычая в стадию писаного внутреннего законодательства» ^{[20, c. 13]}.

С этим мнением соглашался и Е. А. Коровин, который считал, что в русском дипломатическом праве особенно ярко проявлялся его «юридический реализм», выражавшийся, в частности, в резком разрыве с теорией экстерриториальной фикции. «От перечневого списка дипломатических преимуществ (достаточно ограниченного) и установления состава самого корпуса и вплоть до нормирования дипломатической почты, везде проходит красной нитью понятие чисто инструментальной ценности всех без исключения дипломатических привилегий» ^{[14, c. 88]}.

Положение от 14 января 1927 г. закрепило введение в действие норм о почте и багаже исключительно на началах взаимности. В СССР на основании этого Положения, как и в других странах, стал издаваться список корпуса в виде отдельной брошюры, распространявшейся исключительно для служебных целей среди работников НКИД и членов корпуса. Список делился на две части: на перечень членов дип. корпуса в узком смысле слова по старшинству и с указанием для каждого даты старшинства, и на перечень членов корпуса в широком смысле слова по представительствам. Представительства располагались либо в порядке старшинства глав, либо по алфавиту названий стран по-французски, как в СССР, или на местном языке. Дипломатические привилегии были основанием для выдачи особой карточки. В СССР дипломатическая карточка имела вид тетрадки из красного коленкора, на первой странице которой чёрными буквами было выдавлено «carte diplomatique».

Народный Комиссариат по Иностранным делам СССР во главе советской дипломатии

Создание Союза Советских Социалистических Республик было провозглашено 30 декабря 1922 г. В него вошли: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. РСФСР, к этому времени успешно продвигавшаяся по пути «воссоединения разрозненных элементов прежней Российской империи» ^[25], включила в свой состав ДВР. Об этом 10 ноября 1922 г. объявило Учредительное Собрание Дальневосточной республики, после того как единогласно проголосовало за упразднение «буферного государства». ЗСФСР объединяла в своём составе три закавказские республики: Азербайджан, Армению и Грузию. В СССР местные власти отдельных образований, вошедших в состав федерации, участвовали в создании общего суверенитета путем оставления за каждой из них целого ряда отраслей государственного управления. Но право посольства как один из основных и важнейших атрибутов государственного управления, принадлежало центральной власти Союза. Конституция СССР, принятая 31 января 1924 г., провозглашала, что «представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сношений» подлежит ведению Союза в лице его верховных органов (ст. 1). Этот принцип был положен в основание и других конституций мира: Швейцарии, Австрии, Германии, США.

Нечто иное наблюдалось до 1918 г. в Германской империи. Хотя согласно Конституции 1871 г. право назначения и приёма представителей принадлежало центральной власти, но отдельные государства, входившие в состав империи, путем особых соглашений сохраняли своё право на параллельное представительство от имени империи, на посылку и приём представителей. Но активным правом посольства, т. е. правом посылать своих представителей в другие государства, пользовалась одна Бавария, многие другие германские государства активно принимали представителей у себя. Одна Россия к 1914 г., содержала в Германии кроме посольства в Берлине трёх посланников и трёх министров-резидентов, аккредитованных при 12 германских мелких монархиях и трёх вольных городах. Руководствовались при этом соображениями династического и традиционного характера. Деятельность этих представителей сводилась к мелочам церемониального характера и к консульской работе.

Нотификация. 13 июля 1923 г. Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР опубликовал обращение ко всем народам и правительствам мира. В этом документе излагались причины, вызвавшие необходимость более тесного объединения советских республик. Упомянув о создании ряда общесоюзных комиссариатов, ЦИК сообщал: «Ввиду общности задач и потребностей советских республик перед лицом капиталистических государств создан единый, общесоюзный Народный комиссариат по иностранным делам». В 1923 г. правительства РСФСР, Украинской ССР (нотой от 16 июля), Белорусской ССР (нотой от 21 июля), ЗСФСР (нотой от 21 июля) уведомили представителей иностранных государств о том, что ведение всех международных сношений советских республик, а также осуществление всех их международных договоров и соглашений передано ими правительству СССР.

Вслед за тем, 23 июля 1923 г., правительство Советского Союза направило ноту представителям иностранных государств, сообщая о принятии на себя внешних сношении всех советских республик. В этой же ноте сообщалось, что ввиду объединения советских республик осуществление внешней торговли Союза возложено, на основе государственной монополии, на внутренние и заграничные органы Народного комиссариата внешней торговли СССР. В результате нотификации укрепился престиж нового союзного государства.

Законодательство Союза развивалось симметрично законодательству РСФСР. Сохранили свою аккредитацию при правительстве СССР и большинство бывших дипломатов при правительстве РСФСР. Но дипломатические представители, аккредитованные до того при правительстве РСФСР, представляли новому союзному правительству новые верительные грамоты. Как и ранее, для военно-морских атташе, как правило, лиц с офицерскими званиями, в Москве система старшинства определялась по времени пребывания в должности атташе, хотя в ряде стран применялась другая – по чинам. Таким же был и принцип в отношении временного поверенного в делах.

Поскольку вплоть до 1927 г. никаких основополагающих узаконений об иностранных дипломатических представителях в СССР больше не было издано, можно констатировать, что декрет от 30 июня 1921 г. и последовавшие за ним нормативные акты, закрепившие за полномочными представительствами права посольств, оставались действующими и после образования Советского Союза. А. В. Сабанин полагал даже, что многое из законодательства РСФСР считалось превратившимся в советское обычное право и потому не нуждалось более в письменной регламентации. Потому и «амплитуда союзных законов, касающихся правового положения полномочного представителя, была значительно уже того, что имелось в законах РСФСР» ^{[1, c. 39]}.

Все последующие акты в области дипломатического права 1923–1925 гг. касались лишь разного рода частных вопросов, связанных, прежде всего, с появлением новых органов власти в союзном государстве, которые получили право представлять его интересы на внешней арене и осуществлять руководство дипломатической деятельностью.

