Об эффективности реализации административного законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения

Дресвянникова Елена Анатольевна кандидат юридических наук доцент, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России 142008, Россия, Московская область, г. Домодедово, ул. Пихтовая, 3 Dresvyannikova Elena Anatol'evna PhD in Law Associate professor at the All-Russian Advanced Training Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Department of General Legal Disciplines 142008, Russia, Moskovskaya oblast', g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3 d_ea@mail.ru Другие публикации этого автора

Учитывая роль административного законодательства в современной правовой системе, один из актуальных вопросов в теории и практике заключается в определении эффективности его реализации.

Изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) вносятся часто, случается, что по несколько раз в месяц. Всего за прошедшие с его вступления в силу 13 лет в текст документа было внесено более 2,5 тыс. изменений. В частности в исследуемой нами области дорожного движения было принято 34 федеральных закона (см. таблицу 1).

Большая часть новаций связана с усилением административной ответственности за совершение наиболее грубых нарушений, устранением противоречий, пробелов, а также совершенствованием системы контроля соблюдения правил дорожного движения (далее – ПДД) и механизма исполнения административных наказаний.

В этой связи неизбежно возникает вопрос о влиянии внесенных в законодательство об административной ответственности изменений на административную деликтность (см. таблицу 1) и состояние аварийности (см. таблицу 2).

Таблица 1

Влияние вносимых изменений в законодательство об административной ответственности на деликтность в области дорожного движения

Таблица 2

Основные показатели аварийности с 2002 года по 2014 год

Согласно приведенным в таблице № 1 данным в период активного внесения изменений в КоАП РФ (2007 г., 2013 г., 2014 г.), характеризуемых ужесточением административной ответственности в области дорожного движения, наблюдается устойчивая тенденция к ежегодному увеличению количества выявленных правонарушений в области дорожного движения. Так, например, если в 2006 году выявлено 44767457 административных правонарушений, то в 2007 году их количество составило 49136204, в 2013 году 68351081 правонарушений. (см. график 1), незначительному снижению с 2007 года числа погибших лиц в дорожно-транспортных происшествиях (далее - ДТП) и, начиная с 2009 года «стабильность» в цифрах лиц, раненых в ДТП (см. график 2).

Анализ показателей аварийности с 2002 года по 2014 год также позволяет констатировать некую закономерность влияния вносимых изменений в законодательство на отдельные виды нарушений в рассматриваемой области. При этом жесткие санкции сдерживания роста аварийности и дорожно-транспортного травматизма напрямую зависят от эффективности их применения. Например, с 2009 года в период повсеместного внедрения и развития системы фиксации правонарушений в области дорожного движения, специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, работающих в автоматическом режиме, увеличились показатели аварийности (а, следовательно, выявляемости) данных правонарушений, а с ужесточением санкций в 2013 году показатели аварийности, по указанным нарушениям резко снизились (см. график 3).

График 1

График 2

График 3

Таким образом, по представленным данным можно сделать вывод, что проводимая в последнее десятилетие политика по усилению административной ответственности в сфере дорожного движения в значительной степени способствует некоторому снижению аварийности. Одновременно этот эффект усиливается с повышением интенсивности юрисдикционной деятельности Госавтоинспекции в отношении нарушителей ПДД.

Кроме того, следует заметить, что рост выявляемости правонарушений в области дорожного движения будет продолжаться не только с вносимыми и своевременными поправками в административное законодательство (данные меры, конечно, способствуют уменьшению количества отельных нарушений ПДД, но не являются панацеей от всех бед на дорогах), но и с развитием системы специальных технических средств фиксации правонарушений в данной области, работающих в автоматическом режиме.

За последние семь лет количество наказаний за нарушения, выявленные с их помощью, увеличилось в 177 раз (см. таблицу 3).

Таблица 3

В настоящее время специальные технические средства фиксации правонарушений в области дорожного движения, работающих в автоматическом режиме, стремительно совершенствуются, исключая возможности водителей «обмануть» камеры, исходя из опыта зарубежных автолюбителей.

Так, например, в Тюменской области в марте этого года сотрудники ГАИ вооружились новыми технологиями в борьбе с нарушителями на дороге, в авиоотряд поступили восемь беспилотников. Зона их полета - самые аварийные участки дорог региона. Правонарушение фиксируется не на том месте, где находится инспектор, а на расстоянии до двух километров на высоте 900 метров. Водители даже и не догадываются, что попали в объектив видеокамеры, так привыкнув со временем, и зная наизусть отдельные участки дорог, где расположены видеокамеры, и где «надо» снизить скорость. К сожалению, самостоятельно управлять аппаратом инспекторы ДПС пока не могут, так как необходимо проходить специальное обучение для получения соответствующего удостоверения пилота.

