Российская полицеистика в лицах: Аркадий Иванович Елистратов

Актуальность изучения творческого наследия выдающегося российского полицеиста-административиста первой трети XX в. Аркадия Ивановича Елистратова(1872–1955) обусловлена научной и практической значимостью вопросов, связанных с выбором оптимальных средств и путей построения в современной России правового государства, цель создания которого нашла закрепление в Конституции Российской Федерации. На общем фоне проблем преобразования политико-правовой системы современной России все очевиднее становится факт, что истоки многих современных проблем следует искать в нашей истории, а при решении возникающих вопросов – обращаться к опыту предшественников, накопивших солидный интеллектуальный багаж осмысления закономерностей развития отечественного государства.

Формирование новых подходов к фундаментальным проблемам правовой теории невозможно осуществить без учета трудов А.И. Елистратова [1–8], которые являются тем научным потенциалом, который может способствовать определению ориентиров государственно-правового развития России, и развития современной юридической науки в направлении утверждения приоритета прав личности, и признания их ведущей роли в модернизации правовой системы государства.

С именем А. И. Елистратова в отечественной юриспруденции связаны развитие отдельных положений государственного (конституционного) права, переход от науки полицейского права к праву административному, замена в словаре юридической науки термина «полицейское право» новым – «административное право», предложения о создании общей теории комплексного государственного управления ^[9]. Ядром государственно-правовых воззрений А. И. Елистратова являлось учение о правоотношениях в области государственного управления. Предметом осмысления ученого был переход от общества с «правом силы и сильного», правом властвующего субъекта, пренебрегающего нормами закона и морали, к обществу с правом, обеспечивающим справедливость и законность в системе управленческих отношений. Идеи о необходимости контроля за государственным управлением и государственными служащими со стороны закона, компетентных государственных органов и демократических институтов явились основополагающими в учении А. И. Елистратова о правоотношениях, субъектами которых выступают должностные лица и граждане, и в учении о различиях между личными, вещными и обязательственными публичными правами.

Путь А. И. Елистратова в юридическую науку начался после его зачисления на юридический факультет Императорского Казанского университета (1892), где он изучал право под руководством выдающихся профессоров В. В. Ивановского и Н. П. Загоскина. После завершения обучения (1896) А. И. Елистратов был оставлен при университете для подготовки к профессорскому званию по уголовному праву. В 1899 был принят в число приват-доцентов кафедры уголовного судопроизводства юридического факультета Казанского университета ^{[10, оп. 7, д. 21, л. 160–163]}. После защиты представленной на степень магистра полицейского права диссертации «О прикреплении женщины к проституции» (1906) утвержден в степени магистра полицейского права ^{[11, оп. 153, д. 530, л. 12–12 об., 13–13 об]}. В 1909 г. защитил представленную на степень доктора полицейского права диссертацию «Борьба с проституцией в Европе», был утвержден в степени доктора полицейского права ^{[12, с. 253–254]} и переехал в Москву, где получил кафедру государственного и административного права в Московском университете ^{[10, оп. 4, д. 423, л. 126–126 об., 127]}. С 1911 г. по 1918 г. – ординарный профессор кафедры полицейского права юридического факультета Московского университета. С 1911 г. по 1913 г. – проректор Московского университета ^{[13, с. 249]}. В 1918–1920 гг. работал в Таврическом университете в Симферополе. В 1921 г. приступил к чтению курса административного права в Московском университете. В 1921–1925 гг. – профессор публичного права факультета общественных наук 1-го Московского государственного университета ^[14]; профессор кафедры государственного права СССР и государственного права буржуазных стран (1925–1930) ^{[15, с. 60]}; кафедры хозяйственно-административного права (1930–1931) факультета советского права 1-го Московского государственного университета ^[14]. На пенсию А. И. Елистратов вынужден был отправиться полным творческих сил и желаний заниматься наукой.

Среди трудов А. И. Елистратова – издания, получившие широкую известность: «Административное право. Лекции» (М., 1911); «Учебник русского административного права: Пособие к лекциям» Вып. 1–2. (М., 1910–1911); «Государственное право: Пособие к лекциям» (М., 1912); «Основные начала административного права» (М., 1914; 1917); «Очерк государственного права (Конституционное право)» (М., 1915); «Очерк административного права» (М., 1922); «Административное право РСФСР» (Л., 1925); «Административное право» (М.; Л., 1929).