Среди них особое значение имели постановления ЦИК Союза ССР о народных комиссариатах и, в частности, Положение о Народном Комиссариате по Иностранным делам. Так, Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР выделило две группы наркоматов: общесоюзных (по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов) и объединённых (высшего совета народного хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции). На них были возложены общее руководство деятельностью всех подведомственных им учреждений; разработка в пределах своей компетенции проектов декретов и постановлений, внесение их в СНК; издание нормативных документов в пределах своей компетенции – постановлений, распоряжений, инструкций, циркуляров, приказов и т. п. ^[26].

Как народный комиссариат общесоюзного значения НКИД должен был осуществлять дипломатические сношения Союза ССР и входящих в состав Союза республик с другими государствами. К кругу его задач относились: а) защита внешних политических и экономических интересов Союза ССР и находящихся за границей граждан Союза ССР; б) выполнение постановлений о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами; в) руководство проведением в жизнь заключённых с иностранными государствами договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям Союза ССР и союзных республик в осуществлении ими прав установленных этими договорами; г) наблюдение за выполнением соответствующими органами власти договоров, соглашений и актов, заключённых с иностранными государствами (ст. 1, 2) ^[27].

Определялись структура внешнеполитического ведомства и предметы ведения центральных органов НКИД. Он состоял из Народного комиссара и коллегии при нём, секретариата, управления делами, отделов Запада и Востока (ранее политический отдел), экономическо-правового отдела и отдела печати. В состав НКИД причислялись все заграничные представительства и консульства, а также особые уполномоченные при союзных республиках и агенты на территории Союза ССР. Уполномоченный НКИД действовал при СНК союзной республики и наблюдал за правильным проведением в жизнь законодательства СССР в области прав и обязанностей иностранцев, как и за правильным исполнением органами республики договоров и соглашений, заключённых Союзом ССР с иностранными государствами. Дипломатические агенты назначались в «пункты значительного сосредоточения иностранцев», и в их функции входили «сношения со всеми консульскими учреждениями иностранных государств, имеющими постоянное или временное пребывание в районе деятельности агента», и «оказание им во всех случаях необходимого содействия». Агенты осуществляли «сношения с местными учреждениями по всем вопросам, относящимся к компетенции НКИД», в том числе выдавали визы на выезд иностранным гражданам по дипломатическим и служебным паспортам ^[28].

На секретариат НКИД возлагались обязанности ведения протоколов коллегии, наблюдение за выполнением постановлений, хранение корреспонденции, архива, руководство секретной и шифровальной частью. Управление делами ведало практически всем набором управленческих и хозяйственных дел, от переписки несекретного характера и всех видов связи, организацией выдачи заграничных паспортов и визировкой документов в пределах, предоставленных ему законом, до охраны находящихся на территории Союза ССР иностранных представительств, зданий, транспорта, наблюдением за деятельностью бюробинов (бюро по обслуживанию иностранцев). Отдел Запада ведал дипломатическими сношениями с государствами Европы и Америки, а отдел Востока – с государствами Азии и Африки. Ведение означало наблюдение и изучение политического и экономического состояния этих государств и наблюдение за экономическими и иными сношениями с ними других учреждений Союза ССР. Эти отделы занимались и конкретными сношениями с представительствами данных государств на территории СССР.

Народный комиссариат по иностранным делам по экономическо-правовому отделу ведал, по соглашению с заинтересованными ведомствами, подготовкой материалов для всякого рода договоров и соглашений с иностранными государствами, разработкой проектов этих договоров и дачей заключений при ведении переговоров с иностранными государствами. Он наблюдал за проведением указанных договоров в жизнь и за содействием в этом отношении советским учреждениям. Вообще в его ведении находились все правовые вопросы международных отношений Советского Союза, в том числе консульские дела. Наконец, в компетенцию правового отдела входили вопросы о положении, правах и обязанностях граждан Союза ССР за границей и иностранцев в пределах Союза ССР.

Сбор материалов, информационных сводок, обзоров политической и экономической жизни иностранных государств и самого наркомата, информирование полномочных представительств СССР о важнейших моментах в таких же сферах жизни Союза ССР, издательская и библиотечная работа входили в компетенцию отдела печати.

Назначения и отзывы полномочных представителей Союза ССР, аккредитуемых при иностранных правительствах, были отнесены к ведению главного правительственного органа страны – Центральному Исполнительному Комитету Союза ССР или его Президиуму. «Верительные и отзывные грамоты полномочным представителям выдаются, – гласил закон – за подписями Председателя и секретаря Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и скрепой народного комиссара по иностранным делам».

Главы представительств с правами ниже прав полномочных представителей назначались и отзывались постановлениями СНК СССР. Поверенные в делах, которым поручалось замещать полномочных представителей на время их отсутствия или после их отозвания, как и прежде, назначались НКИД (теперь СССР), как и сотрудники полномочных представительств (агенты, советники, секретари, атташе). Военные и военно-морские агенты и их помощники назначались по соглашению народного комиссариата по иностранным делам и народного комиссариата по военным и морским делам. Ведению НКИД принадлежала выдача патентов консульским чинам ^[29]. Над зданиями полномочных представительств, торговых представительств и консульств Союза ССР должен был подниматься Государственный флаг Союза ССР. Постановление ЦИК и СНК о флагах и вымпелах Союза ССР содержало также несколько указаний о так называемых почётных привилегиях Полномочного представительства.

В Положении о НКИД 1925 г. был особенно подчёркнут федеративный строй Союза ССР, путём внесения в пункт 17 указанного положения примечания, в силу которого в полномочных представительствах, находящихся в пунктах, представляющих особый интерес для какой-либо из союзных республик, НКИД назначает советника и секретарей по соглашению с правительством заинтересованной республики.

Дипломатический церемониал и протокол

Важность происшедшего дипломатического признания СССР со стороны ряда капиталистических государств, твёрдая уверенность в том, что на этот путь вскоре встанут и остальные зарубежные страны, привела Президиум ЦИК СССР к принятию 21 ноября 1924 г. постановления, дающего руководящие указания дипломатическим представителям СССР за границей о специфике отношений с дипломатией капиталистических стран.

«Руководящие указания полномочным представителям за границей» устанавливали своеобразный «кодекс чести» советского дипломатического работника. Отправляясь в зарубежные страны для представления интересов своей страны, так не похожей на другие страны, дипломаты примерно представляли, что их там ожидает. Однако кроме «отчаянного улюлюкания со стороны реакции» можно было рассчитывать и на вполне доброжелательное отношение к советским представителям со стороны простых людей, уважавших Советский Союз.

