О финансово-правовых стимулах

Мусаткина Александра Анатольевна кандидат юридических наук доцент, департамента бакалавриата, Тольяттинский государственный университет 445000, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Родины, 36, оф. 57 Musatkina Aleksandra Anatol'evna PhD in Law Docent, Bachelor's Program, Togliatti State University 445000, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Rodiny, 36, of. 57 Musatkinaaa@mail.ru Другие публикации этого автора

Построение правового государства и формирование гражданского общества предполагает повышение социальной активности граждан, что невозможно, если использовать только санкции, предусматривающие меры наказания (взыскания). Такие санкции призваны «тормозить» негативную и антисоциальную активность субъектов, но они явно не справляются с задачей стимулирования социально-активного поведения субъекта. Практика применения и установления исключительно карательных санкций показывает, что они явно не решают проблемы правового регулирования и предупреждения правонарушений. Так, в настоящее время в правовой системе РФ наблюдается ряд негативных процессов: общая нестабильность различных видов общественных отношений, в том числе и финансовых; финансовая необеспеченность целого ряда законов и иных нормативно-правовых актов; низкая собираемость налогов; высокий уровень правонарушаемости, в том числе, и в финансовой сфере; низкая правовая активность граждан практически во всех сферах общественной жизни.

Если реалии общественной жизни показывают, что классические приемы и способы правового регулирования (запрет, позитивное обязывание) не справляются с поставленными перед ними целями и задачами, то естественно на первый план для современной правовой науки выходит проблема разработки поощрительного механизма правового воздействия на общественные отношения.

Поощрительные нормы в публичном праве являются включенными в общий механизм правового регулирования и участвуют в достижении целей: закрепления и создания упорядоченного состояния общественных отношений и их нормального функционирования, что в свою очередь, обеспечивает стабильность и безопасность самого государства и финансовое обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина.

Необходимо подчеркнуть, что в поощрительных санкциях, норм публичного права заложены цели и интересы не только государства и общества в целом. В них диалектически сочетаются (или должны сочетаться) как интересы отдельно взятой личности, так и интересы государства.

Постановка проблемы о соотношении целей публичных санкций и интересов субъектов возможна ввиду того, что цель и интерес обладают некоторыми общими признаками и характеристиками. Во-первых, цель и интерес категории во многом носящие субъективный характер. Во-вторых, интерес характеризуется правовым стремлением субъект, а цель представляется нам как субъективный результат, к которому стремятся субъекты правотворческой и правореализаторской деятельности, закрепляя поощрительные санкции в поощрительных нормах публичного права. В-третьих, в самих целях публичных поощрительных санкций должны воплощаться и разумно сочетаться не только публичные, но и частные интересы.

Ошибочно считать, что создание состояния упорядоченности общественных отношений является исключительно публичным интересом. От конфликтности общественных отношений, их неурегулированности, отсутствия должных поступлений в соответствующие денежные фонды в конечном счете страдают обыкновенные граждане.

Другой целью поощрительных санкций в публичном праве ответственности является предупреждение правонарушений. Общая цель предупреждения складывается из двух разновидностей целей: цели предупреждения правонарушений среди всех деликтоспособных субъектов; цели предупреждения правонарушений среди субъектов, ранее совершавших правонарушения. Иными словами, это цели общей и частной превенции. Однако и тут можно выявить частные интересы субъекта. Например, любой работник или служащий заинтересован в своевременном переводе налогов (платежей) в соответствующие бюджетные или внебюджетные фонды. Например, отсутствие поступлений в пенсионный фонд, в результате нарушений, допущенных работодателем, в будущем может повлиять на размер пенсии, назначаемой конкретному субъекту. Своеобразно поощрительные санкции норм публичного права участвуют и в восстановлении общественных отношений. Мы пока только отмечаем данное свойство поощрения, а сама суть вопроса будет изложена несколько попозже. Однако и в этой разновидности целей находят свое отражение интересы отдельных личностей. Так, цель восстановления общественных отношений не должна превращаться в цель необоснованного обогащения государства.