Теоретико-методологические основы учений А. И. Елистратова о государстве, праве и управлении общественной жизнью составили положения западноевропейской и российской полицеистики. Существенное влияние на формирование его взглядов на право и государство оказало творческое наследие И. Канта (1724–1804), Б. Н. Чичерина (1828–1904), Л. Дюги (1846–1924). В работах А. И. Елистратова нашли продолжение и развитие идейкак немецких правоведов О. Майера (1846–1924) и П. Лабанда (1838–1918), так и российских ученых В. В. Ивановского (1854–1926), И. Т. Тарасова (1849–1929), Э. Н. Берендтса (1860–1930).

В научной и общественно-политической деятельности А. И. Елистратова можно выделить несколько этапов, содержание которых различалось направлениями проводимых научных исследований:

1) 1899–1901 гг.: исследование государственно-правовых явлений с акцентированием внимания на вопросах уголовного и уголовно-процессуального права;

2) 1900–1909 гг.: развитие положений особенной части полицейского права, комплексное изучение вопросов, касающихся обеспечения прав личности и роли государства в их защите;

3) 1910–1929 гг.: формирование и развитие теории административного права, определение основных подходов к созданию общей теории советского управления.

Предметом осмысления А. И. Елистратова явилисьсоциальная сущность государства и проблемы его функционирования.В эволюции взглядов А. И. Елистратова на государство и его признаки выделяются два этапа:

1) 1910–1912 гг., когда акцент был сделан на единстве и неделимости верховной государственной власти, ограниченной только нравственными возможностями и социальными условиями эпохи;

2) 1914–1929 гг., когда внимание ученого было сосредоточено на идее необходимости подчинения верховной государственной власти нормам права и законности государственного управления.

В рассуждениях А. И. Елистратова о сущности полицейского государства важным было утверждение того, что смысл, придаваемый греками слову politeίa (городское дело), давшему рождение понятию «полиция», у римлян был облечен в вербальную конструкцию respublica (дело общественное). По Елистратову, «по своему происхождению “полиция” и “республика” ближе, чем родные сестры, это просто разные названия для одного и того же предмета» ^{[16, c. 14]}. Он считает, что в эпоху абсолютизма смысл понятия «полиция» претерпел существенную трансформацию: полиция стала пониматься исключительно как деятельность органов государства, а полицейская деятельность – как результат стремления власти принудительно облагодетельствовать своих «незрелых» подданных. Справедливость сделанных А. И. Елистратовым выводов демонстрируется крылатым выражением, приписываемым Фридриху Великому: «Народу, как больному ребенку, следует указывать, что он должен есть и что он должен пить», констатировавшим, что власть в своей полицейской деятельности выступала по отношению к населению в роли опекуна. Принимая во внимание то, что в условиях тотальной полицейской опеки подданные существовали как обезличенный объект, от которого требовалось безусловное подчинение власти, А. И. Елистратов подверг сомнению возможность говорить о праве в полицейском государстве и при его письменной характеристике записывал слово право в кавычках.

Только рост самосознания индивидов, которым «пеленки полицейской опеки» ^{[17, с. 39]} стали тесными, может послужить основой перехода от государства полицейского к правовому. «Полицейское государство уступает свое место правовому государству, в котором каждому гражданину предоставляется определенная сфера личной свободы» ^{[6, с. 23]}.

А. И. Елистратов, развивая идеи Л. Дюги ^{[18, 19]}, рассматривавшего государство как исполнителя определенных социальных функций, выявил социальную сущность государства и разработал оригинальную концепцию правового государства, основными положениями которой явились следующие:

– правовое государство представляет «реальную совокупность» ^{[6, с. 2]} индивидов, которые находятся в устойчивом соподчинении, основанном на действующем законе;

– важнейшим признаком правового государства является верховная государственная власть, которая подчиняется праву, выражает общественный интерес и постепенно преобразуется в социальную или служебную власть;

– неотъемлемым свойством правового государства является верховенство или суверенитет права, который исторически приходит на смену суверенитету монарха, вследствие чего индивид освобождается от опеки государства и его личная автономия (самостоятельность) получает безусловную признательность.

