Российская полицеистика в лицах: Эдуард Николаевич Берендтс

Проблемы развития Российской Федерации как правового государства продолжают иметь высокую степень актуальности. При решении различных вопросов в этой сфере обязательным является обращение к правовым традициям и учет особенностей исторического развития отечественного государства и политико-правовой мысли России.

Богатое теоретическое наследие, позволяющее совершенствовать общественную жизнь и государственное управление в XXI в., оставили нам российские мыслители конца XIX – начала XX в. ^[1], представителем которых является Эдуард Николаевич Берендтс (1860–1830).

Э. Н. Берендтс являет собой пример энциклопедически образованного ученого, блестящего юриста, педагога, государственного деятеля, внесшего существенный вклад в развитие полицейского, административного, финансового права, в становление правовой системы Финляндии и определение основных принципов функционирования государственного аппарата Финляндии в составе Российской империи. Однако в отечественной и зарубежной юридической науке теоретическое наследие Э. Н. Берендтса комплексному исследованию еще подвергнуто не было, и его потенциал до настоящего времени остается раскрытым не в полной мере.

Эдуард Николаевич Берендтс родился 9 декабря 1860 г. в Санкт-Петербурге ^{[2, л. 9; 1, с. 60]}. Окончил немецкую среднюю школу при церкви Св. Петра и Павла в Санкт-Петербурге, при обучении в которой основное внимание уделялось изучению скандинавских языков. Эти языки пригодились в Э. Н. Берендтсу в будущем в его научно-исследовательской деятельности и на государственной службе – позволили познакомиться с документами и мало известной в России литературой на шведском и финском языках ^{[3, с. 308]}.

В 1880 г. Э. Н. Берендтс поступил на факультет юридических и общественных наук Санкт-Петербургского университета. В 1884 г. с государственным дипломом юриста он поступил на службу в Департамент государственного казначейства Министерства финансов ^{[2, л. 9]}; в 1887 г. перешел на службу в департамент земледелия и сельской промышленности Министерства государственных имуществ ^{[2, л. 10–10 об.]}.

Научные исследования Э. Н. Берендтса нашли свое отражение в диссертациях: в 1890 г. он защитил магистерскую диссертацию по специальности финансовое право на тему: «Государственное хозяйство Швеции», а в 1895 г. – докторскую диссертацию на тему: «Обзор политико-социального и экономического развития Швеции в XIX столетии» ^{[2, л. 11–11 об.; 13, с. 67]}. Преподавал в Демидовском юридическом лицее. В 1900 г. как крупный специалист в области финляндского права был назначен помощником статс-секретаря-министра по делам Великого княжества Финляндского ^{[2, л. 15]}. Занимая эту должность, Берендтс занимался преимущественно вопросами финансовых отношений и финансовой деятельности.

В 1901 г. Берендтс назначен ординарным профессором Императорского Санкт-Петербургского университета по кафедре финляндского права, а в 1901–1902 учебном году исполнял обязанности профессора полицейского права ^{[2, л. 17]}. В 1904 г. Высочайшим приказом по гражданскому ведомству от 5 июля 1904 г за № 50 назначен директором Демидовского юридического лицея ^{[2, л. 17]}. 27 августа 1905 г. в связи с выходом новых правил, предусматривавших выборность директоров учебных заведений, 3 сентября 1905 г. Э. Н. Берендтс был избран Советом Демидовского юридического лицея главой учебного заведения и вошел в его историю как первый выборный директор Демидовского юридического лицея. Правда, вскоре активная политическая деятельность Э. Н. Берендтса заставила его покинуть Лицей.

В конце 1905 г. Э. Н. Берендтс присоединился к только что образовавшейся партии «Союз 17 октября» и возглавил ее ярославский отдел. Политическая деятельность действительного статского советника в Ярославле нашла отражение в издании газет «Северянин», «Жизнь окраины», написании публицистических статей, чтении публичных лекций.

В 1906 г. Берендтс вернулся в Санкт-Петербург и возобновил преподавательскую деятельность. В 1906–1907 гг. он читал лекции в Николаевском кавалерийском училище офицеров и юнкеров ^[4] в 1907 г. – был профессором Императорского училища правоведения в Санкт-Петербурге, где до 1917 г. читал лекции по финансовому праву, истории русского права, административному праву Финляндии ^{[5, с. 91–92]}.

В марте 1908 г. Э. Н. Берендтс был назначен членом Совета главного управления по делам печати, с 1909 г. – занимал по совместительству должность члена Ученого комитета Министерства народного просвещения, в июне 1914 г. – стал сенатором Первого департамента Правительствующего Сената для пересмотра решений губернских присутствий, где проработал до октября 1917 г. ^{[6, с. 530–536]}.