Итак, санкции в публичном праве носят целевой характер, а их установление обусловлено общественным развитием, необходимостью упорядочивания процессов, происходящих в обществе, и вытеснения вредных для общества отношений.

В настоящее время институт поощрения в финансовом праве развит слабо и находится в стадии формирования. Да и саму систему налогов сложно назвать совершенной, она явно не стимулирует рост производства и стремление работодателя повысить заработную плату, а зачастую просто провоцирует налогоплательщика к уклонению от уплаты налогов и сборов. Думается, что в существующей системе налогов и сборов в основном воплощены интересы государства, при этом ложно понятые им, что приводит к торможению экономического роста и развития предпринимательства и благосостояния населения. «Ведь несправедливые и нерациональные налоги …влекут за собой целый букет негативных последствий: массовое уклонение от налогообложения, торможение производства… И самое главное, когда люди видят, что собираемые налоги чрезмерны и идут непонятно куда, а государство не обеспечивает в должной мере их интересы, большого желания поддерживать такое государство у них, как правило, не возникает» ^{[1, с 100]}. Повышение налоговой правонарушаемости отчасти обусловлено чрезмерными и несправедливые налогами, а также на отсутствием их стимулирования добросовестно уплачивать налоги и сборы.

Дискуссионной является проблема существования поощрительных санкций в финансовом законодательстве. Так, А.Г. Андреев отмечает, что «финансово-правовые санкции находятся в неразрывном единстве с пощрительными норами и средствами стимулирования» ^{[2, с. 44]}. У А.А. Николаева несколько иная позиция. Признавая в целом существование поощрительных санкций в других отраслях права, он отмечает, что «говорить о существовании поощрительных санкций среди мер налогового воздействия представляется неправильным. Во-первых, примеров таких санкций в законодательстве о налогах и сборах нет. Во-вторых, представляется, что санкции могут быть только правовосстанавливающими либо карательными» ^{[3, с. 46]}.

Незначительная доля поощрительных санкций в финансовом законодательстве существует, но они очень специфичны. Некоторые из поощрительных финансовых санкций заключаются в сокращении объема правоограничений в случае совершения позитивных действий, направленных на восстановление нарушенных общественных отношений.

В финансовом праве, содержатся в основном меры, стимулирующие правовую активность после совершения правонарушения. Так в п. 3 ч. 1 ст. 112 НК РФ (обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения) указывается, что «иные обстоятельства могут быть признаны судом смягчающими». В роли иного обстоятельства может выступать добровольное возмещение причиненного ущерба, предоставление документов, указывающих на факты совершения правонарушения, изобличение соучастников правонарушения, содействие проведению налогового расследования и т.д. Названные действия правомерны, социально полезны и связаны с достижением общепризнанного результата, поэтому их можно рассматривать в качестве основания применения мер финансово-правового поощрения, выражающегося в смягчении финансовой ответственности. Согласно ст. 114 НК РФ при наличии хотя бы одного обстоятельства, смягчающего ответственность, размер штрафа подлежит уменьшению не менее, чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей главы 16 НК. В НК РФ перечень обстоятельств, смягчающих налоговую ответственность, очень узок.

Таким образом, специфика поощрительных санкций в данном случае выражается в уменьшении различных неблагоприятных обременений. Они стимулируют правопослушное поведение субъекта после совершения правонарушения. Как правило, такое поведение связано не со сверхисполнением возложенных на субъекта обязанностей, а с достижением общепризнанного результата, выразившегося в заглаживании причиненного вреда. В этом смысле поощрительные санкции в финансовом праве выполняют восстановительную функцию. Можно отметить, что здесь законодатель воспринял опыт некоторых зарубежных стран. Так, по УК Франции размер штрафа за налоговое преступление может зависеть от добровольных действий правонарушителя по возмещению причиненного ущерба и от отсутствия противодействия следствию ^{[4, с. 126]}.