Признание «непреходящей ценности Человека», «идея человеческого достоинства, возвышающаяся над условными и преходящими ценностями обладания и господства» ^[8] служит «одухотворяющей идеей» правовых конструкций А. И. Елистратова, основанных на философии эвдемонизма ^[20]. Идея автономной личности выступает как доминирующая детерминанта теории государственного управления А. И. Елистратова. В правовом государстве положение индивида, по его мнению, определяется прежде всего:

– свойством государственной власти, которая подчинена праву и регулирует систему взаимного соподчинения людей, построенную на началах правопорядка;

– степенью развития самоуправления и привлечением его органов к выполнению задач государства;

– приобретением государственной деятельностью характера общественного служения и свойства обязательной общественной миссии;

– превращением в правовом государстве, основанном на идее общественного служения, всех отраслей государственного управления в публичные службы, субъектами которых становятся должностные лица, находящиеся с гражданами «на общей юридической плоскости».

Центральное место в теоретическом наследии А. И. Елистратова занимает концепция публично-правовых отношений. Она явилась основой его административно-правовой доктрины, в рамках которой А. И. Елистратов утверждал, что «учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления», – наука административного права ^{[5, с. 41]}. Публично-правовые отношения «могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и гражданами» ^{[5, с. 41]}. Наука административного права, будучи историческим преемником науки полицейского права, по утверждению А. И. Елистратова, должна использовать все достижения последней, творчески их переработав. Предметом науки административного права является не административная деятельность, как это имело место в науке полицейского права, а складывающаяся на основе этой деятельности система правоотношений.

Анализ концепции публично-правовых отношений свидетельствует о выдающемся вкладе А. И. Елистратова в переход российского правоведения от полицейского права к праву административному, в оформление административного права как самостоятельной науки. Несмотря на то, что работы по административному праву В. М. Гессена, И. Т. Тарасова, Э. Н. Берендтса, В. В. Ивановского были изданы раньше трудов А. И. Елистратова, но именно в его работе «Основные начала административного права» (М., 1914) впервые в российской юридической науке административно-правовой материал был изложен в соответствии с институционной системой права; субъекты административного права, объекты административных правоотношений и формы административной деятельности получили характеристику как административно-правовые институты.

Доминирующим правоотношением в административно-правовой действительности А. И. Елистратов считал правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и гражданин. Отношения между правящими и управляемыми, не урегулированные правом, он оценивает как властеотношения. Именно в формах перехода от системы властеотношений к системе правоотношений, по его мнению, и осуществляется превращение полицейского права в административное. Правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и гражданин, является историческим, имеющим субъектов-предшественников: чиновника-бюрократа и обывателя ^{[7, с. 79]}. Однако по мере того, как основой деятельности должностного лица становится закон, а гражданин наделяется правами (в том числе по отношению к должностному лицу), происходит изменение связей должностного лица и гражданина. В правовом государстве, по мнению Елистратова, между должностным лицом и гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько горизонтальная связь. «Одинаковое подчинение закону и суду, – подчеркивал Елистратов, – ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными» ^{[7, с. 80]}. Учение о правоотношении должностного лица и гражданина нашло отражение во всех учебниках А. И. Елистратова по административному праву.

Важнейшим способом защиты публичных прав граждан, по мнению А. И. Елистратова, должен выступать институт административной юстиции – институт судебного обжалования актов государственного управления ^{[5, с. 301]}.

Манифест 17 октября 1905 г., Основные государственные законы Российской империи, административное законодательство Временного правительства послужили основанием для изучения института административной юстиции С. А. Корфом, И. Т. Тарасовым, Н. М. Коркуновым и А. И. Елистратовым.

Сущность административной юстиции А. И. Елистратов видел в судебном характере обжалования гражданином решения должностного лица ^{[21, 22]}. Административная юстиция должна составлять для граждан публично-правовую гарантию защиты их прав и свобод, быть способом обжалования актов управления, местом, где обыватель получал право на подачу административного иска в случае нарушения его правомочия или нарушений публичного правопорядка ^{[5, с. 301–302]}.

А. И. Елистратов указывал на проблему отсутствия в Российской империи формально организованной и целостной системы административной юстиции. По мнению ученого, Сенат «лишь в той или иной мере выступает высшим органом административной юстиции» ^{[23, с. 166]}. Существуют только «подобия» низших органов административной юстиции (смешанные присутствия) ^{[5, c. 321; 8, с. 284]}. Поэтому административная юстиция, по справедливому замечанию И. Т. Тарасова, остается «как бы куполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общих судебно-административных инстанций или административных судов не существует» ^{[24, с. 241]}.