И всё же, «Руководящие указания», констатировав факт происшедших в последние годы признаний СССР целым рядом государств, указали на наличие «некоторых специфических затруднений», вытекающих «из основного общественного и бытового различия между советским государством и всеми остальными». Исходя из «особого жизненного уклада, определяемого общественно-моральными воззрениями трудящихся классов», представители Союза ССР, аккредитованные при иностранных правительствах, должны были соблюдать не только в личной жизни, но и «в условиях служебно-дипломатического обихода» «ту простоту форм и экономию в расходах, какие соответствуют духу советского режима». Это могло проявляться в отказе от некоторых «внешних обрядностей», связанных обычно с положением дипломата, в воздержании от участия в манифестациях, носящих монархический и «вообще чуждый советскому строю характер», которые, однако, не должны были рассматриваться как акт пропаганды или как демонстрация политического характера. Со своей стороны и советское правительство обещало не усматривать проявления неприязни в тех случаях, когда дипломаты дружественных стран «сочтут противоречащим нравам и обычаям их страны принятие участия в торжествах или собраниях, где имеют место выступления революционного характера» ^[30].

В 1927 г. в союзное право были введены постановления, определяющие представительный характер полномочного представителя и взаимоотношений его с другими советскими работниками в стране пребывания. Неполитические органы Союза ССР за границей получали право сношений с центральными правительственными органами страны пребывания, но лишь по вопросам, входящим в пределы возложенных на них задач. По другим вопросам сношения по-прежнему производились исключительно через полномочные представительства. Постановление 1927 г., считал Сабанин, ярко свидетельствовало о том, что экономическая и иная хозяйственная агентура Союза за границей в организационном отношении сделала большие шаги вперёд. Соответственно этому была несколько смягчена опека над этой агентурой дипломатического аппарата. С сохранением, однако, в полной мере за главой дипломатического представительства общеполитического надзора, вызываемого принадлежностью только одному дипломатическому представителю так называемого представительного характера ^{[1, c. 30]}.

Советская Россия одной из первых стран ввела в действие демократичный дипломатический церемониал, исключающий применение архаичных форм, представляющих собой пережитки посольских обычаев времён абсолютизма. Но при этом она ни в коем случае не допускала малейшей дискриминации в отношении своих дипломатических представителей за границей. Известно, что когда в 1922 г. начальник Польской республики необоснованно отказался принять верительные грамоты от нового советского дипломатического агента, поручив, вопреки обычаю, сделать это министру иностранных дел, это было расценено как недружественный акт, поставивший советского дипломата в неравное положение по сравнению с посланниками других государств. В ответ на это советское правительство не сочло возможным принять верительные грамоты от нового польского представителя и дало своему посланнику директивы выехать в Москву ^{[8, c. 270]}.

Мы увидим далее, как оно защищало честь своих представителей в условиях обострения «белого» террора, отстаивало требования соответствующего наказания тем, кто покушался на жизнь советского дипломата, вплоть до прекращения дипломатических отношений со страной, не обеспечившей охрану их безопасности.

Приём иностранных «полпредов» – послов проходил, как и проходит сейчас, в Кремле, куда заведующий протокольным отделом НКИД препровождал представителя и его свиту. Там их встречал комендант Кремля, который, отдав рапорт, провожал их через 6–7 парных постов почётного караула, расставленных по пути следования, в приёмную залу, одну из зал Большого дворца. В зале Представителя встречал Председатель ВЦИК (ЦИК СССР), 1–2 члена Президиума, Народный комиссар по иностранным делам и ответственные работники НКИД. После обмена речами, вручения верительных грамот и взаимных представлений Представитель имел частный приём у Председателя ^{[1, c. 109]}.

Верительные грамоты, по-русски иногда именуемые кредитивами, представляли собой письма от имени главы аккредитующего государства на имя главы принимающего государства. Тогда их было принято писать каллиграфическим почерком от руки, с указанием титула лица, к которому было обращено письмо, цели миссии, характеристики аккредитуемого лица, с обязательным выражением уверений в дружеских чувствах к адресату. Письма подписывались главой государства со скрепой министра иностранных дел аккредитующей страны и не имели никаких печатей. Верительные грамоты служили доказательством присвоения лицу представительского характера в государстве, на имя главы которого они адресованы. При образовании СССР дипломатические представители, аккредитованные до того времени при РСФСР, представляли союзному правительству новые верительные грамоты.

Приветственные речи, произносимые при церемонии вручения верительных грамот, в советское время утратили присущую им ранее пышность и свелись к простым и кратким приветственным словам. Неизменным оставался торжественный тон, в котором выражалось приветствие стране, в которую прибыл Представитель, и заверения поддерживать и развивать добрые отношения с принимающим государством.

К этому времени руководство Советской России пришло к окончательному выводу, что нельзя строить отношения без дипломатического этикета, без использования сложившихся норм дипломатического протокола, без учёта правил международной вежливости, национальных особенностей, традиций, принятых в международном общении. Этими правилами советские дипломаты стали пользоваться с первых шагов своего общения с иностранцами на международной арене, хотя и было заявлено, что представителям рабоче-крестьянского правительства «не следует становиться рабом чуждого нам по духу этикета». В 1923 г. были сформированы правовые основы российской протокольной практики. «Краткая инструкция о соблюдении правил принятого в буржуазном обществе этикета», разосланная во все российские полпредства ^[31], детально прописывала все правила протокола и этикета, от прибытия полпреда и до его отъезда. В специальном разделе инструкции давались рекомендации по «церемониалу для жён дип. состава и визитов дамам», а также правилам ношения одежды на различных протокольных мероприятиях. Аналогичная инструкция была направлена и во все консульские учреждения.

