Способ доступа к информации как элемент правового статуса пользователей государственных информационных систем

Амелин Роман Владимирович кандидат юридических наук доцент, Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского 410012, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Астраханская, 83 Amelin Roman Vladimirovich PhD in Law Associate Professor at Saratov State University, Department of Constitutional and Municipal Law 410012, Russia, Saratov, ul. Astrakhanskaya, 83 ame-roman@yandex.ru Другие публикации этого автора

Современное законодательство о государственных информационных системах (ГИС) обладает крайней степенью фрагментарности и несогласованностью. Среди нескольких десятков федеральных информационных систем, созданных на основании федеральных законов, едва ли найдутся хотя бы две системы с единообразным подходом к закреплению всех элементов их правового режима. Это обусловлено двумя основными причинами. Во-первых, отсутствием единой модели правового регулирования. Во-вторых, использованием ГИС в различных отраслях государственного управления, вследствие чего правовые нормы об этих системах разбросаны по разным отраслям законодательства — и в отсутствие единой модели законодатель подчиняет правовое регулирование конкретной ГИС исключительно специфике соответствующей отрасли. В связи с резким увеличением числа государственных информационных систем в последние годы, а также в свете исследований, связанных с разработкой информационного кодекса, ведущихся в настоящее время ^[1], крайне актуальной является задача систематизации и унификации законодательства о государственных информационных системах ^[2].

Основными элементами правового режима ГИС являются: цель создания, состав и юридическое значение информации в системе, правовой статус поставщиков информации, пользователей информации и оператора информационной системы, требования к техническим, программным и лингвистическим средствам информационной системы ^[3]. В рамках данной статьи мы остановимся на частных аспектах правового статуса пользователей.

Формирование правового статуса пользователей государственных информационных систем можно представить в виде композиционной последовательности юридических средств: выделение категорий пользователей в зависимости от прав доступа к информации; соотнесение с каждой категорий сведений, к которым данные пользователи имеют доступ; установление оснований доступа к информации; выбор способа доступа к информации; утверждение порядка доступа к информации.

Способ доступа к информации в ГИС является неотъемлемой частью правового статуса пользователя и должен, по нашему мнению, устанавливаться на том же уровне правового регулирования, что и право на доступ к определенной информации (в то время как порядок доступа представляется целесообразным уточнять на уровне подзаконных нормативных актов органа исполнительной власти, уполномоченного на ведение государственной информационной системы).

Анализ современных информационных систем, созданных на основании федеральных законов (по состоянию законодательства на июль 2015 года мы выделили около 50 таких систем) позволил нам прийти к заключению, что каждый способ доступа к информации является оптимальным для определенных ситуаций. Например, для общедоступной информации наиболее естественный способов доступа — размещение ее на официальном сайте.

Представляется, что в результате углубленной разработки данного научного месторождения окажется возможным однозначный выбор способа доступа к информации в зависимости от сочетания таких факторов как правовой режим информации и цели ее использования, причем правила определения способа доступа могут быть сформулированы универсально для всех государственных информационных систем и закреплены на уровне федерального закона. Это представляется крайне важным в контексте необходимости унификации и систематизации законодательства в сфере государственных информационных систем. В настоящей статье предпринимается первая попытка такого анализа.

Рассмотрим основные способы доступа к информации, предусмотренные современным законодательством о государственных информационных системах:

1. Размещение на официальном сайте (уполномоченного органа, оператора информационной системы или самой системы). Наиболее подходящий способ доступа к общедоступной информации (в том числе к открытым данным). Специальный порядок доступа к информации, размещенной на официальном сайте, как правило, отсутствует. Для немногих информационных систем подзаконными нормативными актами установлен адрес такого сайта в сети «Интернет». Несмотря на то, что при современном развитии глобальных поисковых систем и других инструментов пользователь без труда сможет найти нужный сайт (при условии его существования), указание адреса сайта в нормативном акте представляется нам необходимым ^{[4, с. 56]}.

Зачастую чтобы получить интересующие его общедоступные сведения посредством официального сайта, пользователь должен воспользоваться поисковым механизмом. Например, для получения информации из реестра организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам (доступного по адресу http://obrnadzor.gov.ru/ru/activity/main_directions/accreditation/accr/), необходимо ввести данные аккредитованной организации и (или) данные свидетельства об аккредитации. В соответствии с ч. 5 ст. 98 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», информация, содержащаяся в информационной системе, является открытой и общедоступной для ознакомления с ней физических и юридических лиц на официальном сайте Рособрнадзора, за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну. Представляется, что в этом случае едва ли можно говорить о выполнении требования открытости. Ведь пользователь, не знающий точного значения параметра, а также особенности работы поискового механизма получить эти данные не сможет. Так, поиск по названию «СГУ» или «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского» в реестре не дает никаких результатов, срабатывает лишь по названию «Саратовский государственный университет». Никакой инструкции по пользованию поисковым механизмом на сайте Рособрнадзора не содержится. Нет и ответа на вопрос, можно ли рассматривать отрицательный результат поиска как достоверные юридически значимые сведения ^[5]. Наконец, ограничивается доступ к такой информации посредством глобальных поисковых систем, которые в настоящее время являются основным средством обнаружения информации. Мы считаем, что общедоступная информация, должна быть представлена на официальном сайте не только через поисковый механизм, но и «в явном виде» — в форме набора страниц, снабженных указателем (в виде индекса, карты сайта, алфавитного указателя и т.п.).