Налоговый кодекс возлагает на определенную категорию налогоплательщиков обязанность предоставлять декларацию о своих доходах и расходах для начисления или возврата налога. До истечения отчетного периода налогоплательщик вправе внести изменения в налоговую декларацию, что является основанием для его освобождения от налоговой ответственности. Освобождение от негативного аспекта реализации финансовой ответственности можно рассматривать как поощрительную санкцию, как меру позитивной финансовой ответственности, т.к. она побуждает правонарушителя к правомерным действиям, направленным на устранение угрозы причинения вреда бюджету Российской Федерации.

Как своеобразную поощрительную санкцию можно рассматривать применение налоговой амнистии, но при условии, что субъект выполнит указанные в акте амнистии правомерные действия. Впервые налоговая амнистия была проведена согласно указу Президента РФ от 27 октября 1993 года «О проведении налоговой амнистии в 1993 году» ^[5]. Основным условием амнистии выступало объявление предприятиями и физическими лицами о своих долгах по налоговым платежам и их погашение. В случае совершения этих правомерных действий следовало освобождение от финансовой ответственности.

Поощрительная финансовая санкция выступает мерой позитивной ответственности, противовесом пене, штрафу и другим негативным санкциям. Любая поощрительная санкция есть правовой стимул, но не любой стимул является поощрительной санкцией. Финансово-правовые стимулы могут выражаться в «отмене либо снижении налога как юридической обязанности, обременения (то есть правового ограничения), что может «вылиться» в конкретную льготу для определенных категорий субъектов права» ^{[6, с. 87]}.

Такой финансово-правовой стимул, как поощрение обладает следующими признаками: 1) применяется за заслуженное поведение, под которым понимается добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата; 2) сопряжен с сугубо добровольным поступком; 3) присутствует юридическое одобрение позитивных действий в форме вознаграждения со стороны общества и государства; 4) наличие обоюдной выгоды для общества и субъекта, осуществляющего его, сочетает различные интересы, удовлетворяя благоприятными последствиями; 5) выступает в качестве юридического стимула, причем, как правило, самого действенного. ^{[7, с. 28]}

А.Д. Бубенщиков, анализируя финансово-правовые стимулы инвестиционной деятельности указывает на преобладание в финансовом законодательстве льготных, а не поощрительных норм. Налоговое и бюджетное законодательство пошло по пути развития норм-льгот, а не норм-поощрений. Нормы-льготы в зависимости от финансового правоотношения можно разделить на следующие виды: 1) налоговая льгота; 2) инвестиционный налоговый кредит; 3) специальный налоговый режим; 4) бюджетные ассигнования; 5) бюджетный кредит юридическим лицам; 6) субвенции или субсидии; 7) инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; 8) государственные или муниципальные гарантии ^[8].

Для некоторых категорий налогоплательщиков установлен льготный режим уплаты налогов в связи с их особым социальным положением, чтобы компенсировать положение субъектов, неравных из-за своих социально-экономических возможностей. Предоставление таких льгот, как правило, не связано с финансово-правомерным поведением. Нельзя рассматривать как поощрительные санкции предоставление налоговых преимуществ (привилегий) политической элите. Например, согласно ст. 215 НК РФ не подлежат налогообложению доходы глав, а также персонала представительств иностранного государства, имеющих дипломатический и консульский ранг, членов их семей и т.д. ^{[9, с. 54]}

Таким образом, сущность льгот и поощрений различна, соответственно они по-разному влияют на активность субъектов предпринимательской деятельности. Льгота - это своеобразный «аванс» за будущее поведение, а поощрение выдается только по итогам определенной деятельности. В этом смысле поощрение обладает большей побуждающей силой, нежели льготы. Субъект хозяйствования должен получать льготы не как «аванс» своей деятельности, а как награду за достижение определенных финансовых показателей. Увеличение объемов производства, создание новых рабочих мест, освоение экологически чистых технологий и многое другое должно поощряться законодателем. В нашей же стране все происходит с точностью наоборот. Чем больше объем производства, тем больше должно уплачиваться налогов. Увеличение количества рабочих мест переводит организацию из разряда малых предприятий, соответственно усложняется схема налогообложения; а повышение заработной платы работников приводит к увеличению единого социального налога с фонда заработной платы.