Та же линия проводилась и в отношении иностранных дипломатических представительств, аккредитованных в Москве. Г. В. Чичерин обращал особое внимание на соблюдение общепринятых норм этикета всеми сотрудниками наркомата, указывая на то, что «иностранные дипломаты чрезвычайно щепетильны в вопросах о своевременных ответах на визиты, приглашения и т.д.» В сентябре 1926 г. заведующим отделами был направлен специальный циркуляр, в котором предписывалось согласовывать все вопросы, касающиеся общения с иностранными дипломатическими представителями, с Протокольным отделом НКИД, «проводящим в этой области общую линию». Таким образом, можно констатировать, что к середине 1920-х гг. использование протокольных международных норм прочно вошло в обиход российской дипломатической службы. Однако «собственный свод протокольных правил, считает П. Ф. Лядов, вырабатывался ещё довольно долго и складывался в основном эмпирическим путём».

27 августа 1926 г. было принято Постановление ЦИК «О порядке сношений правительственных учреждений и должностных лиц Союза ССР и союзных республик с правительственными учреждениями и должностными лицами иностранных государств», которое ввело дипломатический путь для сношений советских должностных лиц с иностранными дипломатическими представительствами. В случае обращения дипломатов в государственные органы Союза, последние обязаны были направлять обращающееся лицо в НКИД, уведомляя Наркомат о факте обращения и сообщая ему нужные материалы для ответа. Допускались и исключения из этого порядка в смысле права непосредственных сношений торговых атташе с Наркоматом торговли по текущим экономическим вопросам, не имеющим политического значения, военных и военно-морских атташе с военным и морским командованием Союза ССР. Естественно, дипломатический путь не распространялся на сношения культурного и бытового характера (с научными и учебными учреждениями, почтой, телеграфом, милицией, кассами и конторами всех видов транспорта и т. д.). Этим постановлением НКИД руководствовался и в 1930-е годы.

Нормы консульского права в первых законодательных актах

Прототипом консулов считается институт проксенов в Древней Греции и претора иностранцев в Риме. Но более близкое к современному представление о консуле выработалось позднее, в торговой практике средневековых итальянских морских городов и отчасти Византии ^{[14, c. 88]}.

Необходимость консульских представительств для торгующего с другими странами государства в России первым понял Пётр 1. Он устроил русское консульство в Амстердаме, поручив ему ведение торговых дел. Но появившиеся в разных странах российские торговые агенты являлись не столько защитниками частных торговых интересов российских подданных, сколько торговыми агентами государства в лице Коммерц-Коллегии и других учреждений. Мы увидим далее, что они были сильно схожими с советскими торговыми представительствами (или наоборот).После смерти Петра русское правительство перестало заботиться об открытии новых консульств. Наша внешняя торговля плохо развивалась, а отношения на Востоке носили крайне обострённый характер.

Формировавшееся в России дореволюционное консульское право подражало готовым западноевропейским образцам, суть которых заключалась в следующем: 1) как и дипломатические представительства, консульства создаются, прежде всего, на основе соответствующих договоров, подробно перечисляющих преимущества консульских представителей. Таково требование «договорного права», создающегося в плоскости отношений «де-факто». Но существуют отношения «де-юре», когда договорное право касается вопроса о консульствах либо в самой общей форме, предусматривая взаимное назначение консулов, либо не делает различия между дипломатическими и консульскими представителями, устанавливая, что «официальные агенты» могут пребывать не только в столице, но и в других городах.

Мировая практика, регулируя положение консулов, отдавала предпочтение специальным двусторонним договорам, консульским конвенциям, которые включали в себя нормы о порядке назначения консула, о его привилегиях, правах в отношении своих граждан, о порядке освобождения его от должности и т. п. Известно, что со времени появления консульских конвенций в ХVIII в. и до 1930 г. было заключено свыше 900 соглашений, регулирующих вопросы консульских сношений и иммунитетов, и только за первые 30 лет ХХ века – свыше 50 ^[32].

2) Функции консула состояли в наблюдении за выполнением торговых договоров и в попечении о частных торговых интересах его сограждан. Консул информировал свое правительство о промышленном и финансовом состоянии порученного ему района, а его отчёты в ряде стран, в том числе Франции, Англии, Италии, публиковались в специальных бюллетенях. Консул заботился о своих соотечественниках, отстаивая их права и законные интересы перед местными властями. Он осуществлял также ряд функций «бесспорной юрисдикции» (по актам гражданского состояния, нотариальных и др.), опекал оставшееся посте смерти его сограждан имущество. Консул наблюдал за интересами отечественного мореплавания, начиная с заботы о стоянке и снабжении судов, и кончая разбором недоразумений команды с капитаном и участием в аварийных расчётах ^{[14, c. 89]}. Консул считался не имеющим «представительного» характера и не входил в состав дипломатического корпуса. Не имея дипломатических преимуществ, он всё же пользовался некоторыми из них в силу договора или взаимности обычая. Так, личность консула считалась неприкосновенной, кроме случаев совершения им тяжких преступлений. Отсюда – запрещение личного его задержания (за долги) и ареста имущества. Неприкосновенность распространялась на помещение консула и его служебный архив, допускались и некоторые налоговые льготы. Назначение консулов и район их деятельности устанавливались по взаимному соглашению обоих заинтересованных государств.

Советское государство в исследуемом периоде заключило 4 консульские конвенции: с Польшей (1924), Германией (1925), Швецией (1927), Чехословакией (1935). Из них наиболее разработанной и систематизированной является советско-германская конвенция. Она признана не только «опирающейся на общие нормы консульского права», но и установившей «формы сожительства между советским и буржуазным государством» в вопросе, лежащем вне политики ^{[1, c. 246]}.

Со Швецией конвенция была принята в виде обмена нотами. Она не отличается богатством материальных норм, но интересна тем, что в них провозглашался принцип наибольшего благоприятствования, бывший тогда своеобразной новеллой в международном праве ^[33]. Отдельные постановления по консульским вопросам содержатся в договорах советских республик об установлении отношений и о торговле (с Афганистаном, Персией, Монголией, Финляндией, Норвегией, прибалтийскими республиками и др.).

То есть, можно говорить, что консульские отношения с большинством стран устанавливались как раз в порядке отношений «де-юре», когда консульским делам посвящалась либо одна статья в договорах об установлении сношений и о торговле, заключённых республикой и СССР с другими странами, либо в самой общей форме предусматривалось взаимное назначение консулов. Связано это было, в частности, с тем, что в Советской России и в СССР, в связи с провозглашением монополии внешней торговли, функция консулов по защите торговли, всегда считавшаяся главной, была практически устранена и передана в руки специальных торговых представительств.