2. Предоставление информации по запросу. Оптимальный способ для «разового» получения информации ограниченного доступа, а также как «резервный» способ получения общедоступной информации, «по техническим причинам» не выложенной на официальный сайт. Не подходит, если информация ограниченного доступа требуется пользователям регулярно и оперативно. Порядок направления и рассмотрения запроса информации урегулирован в статье 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Для конкретной информационной системы этот порядок может быть уточнен и дополнен. Так, Постановлением Правительства РФ от 04.02.2013 № 80 «Об утверждении Положения о порядке доступа к информации, содержащейся в государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» урегулирован порядок направления и рассмотрения запроса информации в ГИС ТЭК, причем оператор системы может отказать в ее предоставлении, если запрашиваемая информация относится к информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, и пользователь не подтвердил наличие у него права доступа к соответствующей информации (п. 15). В ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен (п. 13).

Данный способ доступа используется также при предоставлении платной общедоступной информации. На основе принципа платности предоставляется некоторая информация, содержащаяся в федеральной информационной адресной системе ^[6], Единой информационной системе по техническому урегулированию ^[7] и др.

3. Государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами для исполнения их полномочий информация может запрашиваться и получаться с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Эта возможность важна, когда сведения в информационной системе должны оперативно использоваться в процессах оказания государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций. В этом случае информационные системы соответствующих пользователей должны быть подключены к СМЭВ ^[8]. Порядок функционирования СМЭВ урегулирован Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 N 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».

4. Предоставление информации посредством федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Постепенно заменяет размещение информации на сайте для государственных информационных систем, связанных с оказанием государственных услуг (исполнением функций) — а это практически все федеральные информационные системы.

Помимо общедоступной информации пользователю может быть предоставлена таким образом персонализированная информация, связанная с получением им адресной государственной (муниципальной услуги) ^[9].

Кроме того, данный способ является оптимальным, когда информационное взаимодействие осуществляется в режиме обратной связи, а пользователь одновременно является поставщиком информации, например, подает жалобу посредством информационной системы досудебного (внесудебного) обжалования ^[10].

5. С использованием системы «Личный кабинет». В Налоговом Кодексе РФ личный кабинет налогоплательщика не вполне удачно определен как «информационный ресурс, который размещен на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (ч. 1 ст. 11.2 НК РФ). При этом личный кабинет налогоплательщика используется налогоплательщиками — физическими лицами для получения от налогового органа документов и передачи в налоговый орган документов (информации), сведений (ч. 2 ст. 11.2 НК РФ) ^[11]. Представляется, что «личный кабинет» все же является не информационным ресурсом, а функциональной подсистемой информационной системы. Фактически это персонализированный раздел сайта, к которому получает доступ авторизованный пользователь. Использование «личного кабинета» должно обеспечиваться такими обязанностями оператора как изготовление, регистрация, перевыпуск и блокировка средств авторизованного доступа, а также формирование и ведение перечня пользователей средств авторизованного доступа. При этом процедуры регистрации пользователей, получения доступа к «личным кабинетам», использования средств авторизованного доступа должны быть урегулированы нормативными правовыми актами оператора информационной системы. Наиболее удачным примером такого регламента является порядок использования «личных кабинетов» Федерального портала государственной службы и управленческих кадров ^[12], хотя в этой системе «личные кабинеты» используются, в первую очередь, для размещения информации в системе уполномоченными лицами поставщиков информации. Собственно, «личный кабинет», в первую очередь, необходим именно там, где пользователь не только получает доступ к информации, а участвует в двустороннем информационном взаимодействии. Портал госуслуг является специализированной разновидностью «личного кабинета», ограниченного сферой оказания государственных и муниципальных услуг.

Наиболее оптимальным способом обеспечения пользователей средствами авторизованного доступа к «личным кабинетам» является регистрация в Единой системе идентификации и аутентификации инфраструктуры электронного правительства. Именно такой способ предполагается использовать для Государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства, которая должна быть полностью введена в эксплуатацию в 2016 году, а «личными кабинетами» необходимо обеспечить всех пользователей — собственников квартир ^[13].

«Личный кабинет» не должен использоваться как основной способ получения общедоступной информации, поскольку в таком случае информация не может быть, в частности, найдена глобальными поисковыми системами.

6. Способ доступа к информации регулируется на основании соглашений. Отсылка к соглашениям характерна для полностью закрытых систем с небольшим числом пользователей (круг которых, в основном, составляют федеральные органы исполнительной власти). Примеры: Государственная информационная система миграционного учета ^[14], Единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности ^[15] и др.

В завершение отметим, что способ доступа к информации тесно связан с двумя другими элементами правового режима государственных информационных систем.

Во-первых, с требованиями к техническому и программному обеспечению информационной системы и/или функциональными требованиями к ней. Например, такой способ доступа как «личный кабинет» вряд ли удастся осуществить, если при разработке информационной системы не будет учтена необходимость соответствующего функционала.

Во-вторых, с порядком доступа к информации. В качестве образцового примера правового регулирования порядка доступа к информации ограниченного доступа следует привести Постановление ЦИК России от 03.11.2003 № 49/463-4 «О Перечне персональных данных и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», и организации доступа к этим сведениям». Указанное постановление содержит:

— перечень персональных данных и иной конфиденциальной информации;

— права и обязанности системных администраторов, связанные с организацией доступа к конфиденциальной информации;

— обязанности пользователей ГАС «Выборы», допущенных к конфиденциальной информации

— порядок доступа должностных лиц органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления к информационным ресурсам ГАС «Выборы», содержащим персональные данные.

Рассмотренные выше способы доступа к информации в государственных информационных системах, их связь с правовым режимом соответствующих сведений и полномочиями пользователей информации могут быть положены в основу построения единой модели правового регулирования государственных информационных систем.