Как резко не звучит данный тезис, но изменения административного законодательства, в частности 12 главы КоАП РФ, сами по себе еще не являются гарантом снижения деликтности в области дорожного движения. Любые новации должны получить одобрение общества. Неоднократно в своих интервью начальник Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России, генерал-лейтенант полиции Виктор Иванович Нилов подчеркивал, что «…к любой новелле нужно привыкнуть, и когда начинают говорить, сколько же можно ужесточать административный кодекс, нужно смотреть не сколько раз это произошло, а что в данном случае вызвало необходимость и каковы последствия после принятия той или иной меры»^[1].

В деле повышения эффективности реализации административного законодательства в области дорожного движения особое внимание должно уделяться информационной и пропагандистской работе. В связи с этим уместно вновь процитировать слова В.И. Нилова: «Водитель – это не автомат, это человек, который может допускать ошибки, может чего-то не знать. Поэтому одна из задач, которая сегодня все больше и предметней ставиться, - это работа с правосознанием»^[2].

Выражаем солидарность в данном утверждении и заметим, что права всегда неотделимы от обязанностей, поэтому в сознание наших граждан нужно закладывать не только знания ПДД, но и требования к безопасному управлению транспортным средством. Пока граждане не осознают, что транспортное средство – это не только средство передвижения, но и источник повышенной опасности, все усилия, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения: изменение административного законодательства, реформирование ГИБДД, развитие дорожной инфраструктуры, буду безуспешны.

Результаты проведенных автором исследований позволяют сделать определенные выводы и дать предложения по повышению эффективности реализации законодательства в области дорожного движения.

Во-первых, с учетом ежегодного роста выявляемости нарушений правил дорожного движения и соответственно – количества наказаний его участникам (см.: таблицу 4 и график 4), должна быть установлена адекватная реакция государства на правонарушения в области дорожного движения и определена наказательная политика в этой области.

Таблица 4

Сведения об административных наказаниях, назначенных за нарушение норм и правил, действующих в области дорожного движения

График 4

Важное значение, безусловно, имеет следование принципу законности при решении вопроса о наложении административного наказания с соблюдением требований, установленных КоАП РФ, которые как показывает правоприменительная практика, в ряде случаев нарушаются.

Одной из причин нарушения норм материального права при применении наказания являются случаи, когда невозможно назначить ни одно из наказаний, предусмотренных санкцией статьи определенным, точно указанным в законе категориям граждан. В связи с существенными пробелами в КоАП РФ значительное число нарушителей Правил дорожного движения уходит от ответственности.

Так, например, если субъектом правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 12.27 КоАП РФ «Оставление водителем в нарушение Правил дорожного движения места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся»^[3], является беременная женщина либо женщина имеющая детей в возрасте до четырнадцати лет, и не имеющая права управления транспортным средством либо его утратившая на основании статьи 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»^[4], которая оставила в нарушение Правил дорожного движения место дорожно-транспортного происшествия, участником которого являлась. Также как и иные лица, не имеющие права управления транспортными средствами либо его утратившие по основаниям, указанным в названном законе, приведенные в части 2 статьи 3.9 КоАП РФ в качестве субъектов, в отношении которых не применяется административный арест, и совершившие правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 12.27 КоАП РФ.

Санкция части 2 статьи 12.27 КоАП РФ предусматривает наказание в виде лишения права управления транспортными средствами на срок от одного года до полутора лет или административный арест на срок до пятнадцати суток.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 г. № 18 определяет, что исходя из положений статьи 3.8 КоАП РФ назначение административного наказания в виде лишения права управления транспортными средствами, возможно только лицам, имеющим такое право либо лишенным его в установленном законном порядке. При рассмотрении дел об административных правонарушениях, перечисленных в главе 12 КоАП РФ, когда субъектом правонарушения является лицо, которое не получало право управления транспортными средствами либо его утратило по основаниям статьи 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (за исключением случаев лишения права управления в предусмотренном законом порядке), необходимо учитывать, что санкция в виде лишения права управления транспортными средствами к данному лицу не может быть применена^[5].

В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»^[4] основаниями прекращения действия права на управление транспортными средствами являются: истечение срока действия водительского удостоверения; выявленное в результате обязательного медицинского освидетельствования наличие медицинских противопоказаний или ранее не выявлявшихся медицинских ограничений к управлению транспортными средствами в зависимости от их категорий, назначения и конструктивных характеристик; лишение права на управление транспортными средствами.

Следовательно, к лицам, не получавшим права управления транспортными средствами либо его утратившим по указанным выше основаниям (за исключением случаев лишения права управления в предусмотренном законом порядке), и оставившим в нарушение ПДД место дорожно-транспортного происшествия, участниками которого они являлись, нельзя применить наказание в виде лишения права управления транспортными средствами. Кроме того, к рассматриваемой нами категории субъектов в соответствии с частью 2 статьи 3.9 КоАП РФ запрещено применение административного ареста. В части 2 статьи 12.27 КоАП РФ альтернативой административному аресту является только лишение права управления транспортными средствами.

Таким образом, очевидно наличие существенного правового пробела нормативного правового регулирования административной ответственности в отношении определенной категории субъектов.