Второй, не менее важный источник советского консульского права – это внутреннее законодательство о консульских сношениях. Основные законы о служебных правах и обязанностях консулов, именуемые консульскими уставами или регламентами, начали разрабатываться в ХIХ в. и к началу ХХ столетия появились во всех цивилизованных странах. Но консульская работа столь многообразна, что основные законы обрастают сотнями разного рода циркуляров, инструкций и распоряжений, усложняющих изучение консульского права. Необходимо также иметь в виду, что внутреннее законодательство делится на две части: на правила, определяющие положение иностранных консульских представителей в стране пребывания, и на постановления о правах и обязанностях консулов за границей. В Советской России, как ни в какой другой стране в это время, уделялось пристальное внимание обеим группам законов. Это законодательство вылилось, в конечном счёте, в кодифицированный закон о правах и привилегиях иностранного консула в СССР 1927 г. (в первой группе) и в первый Консульский устав СССР 1926 г. (во второй).

До революции в России действовал «Российский устав консульский», изданный в 1858 г., т. е. до судебных уставов 1864 г., когда Россия ещё не освободила крестьян от крепостного права, ещё не вышла из стадии натурального хозяйства и не вошла в стадию рыночной экономики. И поскольку она так и не обратилась к реорганизации Устава в течение более полувека, первые советские правоведы поражались тому, как мало «наше правительство» обращало внимания на развитие русского торгового и консульского законодательства. Естественно, что Устав был признан совершенно устаревшим, и не только изобиловавшим пробелами, но и во многих отношениях противоречащим «нашим судебным уставам» ^[34]. Судьба его, если вспомнить о желании новой власти создать новое революционное законодательство, была предрешена. Подобно дипломатическому праву консульское право подверглось значительной кодификационной обработке, «обнаружив при этом многочисленные черты оригинальности» ^{[14, c. 90]}.

Начало законодательству о консулах Советской России положил Декрет СНК от 18 октября 1918 г. «Об организации консульств». Декрет отменил Консульский устав России (в редакции ХI тома Свода законов Российской империи 1893 г.) и провозгласил учреждение консульств РСФСР в странах, «с которыми Российская Республика и её граждане состоят в деловых сношениях». Наркомату по иностранным делам было разрешено «объединять в одном лице» консульское и обще-дипломатическое представительства. Исполнение консульских прав и обязанностей в странах и местностях, не имеющих самостоятельных консульств, могло поручаться местным гражданам, изъявившим на то своё согласие ^{[4, 1918. № 78, ст. 823]}. Что касается функций, они были традиционными, списанными с европейских образцов. Консулам поручалась защита экономических и правовых интересов Республики, а также отдельных её граждан или их объединений. Им поручались «функции народного нотариуса», включая ведение актов состояния, принятие на себя организации третейского суда, исполнение «обязанностей отделов социального обеспечения относительно опеки, попечительства, пенсии и т. п., исполнение обязанностей бирж труда и местного комиссариата труда, защита российских моряков и др.» (ст. 5).

Но уже этот первый декрет, как видим, воспринял всё то многообразие консульских обязанностей, которое в своё время вызвало оценку Талейрана: «Быть хорошим консулом гораздо труднее, чем быть хорошим дипломатом». Консулу, как писал ещё в 1890 г. известный специалист в области консульской деятельности, Эрнест Лер, положено разбираться в международных договорах и соглашениях, чтобы следить за их точным исполнением. Он должен помогать своим соотечественникам советами, быть третейским судьей и даже отправлять правосудие от имени своего государства, вести административные и нотариальные обязанности, быть в курсе торговой, политической, судебной и культурной жизни, сочинять и представлять обо всём отчёты, доклады, донесения и пр., т. е. предоставлять по сути «неограниченные услуги» ^{[34, c. 23]}.

Предполагалось также, что консульства будут состоять из генерального консула или консула, назначаемых НКИД, его заместителя или вице-консула, назначенного генеральным консулом с одобрения НКИД, и консультантов-специалистов по вопросам хозяйства, труда, техники, права и др., также подобранных генеральным консулом. Впрочем, штат консульства зависел от сметы (ст. 10), которая из-за своей скудости исключала всякую возможность привлечения указанных специалистов. О них потом придётся забыть.

Генеральный консул подчинялся дипломатическому представителю, который мог возражать при назначении личного состава консульства, требовать от консулов объяснения, давать указания, приостанавливать «впредь до решения НКИД», отдельные действия и распоряжения генерального консула (ст. 9).

Нештатный консул. Декрет предусматривал некое подобие нештатного консула, разрешая наём местных граждан для исполнения консульских функций. «В странах и местностях, в которых нет самостоятельных Консульств или Консулов, Рабоче-Крестьянское Правительство права и обязанности Консулов поручает кому-либо из местных граждан данной страны, изъявивших на то своё согласие», – гласил декрет. Однако на практике советское государство почти не применяло положение настоящей статьи. Известен только один случай назначения в Стокгольме генеральным консулом РСФСР местного гражданина – шведа Стрема, но и он был назначен не почётным, а штатным консулом ^[35]. В дальнейшем советские правоведы откажутся от введения в законодательство института нештатного консула, хотя и прямого запрета его тоже не обнаруживается. Известно, что в 1925 г. в СССР из 55 иностранных консулов три были почетными: консул Норвегии в Архангельске, вице-консул Норвегии в Красноярске и итальянский консул в Харькове. Возможно, сыграла роль предубеждённость в отношении к дореволюционной России, широко использовавшей этот институт (у неё было свыше 300 почётных консульств в 1909 г.).

Следует признать, таким образом, что декрет этот носил скорее характер демонстрации определённых намерений советского государства, но почти не имел практического значения и быстро устарел, главным образом потому, что ряд весьма важных экономических функций, относящихся по европейскому праву к обычной компетенции консулов, вошли чуть позже в круг обязанностей торговых представителей. Поэтому когда в процессе установления сношений со странами Запада возникала необходимость обратиться к консульскому праву, стороны апеллировали к нормам международного права и к международным обычаям.