Октябрь 1917 г. принес серьезные перемены в жизнь России и каждого россиянина. Правительствующий Сенат был упразднен, Императорское Училище правоведения закрыто. Берендтс остался без работы. В августе 1918 г. он покинул Россию и эмигрировал в Эстонию ^{[3, с. 336]}. Там Э. Н. Берендтс получил гражданство и был приглашен в Тартуский университет в качестве профессора кафедры финансового права для чтения лекций по политэкономии.

Жизненный путь ученого, юриста, педагога, писателя, политика и государственного деятеля царской России Э. Н. Берендтса окончился 4 августа 1930 г. в Таллинне ^{[7, lk. 1; 8, 94–95; 5, 91–92; 9, 344–345]}.

Круг научных интересов Э. Н. Берендтса был широк. Проблемы общественного развития, которые он поднимал в своих исследованиях, нашли отражение в его научных трудах. В 1891 г. вышла в свет первая научная работа Э. Н. Берендтса «Индивидуализм и государство» (Ярославль) ^[10], в которой автор выразил свое критическое отношение к теориям, умалявшим созидательную роль государства. Позднее были изданы исследование «О шведско-норвежской унии» (Ярославль, 1895), «Программа курса русского государственного права» (СПб., 1896), «Опыт системы административного права» (Ярославль, 1898), «Финансовое право Великого Княжества Финляндского в XIX столетии» (СПб., 1900), «Краткий обзор финансов и финансового управления Великого Княжества Финляндского» (СПб., 1900), «Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского» (СПб., 1903), «Кое-что о современных вопросах» (СПб., 1907), «Über Grenzmarkenpolitik und finnländische Frage insbesondere» (St.-Petersburg 1907), «О государстве: беседы с юнкерами Николаевскаго кавалерийского училища в 1906–1907 учебном году» (СПб., 1908), «Краткий очерк бюджетного права Финляндии» (СПб., 1909), «О прошлом и настоящем русской администрации» (СПб., 1913), «Русское финансовое право. Лекции читанные в Императорском Училище Правоведения» (СПб., 1914), «Связь судебной реформы с другими реформами императора Александра II и влияние её на государственный и общественный быт России» (СПб., 1915).

Особое внимание Э. Н. Берендтс уделял проблемам полицейского права и закономерностям перехода от полицейского права к административному, вопросам определения методологических основ науки административного права и ее систематизации, истории становления системы органов государственной власти и эффективности деятельности центральной и местной администрации. Предметом научного интереса Э. Н. Берендтса были сущность государства и его задачи, отношение центральной власти к окраинам имперского государства, взаимоотношения государственных органов и индивидов и роль права в регулировании этих отношений; принципы подбора государственных служащих и причины возникновения коррумпированности государственных органов. Научному исследованию Э. Н. Берендтс подверг историю государственного управления не только в России, но и в зарубежных странах, особое внимание обратив на Швецию и Финляндию. Находясь в должности помощника статс-секретаря-министра по делам Великого княжества Финляндского, Э. Н. Берендтс исследовал особенности функционирования администрации в Финляндии, предпринял попытку выявить складывающиеся национальные традиции административно-правовой системы Финляндии, определить роль в формировании правовой системы Великого княжества Финляндского Конституции, дарованной российским императором. Многие из обоснованных Э. Н. Берендтсом положений сохраняют свою методологическую значимость до настоящего времени.

Концептуальным для Э. Н. Берендтса-государствоведа являлось отношение к государству как к реальной коллективной личности, исповедовавшей философию эвдемонизма ^[11], как к органу общественной солидарности, в задачи которого входило достижение «благополучия всех и каждого мерами не только охранительными, но и положительными» ^{[12, 67]}.

Важное место в теоретическом наследии Э. Н. Берендтса занимают проблемы теории полицейского и административного права. Уделяя серьезное внимание внутреннему управлению государства, Берендс обосновывал необходимость перехода от полицейского права к административному. В своей статье «О методе юридических наук» ученый отметил, что особенностью науки административного права в России в конце XIX в. являются отсутствие четко выделенных предмета, задач, метода и системы науки, размытость в понимании основного характера науки ^{[13, с. 286–287]}. Отечественные полицеисты, пояснял Берендтс, «снабжающие свои книги тем или иным заглавием, расходятся в определении основного характера науки, ее принципа, задач и границ, даже название данной дисциплины не утвердилось окончательно, и оно называется то полицейской наукой, то полицейским правом, то наукой о праве внутреннего управления, то учением об управлении» ^{[13, с. 285]}. С аналогичными проблемами сталкивались и западноевропейские ученые ^[14]. Сравнивая работы полицеистов России и Франции, Берендтс пришел к выводу, что французские ученые добились создания теории административного права и сумели разработать положения, имеющие реальную практическую значимость. Французские полицеисты определили и охарактеризовали компетенцию административных органов, задачи и функции административных судов, основные права и обязанности граждан и пределы вмешательства органов власти в жизнь населения^{[13, с. 285]}. По мнению Берендтса, именно такой конкретности и четкости не хватало российскому административному праву. Наука административного права, считал Берендтс, требовала реформирования и опоры на юридический метод. «Только применение юридического метода к разработке административного права поставит эту науку на твердую почву и даст ей возможность исполнить задачи, на ней лежащие», – подчеркивал Э. Н. Берендтс^{[13, с. 301]}.

