Борьба с коррупционными преступлениями в государствах - членах ЕС

Краснова Кристина Александровна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, ФГКУ "Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации" 123995, Россия, г. Москва, ул. Поварская, 25, стр. 1 Krasnova Kristina Aleksandrovna PhD in Law Leading Scientific Associate, All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 123995 Russia, Moscow, Povarskaya Street 25, building #1 krasnova_vnii@mail.ru Другие публикации этого автора

Правовые предпосылки для создания специальных органов противодействия коррупции на национальных уровнях имеются. В частности, ст. 6 Конвенции ООН содержит положение о том, что «каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции» ^{[6, с. 7 - 54]}. В свою очередь, ст. 20 Конвенции № 173 обязывает правительства государств-участников учредить специальные органы для борьбы с коррупцией, обладающие особым статусом и наделенные значительными полномочиями ^{[5, с. 46 – 55]}.

Следует отметить, что большинство европейских специалистов уголовного права и политиков поддерживает идею создания национального специализированного органа, уполномоченного осуществлять социально-правовой контроль за источниками доходов, финансово-экономической деятельностью лиц, причастных к коррупции. По сути, речь идет о наделении координирующими полномочиями самостоятельного органа государственной власти в рассматриваемой сфере.

В обстановке глобализации коррупции необходимыми условиями предупреждения и пресечения коррупционных преступлений являются координация усилий и взаимодействие судебных органов и полиции. В институциональный аспект антикоррупционной политики государств – членов ЕС входит организация органов государственной власти по противодействию коррупции, включающая вопросы: распределения их полномочий и обязанностей; планирования и межведомственного взаимодействия; координации принятия решений и контроля их реализации; проведения совместных мероприятий; оказания взаимной помощи по уголовным делам о коррупции.

На сегодняшний день специализированные службы по противодействию коррупции существуют во многих государствах – членах ЕС. Их можно условно разделить на две группы: органы по предупреждению коррупции; органы по борьбе с коррупционными преступлениями. В рамках настоящего исследования нас интересует вторая группа, которую мы рассмотрим на примере ряда европейских стран.

Австрия. За последние три года структура австрийских правоохранительных органов по борьбе с коррупцией подверглась серьезным изменениям. Так, в 2010 году были созданы Федеральное антикоррупционное бюро (the Federal bureau of anti-corruption, BAK) и Координационный совет по борьбе с коррупцией (the Coordinating body on combating corruption) ^{[17, с. 6]}. В 2011 году была основана специализированная прокуратура по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией (the Public prosecutors office for combating economic crimes and corruption, WKStA), в компетенцию которой входит уголовное преследование по преступлениям, перечисленным в уголовно-процессуальном кодексе (злоупотребление административной властью; принятие подарков должностными лицами, третейскими судьями, экспертами; активный и пассивный подкуп в публичном и частном секторах; подкуп депутатов; противоправное вмешательство; нарушение служебной тайны; отмывание преступных доходов; соглашения, ограничивающие соревновательный характер при проведении конкурсов на получение госзаказов). Ежегодно прокуратура отчитывается перед министром юстиции о расследованных случаях и о ситуации в сфере борьбы с коррупцией ^{[1, с. 8 – 9]}. В 2012 году в результате реорганизации в штаб-квартире полиции создан специальный отдел по борьбе экономической и финансовой преступностью ^{[17, с. 6]}.

Бельгия. Расследованием коррупционных преступлений в Бельгии занимается специальная антикоррупционная служба – Центральный офис по противодействию коррупции, входящая в состав федеральной полиции. Эта структура работает в плотном взаимодействии с финансовыми и налоговыми институтами страны.

Великобритания. С 1987 года на национальном уровне функционирует Подразделение по борьбе с серьезными мошенничествами (Serious Fraud Office), в компетенцию которого с 2001 года входит расследование преступлений, связанных с коррупцией.