Следовательно, требует своего утверждения и реализации в законодательной и правоприменительной практике принцип «соотносимости» (адекватности) друг другу различных альтернативных видов санкций и их размеров (сроков) применительно к конкретным составам административных правонарушений.

На наш взгляд, административные наказания должны отвечать определенным требованиям, к которым целесообразно отнести следующие:

- наказания должны обеспечить реализацию двух функций: карательную применительно к нарушителям, профилактическую – как к нарушителям, так и к другим лицам;

- наказания должны быть адекватны как общественной опасности (вредности) совершенных правонарушений, так и противоправной направленности совершивших их лиц;

- наказания должны иметь четкий механизм применения;

- неисполнение наказания должно предусматривать более суровое наказание^[6].

Полагаем, что в процессе достижения эффективной реализации административного законодательства, два требования, обозначенные последними, являются наиболее значимыми, так как нормы, устанавливающие административную ответственность, становятся формальными, если принятые решения по делам об административных правонарушениях не исполняются. Безнаказанность же правонарушителей обесценивает авторитет правоохранительной системы России. Именно поэтому на современном этапе развития правоприменительной деятельности сотрудников Госавтоинспекции административное исполнительное производство широко используется не только в рамках соблюдения принципа неотвратимости наказания, но и как профилактическая мера по обеспечению безопасности дорожного движения.

Автором проводилось уже исследование по проблемным аспектам вступления в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения (сроки, порядок и вопросы обеспечения исполнения^[7]. Одной из существенных «ревизий», высказанных ранее предложений, является уточнение оснований и механизмов применения самого распространенного и наиболее эффективного вида административного наказания – штрафа.

На сегодняшний день нам представляется возможным и более того полезным (вместо «тупикового» пути бесконечного повышения размеров штрафов), ввести систему скидок при своевременной, в установленные законодателем сроки, оплате штрафа.

К примеру, правоприменительная практика Великобритании (а это одна из стран-лидеров мирового рейтинга безопасности дорожного движения^[8]) имеет положительный опыт хорошо налаженного механизма сбора административных штрафов (и прежде всего в сфере нарушений ПДД), за счет установления следующих правил исполнения данного вида наказаний:

первые две недели (добровольная уплата штраф) – размер штрафа в назначенном виде;

вторые две недели – увеличенный в два раза размер штрафа;

по истечении четырех недель – назначение нового наказания за неуплату административного штрафа в виде принудительных «общественных» работ.

Думается, что активное заимствование зарубежного опыта обеспечения исполнения данного вида наказания будет экономически выгоден не только для фискальной политики нашего государства, но и будет способствовать реализации национальной стратегии в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Концептуально новым положением (части 2.2, 2.3, 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ), необходимость закрепления которого в КоАП РФ назревала несколько лет, является право субъектов административной юрисдикции назначить наказание ниже низшего предела (наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II КоАП РФ)^[9]. По нашему мнению, данная норма – это так называемый «гуманный подход» законодателя в целях повышения эффективности механизма административной ответственности и как следствие, исполнения одного из самых «назначаемых» видов административных наказаний. В последнем еще раз можно убедиться, ознакомившись с таблицей № 5 и графиком № 4. Однако, насколько результативным в достижении поставленной цели окажется данное нововведение покажет правоприменительная практика.

Во-вторых, в целях понимания состояния и направления развития административного законодательства в области дорожного движения необходимо проводить мониторинг правового поля и правоприменительной практики на всех уровнях (федеральном, региональном, местном). Для повышения ответственности за нарушение законодательства в области дорожного движения мы должны иметь информационное сопровождение реализации законодательства. Например, наглядно на официальном сайте ГИБДД (с обязательным указанием субъекта РФ) наблюдать картину сегодняшнего дня и за определенный временной период (квартал, полугодие, год): сколько водителей привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа, за неуплату штрафа в срок; сколько лишено водительского удостоверения, сколько подвергнуто аресту.

Зачастую мы знаем лишь о количестве ДТП, количестве нарушителей ПДД, погибших и раненых в ДТП, а сколько наказаний назначено и сколько нарушителей исполнило назначенное наказание, официальному обнародованию не подлежит. А данные сведения были бы не лишними, в том числе в качестве профилактической, если хотите «устрашающей» меры, свидетельствующей о неотвратимости ответственности и наказания.

Кроме того, данный мониторинг позволит выявить проблемы нормативного регулирования, правоприменительной деятельности и коррупционной составляющей, вносимых в законодательство об административной ответственности изменений.

Таким образом, работа по повышению эффективности системы обеспечения безопасности дорожного движения, как многоуровневого комплекса мер, требует реализации последовательной государственной политики в данной области. Данная политика должна включать комплекс мер по дальнейшему приведению законодательства в соответствие с потребностями общества и государства в снижении уровня административной деликтности, совершенствованию правоприменительной и административно-юрисдикционной деятельности Госавтоинспекции.

Происходящие в настоящее время в России процессы требуют совершенствования старых и создание новых правовых механизмов, ориентированных на реализацию административного законодательства в области дорожного движения, а значит нашей с Вами безопасности.