Важно отметить ещё, что в начале 1920-х гг. консульский институт в России считался отмирающим. Некоторые исследователи полагали, что в буржуазных странах его отмирание обусловливалось, во-первых, организацией крупных капиталистических предприятий международного характера и, во-вторых, развитием постоянных дипломатических представительств. Они сводили на нет деятельность такого дорогостоящего бюрократического аппарата в области охраны интересов государства, каковым являются консульства. В социалистическом же обществе уравнение иностранцев с «туземными гражданами» в области гражданского и уголовного права, открытие им доступа в суды и т. п., сводило консульские функции к чисто административным, в частности, к паспортной. Вывод гласил: всё это ведёт к угасанию консульского института. Единственно, для чего ещё нужен «этот чуждый нам институт», заимствованный из буржуазного права, так это для развития взаимоотношений с капиталистическими странами, – считали некоторые правоведы ^{[6, c. 142–143]}.

Инструкция консулам РСФСР от 6 апреля 1921 г.

Часть сохранявших своё значение норм первого декрета вошла затем в постановление СНК от 26 мая 1921 г. Появилась и сохранявшая своё значение вплоть до принятия Консульского устава СССР 1926 г., инструкция, утверждённая НКИД 6 апреля 1921 г. ^{[6, c. 146–150]}.

Инструкция содержала нормы неизвестные первому декрету. Были произведены включения, явно «заимствованные из буржуазного права»: указания на служебный округ («определённый район») консула, «указанный в даваемых им при назначениях полномочиях» (патентах) (ст. 5), на образование особого консульского делопроизводства для выполнения консульских функций в составе полномочного представительства (ст. 7). Расширялись обязанности консулов по охране интересов российских граждан, причём, теперь оговаривалась необходимость принимать на себя защиту граждан «при нарушении прав последних, и когда обращение потерпевшего к местной власти оказывается недействительным или недостаточным» (ст. 9).

Теперь консулу вменялась в обязанность регистрация всех прибывших в пределы его района лиц, постоянно проживающих в нём или «временно командированных отдельными наркоматами» (ст. 12), оказание им содействия (ст. 13). Особый интерес представляет VI раздел инструкции под названием «Информация», в котором консулам предписывалось «быть в курсе общественной и экономической жизни своего района, получая сведения преимущественно путём личного осведомления» (ст. 26). Ст. 27 обязывала их информировать НКИД путём письменных донесений «обо всех важнейших и характерных явлениях в политической, социальной и экономической жизни своего района, представляя копии своих донесений полномочному представителю». Предполагались и ежегодные «или чаще» посещения консулом «наиболее интересных мест своего района» с разрешения полпреда и при предъявлении «обоснованной программы объезда» (ст. 28).

В противоположность прежнему российскому консульскому уставу, эта инструкция видела в консулах, прежде всего, не представителей торговых интересов России, а скорее административный орган за границей. Представителями торговых интересов России в это время становились агенты Внешторга. Не случайно, инструкция (ст. 27), стремясь избежать параллелизма в работе с ними, провозглашала, что «информационная деятельность консулов не должна специализироваться на вопросах чисто торговых», которые становились для них делом побочным.

Дискуссия о значении консульств. «Это стремление, по возможности, освободить консулов от обязанностей защиты интересов торговых и сосредоточить их внимание на обязанностях административных, как таковых, нужно признать, в общем, совершенно правильным и вполне соответствующим новейшим взглядам на сущность консульского института», – считал проф. А. Ладыженский. К этому шли уже и западноевропейские государства. В России же, при национализации внешней торговли и при существовании особых агентов Наркомвнешторга, отделение задач торгового представительства от задач чисто административных было «особенно необходимо» ^[34]. В подтверждение этих выводов автор привёл мнение профессора Кильского университета Эленбурга, защищавшееся им на съезде Аusenhandelsverband (Союза внешней торговли), о том, что консульский аппарат не может должным образом защищать торговые интересы государства и что для этого необходимо создать институт особых коммерческих представителей. Теперь, – говорил он, – торговля настолько специализировалась, что для каждого вида её (хлебной, лесной и т. д.) необходимы особые агенты. В одно место надо посылать одних специалистов, в другое – других. Консулы, же настолько завалены административными, нотариальными, судебными и иными обязанностями, что не могут должным образом сосредоточить свое внимание на налаживании расстроенного войной и крайне осложнённого современной коммерческой конъюнктурой международного торгового оборота».

В своё время в дискуссии о значении консулов принимала участие и Российская империя. Ещё в дореволюционном «Вестнике финансов» высказывался взгляд, согласно которому консульский институт, как таковой, мало пригоден для развития коммерческих отношений, и что для них нужны специальные коммерческие агенты (таковые назначались Россией с 1912 г.) и особые представители биржевых комитетов. В противовес взглядам, защищаемым сторонниками коммерческого характера консулов, некоторые учёные признавали консулов дипломатическими агентами. Третьи считали, что, напротив, консулы должны быть признаны охранителями частных интересов своих соотечественников, но не интересов представляемого ими государства, как такового. Наш главный в международном праве авторитет Ф. Ф. Мартенс считал консулов органами международной администрации, имеющими специальной своей целью охранение социальных интересов и содействие им, в то время как дипломатические агенты представляют политические интересы ^[36].

Учитывая тот факт, что действовать советским консулам придётся в «буржуазных странах», инструкция 1921 г. учила их «исходить из положения, что они представляют власть рабочих и крестьян» (ст. 29). В противоположность обычным советам, даваемым консулам, быть в возможно хороших отношениях с представителями местной власти, нашим консулам предписывалось, чтобы «общение с местными буржуазными кругами не переходило в близкие связи, стирающие грань между консулом как представителем пролетариата, и местным буржуазным обществом». Им нельзя было «уклоняться от поддержания принятых по местным обычаям официальных и полуофициальных отношений с представителями местной администрации и консульским корпусом», но при этом соблюдать «полную сдержанность по отношению к институтам страны их пребывания, как бы таковые ни были чужды советскому правосознанию» (ст. 30). Учитывая огромный интерес к советской стране трудящихся зарубежных стран, желавших переселиться на жительство в Россию, инструкция имела весьма характерную особенность – она предписывала консулам «принимать и передавать в НКИД заявления от рабочих и вообще от лиц трудящегося класса, ищущих занятий в РСФСР».