Нашему законодателю и иным субъектам правотворческой политики необходимо осознать бедственное состояние государства, а также уяснить, что переход к рыночной экономике давно принял затяжной характер. Следует обратиться к опыту выхода из подобного состояния других государств, которые применяли, прежде всего, поощрительную, а не льготную политику для выхода из сложившегося кризиса. Например, законом США «О восстановлении национальной экономики» от 16 июля 1933 года было признано, что страна находится в состоянии всеобщего бедствия. Поэтому дальнейшая политика, проводимая конгрессом, будет направлена на «достижение всеобщего благосостояния путем поощрения организаций промышленности и совместных действий различных профессиональных групп; на поощрение наиболее полного использования имеющихся производственных мощностей» ^{[10, с. 323]}. Конституция германской империи от 11 августа 1919 года предусмотрела, что «самостоятельный средний класс в сельском хозяйстве, промыслах и торговле должен пользоваться поощрением в законодательстве и должен иметь защиту от переобременения тяготами» ^{[10, с. 365]}.

Возвращаясь к сказанному, следует задаться вопросом - что мешает законодателю продумать систему не льгот и «авансов», а систему поощрений в налоговой сфере, которые бы предоставлялись именно по итогам деятельности. Например, за создание рабочих мест, увеличение заработной платы, расширение объемов производства и т.д., поощрять, но не авансом, а по итогам деятельности. Само поощрение может выражаться в освобождении (полном или частичном) от некоторых налогов и сборов. Можно, конечно, возразить, ссылаясь на особенности финансово-правового регулирования, в частности использование метода властных предписаний, но если практика показывает низкую эффективность существующих мер, значит что-то необходимо менять. Более того, отечественная модель налогообложения во многом скопирована с законодательства развитых государств. Но для этих стран характерен кризис перепроизводства, соответственно, законодательство было ориентировано на сдерживание экономики в установленных рамках. Российской Федерации, наоборот, необходимо принимать активные меры по стимулированию производства, что возможно, прежде всего, путем использования возможностей финансового законодательства.

Поощрительные финансовые санкции могут устанавливаться не за «сверхисполнение», а за достижение общепризнанного результата. Например, организации любых организационно-правовых форм освобождаются от уплаты налога с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих в течение налогового периода 100 000 рублей на каждого работника, являющегося инвалидом I, II или III группы (ст. 239 НК РФ). Данная норма хотя и помещена в статью под названием «Налоговые льготы», но как мы полагаем, по своим признакам она является не льготной, а поощрительной, т.к. она побуждает работодателя принимать на работу инвалидов, надлежащим образом выплачивать им зарплату, не укрывать их действительные доходы, и, как следствие указанного финансово-правомерного поведения, связанного с достижением общепризнанного результата, выступает применение поощрительной санкции в виде налогового вычета. В ФЗ РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей»указывается: «При вывозе культурных ценностей, оформленном в соответствии с требованиями настоящего Закона, экспортная таможенная пошлина не взимается» (ст. 52). Освобождение от обязанности уплатить таможенную пошлину можно охарактеризовать как применение финансовой поощрительной санкции. Эта норма побуждает субъекта действовать правомерно, соблюдать все требования по оформлению, и только в этом случае возможно применение меры позитивной финансовой ответственности. «Правовое поощрение - это форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия ^{[11, с. 27]}.

Следует отметить, что законодателем делаются некоторые шаги в направлении поощрения и стимулирования правомерного поведения налогоплательщиков. Так, 1 марта 2007 года вступил в силу ФЗ РФ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами». Целью настоящего закона является предоставление возможности физическим лицам исполнить обязанность по уплате налогов в отношении доходов, полученных до 1 января 2006 года и подлежащих налогообложению в РФ посредством уплаты декларационного платежа. При этом физические лица, осуществившие уплату декларационного платежа, считаются исполнившими свои обязанности по: уплате налога на доходы физического лица; единого социального налога (ст.3). Как следствие они освобождаются от налоговой или уголовной ответственности. Таким образом, поощрение здесь выражается в освобождении от обязанности подвергнуться осуждению и лишениям имущественного характера.