К проблеме административной юстиции А. И. Елистратов возвращается в советский период своей научной деятельности. Как новаторский и опередивший свое время следует оценивать разработанный в 1921 г. при участии А. И. Елистратова проект оформленной организации административной юстиции – Положение о Верховном административном суде и об областных и губернских судах Республики. На основе анализа опыта организации административной юстиции в западноевропейских странах А. Е. Елистратов сформулировал организационные требования к построению административной юстиции в советском государстве и определил основное право административного суда – право отмены противозаконного акта управления ^[25]. Проект вошел в первоначальные редакции проектов административных кодексов, но мысль о создании системы административных судов была оставлена законодателем (вплоть до постсоветского периода российской истории).

Актуализированную часть теоретического наследия А. И. Елистратова составляют взгляды на парламент как учреждение, обеспечивающее демократическое управление обществом. По мнению Елистратова, парламент являлся институтом, призванным к установлению связи между правосознанием граждан и законодательным творчеством. Ученый выдвигал прогрессивные идеи совершенствования деятельности парламента, которые состояли в необходимости установления пропорциональных выборов, возможности созыва референдума, наличия императивного мандата, досрочного отзыва депутатов и народной инициативы ^{[4, с. 227–238]}. Эти идеи выражают сущностное требование автономии личности к юридической норме: «Закон должен быть правильным выражением согласованной воли граждан» ^{[5, c. 6]}, не потерявшее значение в начале XXI в.

Гражданская позиция А. И. Елистратова находила свое выражение в активной общественно-политической деятельности, одним из направлений которой явилась защита прав женщин, вовлеченных в занятие проституцией (1900–1929). Существовавшую в России систему врачебно-полицейского надзора [26–28] А. И. Елистратов подверг комплексному изучению ^{[1, 2]} и обосновал необходимость его отмены. Свою позицию он выразил на Первом Всероссийском Съезде по борьбе с торгом женщинами и его причинами в 1910 г. ^{[29, оп. 12, д. 9, л. 4–7]}, в котором ученый принимал участие в качестве председателя и был признан ведущим специалистом в этой области знаний. Результатом съезда явилось принятие резолюции, положения XVI–XXI которой были выдвинуты А. И. Елистратовым. Также им был разработан законопроект об отмене врачебно-полицейского надзора и закрытии притонов разврата, который был внесен в 1913 г. на рассмотрение в Государственную думу вместе с законодательным предложением об отмене регламентации проституции ^{[30, оп. 9, д. 807, л. 13–19]}. Впервые в отечественной истории была сделана попытка подробного изучения и обоснования нецелесообразности существования института врачебно-полицейского надзора за проституцией в России. Несмотря на то что работа над законопроектом в комиссии для пересмотра врачебно-санитарного законодательства логического завершения не получила, все же А. И. Елистратовым внесена важная лепта в определение направлений деятельности государства по предотвращению девиантного поведения российских граждан.

Другим направлением общественно-политической деятельности А. И. Елистратова стала разработка вопросов, касающихся социального обеспечения населения, упорядочения частной благотворительной деятельности. С докладом о необходимости упорядочения частной благотворительности и ее объединении А. И. Елистратов выступил на первом Всероссийском съезде деятелей по общественному и частному призрению (Петербург, 1910) ^[31]. В качестве органа объединения частной благотворительности он назвал Всероссийский союз учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, в рамках которого должны быть образованы местные отделы и отделения, способные учесть особенности потребностей нуждающихся конкретного региона ^{[31, с. 33]}. Елистратов сформулировал основные задачи местных отделов Всероссийского союза ^{[31, с. 39]}, настаивал на нецелесообразности и вреде подаяния милостыни нищим ^{[32, 33]}. Подаяние игнорирует трудовой принцип помощи и располагает профессиональных нищих – тунеядцев, компрометирующих дело благотворения ^{[34, с. 18–21; 35, с. 79–80]}. Елистратов также указал на необходимость оказания оперативной помощи бедным, состоящей в удовлетворении насущных потребностей голодного и бесприютного человека в пище и крове без отступления от трудового принципа призрения трудоспособных. Данная «скорая помощь» должна быть организована на началах привлечения к ее оказанию всего местного общества ^{[31, c. 35]}. А. И. Елистратов сумел не только убедить съезд в весомости представленных аргументов, но и оказать влияние на общественную практику в этой сфере ^[36].

Таким образом, эпистемологические, теоретико-правовые и социолого-правовые идеи А. И. Елистратова, направленные на осмысления социальной сущности государства, определения оптимальной модели государственного управления, признания приоритета прав личности и их ведущей роли в модернизации правовой системы государства, способов обеспечения законности занимают значительное место в развитии политико-правовой мысли России и требуют уяснения их значения для преобразований государственно-правовой действительности современного отечественного государства.