В инструкции появились указания о канцелярии и делопроизводстве консульства (архивах), приёмных часах, щите с гербом РСФСР, «доске с надписью на русском и местном языках», поднятии флага 7 ноября и 1 мая, «а также в день местного национального праздника, если это требуется по обычаю страны». Надо было устанавливать «сношения по всем текущим делам непосредственно с местными правительственными учреждениями своего консульского округа» (ст. 31–33). Эту инструкцию, таким образом, можно считать своего рода основой будущего Консульского устава СССР 1926 г., поскольку все основные параметры консульского института были заложены в ней, хотя ещё в весьма лаконичной форме (инструкция содержала всего 55 статей).

Ещё одна характерная особенность инструкции, отмеченная её современниками, это отсутствие в ней каких бы то ни было упоминаний о консульской юрисдикции. Е. А. Коровин объяснял это всей восточной политикой Советской России (СССР), «с принципиальным её отказом от режима капитуляций и всех прочих традиционно капиталистических посягательств на свободное самоопределение азиатских народов» ^{[14, c. 91]}.

Считая отсутствие в инструкции упоминания о консульской юрисдикции на Востоке её особенностью, Ладыженский видел в этом не упущение, а сознательный пропуск, так как Советская Россия «отказалась от всяких привилегий экстерриториальности в Азии». «Этим она устранила одно из существеннейших препятствий нашему согласию с восточными соседями, хорошо знавших, каким было это право в применении колониальных держав. А такие препятствия возникали с первых же дней нашей консульской политики». Он вспоминал, как в Персии на предложение русского посла Волынского учредить консульство, глава государства Мат-и-Девлет ответил, что он не понимает желания России и разыграл сцену. Он представился, согласно донесению Волынского, «всякого скота глупее и таким дураком, что ни дачею (взяткою), ни дружбою, ни рассуждением подойти невозможно». В конце концов, однако, России удалось «убедить» персов, и русские дипломаты Аврамов с Баскаковым были отправлены в качестве представителей. С Китаем же соглашение, несмотря на все старания посла Владиславлева, тогда так и не состоялось» ^{[34, c. 25]}.

Действительно, Советская Россия за 5 лет своего существования сказала весьма важное новое слово в области международного права – это отмена консульской юрисдикции в странах Востока – института капитуляций. Он приравнивал европейского консула в азиатской стране по его праву на внеземельность (экстерриториальность) к дипломатическому представителю: в праве на конвой из солдат своей армии и в несении европейскими дипломатами и консулами судебных функций над своими согражданами. Он был признан у нас явлением, радикально противоречащим понятию суверенности и независимости государства, ликвидирован, и в своей консульской практике на Востоке Россия стала твёрдо придерживаться этой отмены.

Но, не имея судебных функций, консулы, согласно ст. 8-й, несли обязанности нотариальные и должны были принимать меры охранительного производства по отношению к наследствам, остающимся после русских подданных. Согласно ст. 9-й, они обязаны были защищать граждан РСФСР при нарушении прав последних, когда обращение потерпевших к местной власти оказывается недействительным или недостаточным. Особенностью консульской деятельности, по инструкции, являлась обязанность быть административным центром для командированных за границу советских служащих и надзор за тем, чтобы они исполняли обязанности «с точки зрения общих требований советской политики».

Разбирая инструкцию, нельзя не отметить и многих пропусков. Так, например, в разделе II «Обязанности консулов по охране интересов российских граждан» нет обычного указания на то, что консулы обязаны оказывать помощь соотечественникам, впавшим в бедственное положение. Ничего не говорилось ещё о содействии желающим возвратиться на родину. Совершенно ничего не было сказано о том, какому цензу должны удовлетворять консулы, как согласовывать деятельность консулов с работой представителей Наркомата внешней торговли. Это потом им будут говорить «о необходимости, по возможности, совместно нанимать и приобретать помещения», учитывая негативный дореволюционный опыт.

Примеры его были таковы: в 1907–1908 гг. в Шанхае консульство занимало помещение за 3800 руб., почта – за 1600 руб., церковь и миссия – за 2000 руб., военный агент – за 3500 руб., «агент министерства финансов» – за 2000 руб., затем шли помещения Восточно-Китайской ж. д., Добровольного флота и т. д. Это было слишком расточительно для советской казны, ведь всего за 60 процентов арендных денег можно было нанять целый квартал с парком и пристанью, если нанимать для всех вместе ^{[34, c. 26]}.

8 января 1926 г. Президиум ЦИК СССР утвердил новый Консульский Устав СССР, в котором было дано детальное описание целей и задач советской консульской службы, устанавливался порядок назначения и увольнения консулов и консульских агентов, порядок выполнения ими консульских функций и пр. Оригинальной особенностью Устава являлась характеристика обязанностей консулов во время войны и по отношению к отечественной авиации ^[37].

Декрет от 30 июня 1921 г. стал главным документом, определившим положение иностранного консульского корпуса, – «О консульских представителях иностранных государств при Рабоче-крестьянском правительстве РСФСР». Согласно международной «табели о рангах», консульскими представителями были признаны генеральные консулы, консулы, вице-консулы и консульские агенты, получившие от Правительства РСФСР в лице НКИД «надлежащее для исполнения своих обязанностей утверждение (экзекватуру)» .

Весьма оригинально решался в данном акте вопрос о консульских привилегиях. Надо иметь в виду, что консул не имеет представительского характера, присвоенного дипломатическому представителю. Но и он несёт на территории страны своего пребывания некоторые официальные функции, требующие обеспечения ему в этом качестве определённой независимости от местной власти. История выработала в связи с этим некий комплекс правил, с которыми связываются консульские привилегии и иммунитеты. Лично консулы, а также документы, ценности и прочее, потребное для работы консула, ограждаются от местной власти, но им, из соображений вежливости, всё же присваивается несколько ограниченный, по сравнению с дипломатическим представителем, круг личных привилегий. Согласно декрету, консульские представители могли быть подвергнуты личному задержанию, но только «по постановлению судебной власти и в порядке исполнения соответствующего судебного приговора». В порядке же предварительного задержания арест допускался «лишь в случае возбуждения против них судебного преследования за деяния, подсудные революционным трибуналам» и народному суду в составе шести заседателей. Консулы были не подсудны «за неправильные действия и превышение ими своих полномочий по службе». Ст. 3 рекомендовала о таких делах доводить до сведения НКИД «для направления их в порядке дипломатических сношений» ^{[4., 1921. № 52, ст. 302]}.