Используя материалы своих лекций, прочитанных в Демидовском юридическом лицее в 1891–1898 гг. ^{[15, c. 5]}, и положения статьи «О методе юридических наук», опубликованной в журнале «Русский вестник», Э. Н. Берендтс написал работу «Опыт системы административного права» (1898). Он сам охарактеризовал этот труд как второе поколение учебников по полицейскому праву. Вместо термина «полицейское право» Э. Н. Берендтс уже использовал термин «административное право». И хотя административное право в работах ученого систематической разработки не получило, Берендтсу удалось наметить направления дальнейшего развития данной отрасли права. Э. Н. Берендтс впервые в отечественной юриспруденции обосновал необходимость использования юридического метода при исследовании вопросов административного права и получил поддержку Н. И. Лазаревского, Л. И. Петражицкого, А. А. Раевского, высказывавшихся за догматическое изучение административного права ^{[16, с. 109]}.

Административное право, по Э. Н. Берендтсу, – это совокупность норм, регулирующих обязательно и принудительно управленческую деятельность органов государственной власти, а также общественных групп и частных лиц для осуществления государственных задач, и совокупность обусловленных этой деятельностью юридических отношений между государством вообще его органами и частными лицами ^{[13, с. 302]}. Систему науки административного права Э. Н. Берендтс разделял на три части. Так, если система науки административного права к этому времени представлялась, в частности, И. Т. Тарасовым и В. В. Ивановским, как состоящая из общей и особенной частей, то у Э. Н. Берендтса все части его системы полностью вписывались в часть общую. К первой части системы Э. Н. Берендтс относил объективное административное право, устанавливающее границу прав и обязанностей органов власти, с одной стороны, и членов «государственного общения» при осуществлении ими задач государственного управления – с другой. Вторая часть включала в себя субъективное административное право государственной власти и её органов, характеризующее организационно-правовые формы деятельности и компетенцию государственных органов. К третьей части системы Э. Н. Берендтс относил субъективное административное право «участников государственного общения», характеризующее правоотношения, возникающие при осуществлении негосударственными субъектами административного права управленческих и охранительных функций ^{[13, с. 306–307]}.

Э. Н. Берендтс проявил себя не только как ученый-государствовед и административист, но и как видный государственный деятель. Будучи специалистом по финляндскому праву, Берендтс в 1900 г. был назначен чиновником особых поручений при Министерстве Статс-Сектетариате Великого Княжества Финляндского ^{[18, л. 5]}, в ведении которого находились вопросы финансирования Финляндии. В начале XX столетия финляндский вопрос являлся одним из самых сложных в сфере национальной политики Российской империи. Представления о методах управления в Финляндии и критериях определения места Финляндии в Российской империи имели широкий диапазон и у государственных деятелей, и у политиков, и у ученых.

Результаты анализа своего неоднозначного отношения к статусу Великого Княжества Финляндского Э. Н. Берендтс представил в статье, опубликованной в газете «Северянин». «В течение четырех лет я принимал активное участие в попытках решить этот вопрос. И я не угодил никому», – констатировал Берендтс ^{[17, c. 2]}. Действительно, в Финляндии государственного деятеля считали сторонником русификации, а в столице Российской империи Берендтса воспринимали как апологета финского сепаратизма. Взгляды Э. Н. Берендтса на положение Финляндии в составе российского государства и финляндскую автономию отличались оригинальностью ^{[17, c. 2]}. В своей статье «Финляндский вопрос» Берендтс утверждал, что вражда между Финляндией и Российской империей созданы искусственно. «Данная проблема являлась средством отвлечения от разрушения неограниченной монархии», – подчеркивал он ^{[17, c. 2]}. В Финляндии действовала своя автономная правовая система и свое законодательное собрание – Сейм, который созывался раз в пять лет, а с 1885 г. – раз в три года и имел право законодательной инициативы; существовала своя финансовая система, свой банк, почта и таможня. Российские полицейские органы на территории Великого Княжества Финляндского свои функции не осуществляли. Именно поэтому на территории Финляндии высокой была активность подпольщиков и революционеров, которые преднамеренно разжигали русско-финский конфликт. Только политика компромисса могла спасти русско-финские отношения, полагал Берендтс. «Россия должна признать, что Финляндия имеет свою Конституцию, и обещание Александра I о сохранении всех коренных законов, религий края и всех прав и преимуществ, которыми все сословия пользовались в период шведского владычества, должно быть исполнено» ^{[18, c. 2]}. «Финляндцы, в свою очередь, должны признать, что дарованная самостоятельность в княжестве, которой еще нет на территории Российской империи, не означает полной оторванности от русского законодательства» ^{[17, c. 2–3]}. При этом Э. Н. Берендтс считал недопустимыми некомпетентность и безграмотность русских чиновников, проходивших службу в Финляндии, незнание ими финского языка, местных обычаев и правовых норм ^{[17, c. 2–3]}.