Однако такие меры, которые предлагает законодатель, носят половинчатый характер. В основном они рассчитаны на стимулирование правомерного постделиктного поведения. Складывается впечатление, что законодатель «ждет», когда субъект совершит финансовое правонарушение, а затем, после исправления допущенных ошибок, предлагает полное или частичное освобождение от ответственности. Очевидно, что выгоднее и целесообразнее не допускать совершение финансового правонарушения, а законодательную систему поощрений строить именно по такому принципу. Так, стоит задуматься над опытом некоторых развитых демократических государств, где для добросовестного налогоплательщика предусматривается снижение налогового бремени.

Кроме того, при установлении поощрительных норм следует учитывать существующие в обществе нормы нравственности. Так, довольно длительное время действовал ФЗ РФ «О федеральных органах налоговой полиции», который устанавливал вознаграждение для лица, предоставившему информацию о налоговом правонарушении в размере 10 процентов от сокрытых сумм налогов и сборов. По поводу таких поощрений хорошо высказался известный дореволюционный ученый Н.С. Таганцев. Он писал: «Обязанность доноса имеет естественным дополнением награду за донос, всевозможные поощрения доносчиков. Конечно, несомненно, что такая система может иногда содействовать раскрытию преступлений, борьба с которыми оказалась не под силу специальным органам, но горе той стране, которая обратит донос в необходимый элемент общественной жизни: ради временных выгод правительство посеет в обществе семена страшной нравственной заразы (курсив наш. - А.М.), которая или грозит вымиранием государственного организма или потребует громадных жертв на его исцеление» ^{[12, с 375]}. Конечно, о вымирании государственного организма, Н.С. Таганцев несколько преувеличил, но вот нравственность в ее общечеловеческом смысле действительно может пострадать. Устанавливая тот или иной вид поощрения в финансовой сфере государство должно учитывать нормы морали, господствующие в обществе. В противном случае поощрительные санкции будут стимулировать к правовой активности, которая не соответствует нормам морали и, в некоторой степени, антисоциальна.

Нормы-поощрения также могут использоваться в качестве финансово-правовых стимулов инвестиционной деятельности, поскольку поощрение, несомненно, является стимулом любой деятельности. Так, не исключается, что использование поощрительных мер при осуществлении инвестиционной деятельности за счет средств бюджетов (предоставление призов, подарков и т.д.) будет играть свою мотивационную роль для повышения качества инвестиционных программ. Примером этому служит Приказ Госстроя России от 10.10.2000 г. № 226 «О ежегодном конкурсе на лучшие инвестиционно-строительные проекты». Конкурс проводится в целях внедрения высоких стандартов качества инвестиционно-строительных проектов, повышения инвестиционной привлекательности строительной отрасли. Он активизировал привлечение средств институциональных и частных российских и иностранных инвесторов, выход на международные рынки капитала, совершенствование инвестиционных проектов.

Исходя из вышеизложенного можно определить следующие признаки поощрительных финансовых санкций. Во-первых, поощрительные санкции являются структурной частью поощрительной нормы финансового права. Во-вторых, своими последствиями влекут предоставление налоговых вычетовили уменьшение неблагоприятных правоограничений, возникших в связи с юридическим фактом совершения правонарушения. В-третьих, являются одним из средств обеспечения поощрительного метода регулирования финансовых отношений. В-четвертых, выступают одним из средств обеспечения позитивной ответственности в финансовом правоотношении. В-пятых, основание их применения - финансово-правомерное поведение, связанное с достижением общепризнанного результата.

По нашему мнению, поощрительная финансовая санкция - это обязательный структурный элемент поощрительной нормы финансового права, закрепляющий объем и меру позитивной ответственности, которая представляет собой сужение правоограничений, ранее возложенных на субъекта, либо освобождение от существующей обязанности.