Основную консульскую привилегию составляла неприкосновенность консульских архивов и консульской канцелярии. Консульские конвенции, как правило, фиксируют отсутствие у местного правительства права производить в консульских архивах какие-либо обыски или захваты и делать из них выемки, независимо от того, является ли консул штатным или нештатным. Правда, при этом всегда оговаривается, что архивы и канцелярии, в которых содержатся служебные документы, не могут служить убежищем в смысле невозможности хранения в них чего бы то ни было скрываемого от ареста со стороны местной власти. Такого положения советское право придерживалось с самого начала. Консулы освобождались от личных и натуральных повинностей, а их канцелярии, находящиеся отдельно от личного имущества и личной переписки консула, даже если и в одной квартире, не подлежали «без согласия консула, обыску, осмотру или опечатанию агентами Российской Власти». Но канцелярия не могла служить «убежищем для лиц и предметов, к ней не относящихся». Разрешалось выставлять над входной дверью консульства щит с гербом страны и надписью о принадлежности данного консульства и свой национальный флаг. Во всём остальном консульские представители были подчинены «законоположениям, действующим на территории РСФСР».

Можно констатировать, что уже раннее советское законодательство о дипломатических и консульских представителях демонстрировало собой переход советского государства к главной линии внешней политики – к мирному сосуществованию с капиталистическими странами, основанному на принципе взаимной целесообразности. Для НКИД с начала 1920-х гг. был характерен разумный и прагматичный подход к проблеме взаимоотношений с такими государствами. Целям развития сотрудничества и добрососедства, соответствия нормам международного права того времени, отвечало и раннее законодательство советского государства в области консульского права.

Положение 14 января 1927 г. подтвердило в отношении консульских дел ранее принятые законодательством нормы. Было подчёркнуто, что консулами иностранных государств на территории СССР могли быть лица, назначенные соответствующими правительствами и принятые в качестве таковых Наркоматом по иностранным делам, и только граждане этих государств. Учитывая федеративный характер союзного государства, ст. 9 (в примечании) требовала согласовывать принятие отдельных лиц в качестве консульских представителей с правительством заинтересованной союзной республики. Присвоение иностранным консулам в СССР всех прав и преимуществ, определяемых нормами международного права, происходило на началах взаимности.

Режим консульского представительства и его сотрудников в законе 1927 г. соответствовал прежним положениям, он приближался к режиму дипломатического представительства и его сотрудников, правда с несколько меньшим набором преимуществ и льгот. Консулы освобождались от всех прямых налогов, общегосударственных и местных, от личных повинностей, натуральных и денежных, за исключением налогов и сборов со строений, земельных участков и иного имущества, предназначенного не для личного пользования, а равно налогов, связанных с эксплуатацией промышленных и торговых предприятий.

Консулы пользовались правом беспрепятственных сношений с дипломатическим представительством своего государства на территории Союза ССР посредством почты, открытых и шифрованных телеграмм, не подлежали юрисдикции судебных учреждений по делам о должностных преступлениях.

Но сохранялось, в частности, положение о возможности лишения свободы консульского представителя по вошедшему в законную силу приговору суда. Возможным был и арест в порядке меры пресечения, правда, только в случаях возбуждения против него судебного преследования за деяния, подсудные Верховному Суду СССР, верховным судам союзных республик, губернским судам и военным трибуналам (п. «г» ст.11). Право неприкосновенности распространялось только на служебную переписку, хранящуюся в служебных помещениях консульских представительств отдельно от личной корреспонденции консульского персонала.

В отношении иных лиц официального консульского персонала, не являющихся гражданами СССР, сохраняли свое значение консульские конвенции и иные соглашения НКИД с дипломатическими представительствами иностранных государств (ст. 12). Законодательная база, созданная в 1920-е гг., действовала в СССР и в 30-е годы. В 1944 г. право непосредственно вступать в консульские отношения с иностранными государствами было предоставлено союзным республикам. Некоторые изменения произошли в 1966 г. в новом «Положении о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических Республик» от 23 мая ^[38]. Так, оно предоставило административно-техническому и обслуживающему персоналу консульских учреждений возможность пользоваться, в той или иной степени, привилегиями, которые ранее предоставлялись только дипломатическим сотрудникам ^[39].

Дипломатическое и консульское право развивалось в СССР в том же направлении, что и европейское право. Объём привилегий и иммунитетов дипломатических и консульских представителей зависел от характера осуществляемых функций. И хотя тенденция уравнения прав и иммунитетов, предоставленных дипломатам и консулам, уже начала обнаруживать себя как в конвенционной, законодательной и дипломатической практике государств, но она ещё не привела к их окончательному соединению. Даже в Германии, которая одной из первых европейских стран начала реформы дипломатической и консульской службы именно в таком направлении, они встречали серьёзные возражения и у теоретиков, и у практиков дипломатии. Только самые выдающиеся выходцы из консульской службы, не принадлежавшие к дворянскому сословию, могли пополнять ряды дипломатов высокого ранга в Германии в 1920–1930-е гг. ^[40].

Можно утверждать, что в исследованных правовых источниках, по сути, были исчерпаны все возможные темы дипломатического и консульского права, что позволяет говорить о его весьма полной разработанности. К ним могут быть добавлены ещё лишь Таможенный кодекс 1928 г. ^[41], и Устав почтовой, телеграфной, телефонной службы и радиосвязи Союза ССР ^[42]. Первый содержал положения о таможенных привилегиях в области посольского права, а второй легализовал в качестве изъятия из монополии связи дипломатических курьеров советской и иностранной службы. Но и в них на дипломатические и консульские отношения полностью распространялись основы советского права и международных обычаев.