Финляндскому вопросу Э. Н. Берендтс посвятил целый ряд научных и публицистических работ, среди которых: «К финляндскому вопросу. Статьи по поводу речи члена Государственной думы П. Н. Милюкова 13 мая 1908 года при рассмотрении запросов по Финляндскому управлению» (СПб., 1910), «К вопросу о правовом положении Финляндии» (СПб., 1910), «По поводу воззваний иностранных ученых относительно прав Финляндии» (СПб., 1910).

Э. Н. Берендтс с сожалением констатировал, что политика объединения Российской империи и Великого Княжества Финляндского не была успешной. Это было вызвано прежде всего попытками нарушения имперских органов государственной власти конституционных норм в Финляндии, вызывавшими недовольство финского народа, а также произволом отдельных российских чиновников, служивших на территории Финляндии, который формировал неуважение местного населения к российским должностным лицам. Берендтс уделил серьезное внимание изучению недостатков работы чиновников в Финляндии, а также . Сравнив их с пороками деятельности чиновников в России, Берендтс пришел к выводу об общности проблем государственной службы Российской империи в центре и на местах. В Российской империи, по мнению Берендтса, «ни одно ведомство, за исключением министерства юстиции и технических ведомств, не имело служащих, отвечающих требованиям специальности, предназначенной для конкретного ведомства» ^{[19, c. 2]}.

Служа в департаменте государственного казначейства Министерства финансов, Э. Н. Берендтс столкнулся с разнообразными «язвами» русской государственной службы, среди которых прежде всего неумение использовать специалистов в соответствии с их образованием и накопленным ими опытом. На почти сотню чиновников департамента, пояснял ученый, приходилось всего восемь служащих с университетским образованием, из которых лишь три были юристами, тогда как остальные – математиками, филологами, физиками и биологами. Другая «язва» гражданской службы, по мнению Берендтса, состояла в том, что в России, в противоположность, например, Пруссии и российской окраине – Финляндии, выпускники высших учебных заведений сразу попадали на должности в центральные учреждения министерств, минуя их территориальные органы. Служба в губернии считалась службой «второго сорта», а настоящей – только служба в центре. Поэтому «люди, не знавшие ни села, ни селения, ни деревни, ни волости, ни уезда, ни губернии, поступали сразу в земский отдел, в хозяйственный департамент, в департамент земледелия» ^{[20, с. 2]}. Берендтс высказывал свое твердое убеждение в том, что без теоретической и практической подготовки, без опыта работы в территориальных органах чиновник не должен получать продвижения по службе и работать в центральных органах. Без такого подхода не сможет образоваться класс подготовленных, знающих должностных лиц вместо «канцелярских» чиновников различных рангов. Нельзя ждать обновления административной России при сохранении московских взглядов на службу как на способ кормления, – подчеркивал Э. Н. Берендтс. «Не служба ради содержания, а содержание ради полезной службы» ^{[20, с. 3]}.

Теоретическое наследие Э. Н. Берендтса до настоящего времени не потеряло своей актуальности. Ученый на страницах своих работ по полицейскому, административному, финляндскому праву доказывал современникам о важности превращения Российской Империи из полицейского государства в государство правовое, где отношения между обществом и органами государственной власти будут построены только на основе и в пределах закона. «Истинный же историко-политический прогресс, – полагал Э. Н. Берендтс, – заключается в развитии личной свободы одновременно с развитием твердого государственного устройства и управления» ^{[10, с. 9]}. Э. Н. Берендтс-административист обосновал необходимость использования юридического метода при исследовании государственно-правовых явлений, аргументировал правильность признания фундаментом науки административного права государственно-управленческих отношений, сыграл важную роль в переходе от полицейского права к праву административному и развитии общей теории административного права. Теоретическое наследие Э. Н. Берендтса должно получить осмысление и оценку с позиции современной юридической науки.