Италия. С 2008 года функционирует Служба по борьбе коррупцией и внедрению гласности (Servizo Anticorruzione е Trasparenza), являющаяся частью Департамента государственной службы при Президиуме Совета Министров Италии. Задачами службы являются: получение информации о фактах коррупции, их оценка и передача в прокуратуру; разработка методик борьбы с коррупцией; экспертиза законопроектов правительства и парламента по вопросам противодействия коррупции; развитие сотрудничества с международными организациями и институтами данного направления деятельности; мониторинг ситуации в сфере противодействия коррупции. Для решения поставленных задач данная служба организует взаимодействие с полицией, финансовой гвардией, корпусом карабинеров, Следственным управлением по борьбе с мафией, министерствами юстиции, обороны, экономики и финансов ^[7].

Ирландия. Выявлением незаконных активов (в том числе полученных в результате совершения коррупционных преступлений) и их возвращением в бюджет занимается Бюро по криминальным активам Национальной полицейской службы Ирландии. В систему органов по противодействию коррупции включаются также: Национальное бюро по расследованию дел, связанных с мошенничеством; Омбудсмен (назначается президентом страны по представлению парламента). По решению парламента для расследования фактов коррупции среди высших должностных лиц могут создаваться независимые трибуналы, формируемые из числа авторитетных судей и юристов. По результатам расследования трибунал представляет в парламент доклад (носит рекомендательный характер), который впоследствии может послужить основанием для возбуждения уголовного дела. Таким образом, в Ирландии не создан специальный государственный орган, координирующий антикоррупционную деятельность, однако созданная организационная база позволяет эффективно реализовывать данное направление уголовной политики ^[7].

Испания. В целях предупреждения и пресечения фактов коррупции в этой стране создана специализированная прокуратура, осуществляющая борьбу с коррупционными преступлениями государственных служащих. В сферу ее компетенции входит уголовное преследование следующих преступлений: незаконное использование служебной информации; растрата государственного имущества; должностной подлог; вымогательство при исполнении служебных полномочий; использование служебного полномочия для оказания давления на должностных лиц; коммерческие сделки, запрещенные к заключению государственными служащими ^{[1, с. 9]}.

Латвия. Главным координирующим органом, осуществляющим дознание и оперативно-розыскную деятельность в сфере противодействия коррупции, является Правоохранительное бюро по организованной преступности и коррупции в структуре Министерства внутренних дел ^{[1, с. 31]}.

Нидерланды. С 2001 г. на национальном уровне действует Служба общей разведки и безопасности Министерства внутренних дел. Ее задачами являются: обеспечение безопасности государства; защита общественных и экономических интересов; сбор и анализ оперативной информации о криминальной ситуации в стране, в том числе и о проявлениях коррупции в органах власти; внесение предложений по реализации эффективных мер, устраняющих причины и условия преступности. В каждом региональном подразделении полиции и в Корпусе национальной полицейской службы Нидерландов созданы отделы собственной безопасности, занимающиеся сбором информации о злоупотреблениях в полицейских рядах. Министр внутренних дел страны ежегодно представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, обвиняемых в совершении правонарушений корыстной направленности. Кроме того, в Нидерландах действует Финансовая служба разведки, отслеживания и экономического контроля, созданная в составе налоговой службы Министерства финансов и Министерства экономических связей. Деятельность этой службы направлена непосредственно на борьбу с финансовыми и экономическими преступлениями, правонарушениями в сфере потребительского рынка ^{[15, с. 18 – 19]}. Надо отметить, что начиная с 2000 года, антикоррупционную деятельность всех правоохранительных органов Нидерландов координирует Национальный прокурор по борьбе с коррупцией ^{[18, с. 22 – 28]}.

Польша. С 2005 года в этой стране функционирует Центральное антикоррупционное бюро, выполняющее полицейские (уголовное преследование) и информационно-аналитические функции ^{[4, с. 101]}.

Франция. С 2004 года на национальном уровне действует Центральная бригада по борьбе с коррупцией, имеющая межминистерский статус. Бригада входит в состав Национальной дивизии по борьбе с коррупцией и финансовыми преступлениями, являющейся структурным подразделением Управления уголовной полиции. Бригада состоит из 15 следователей, наделенных полномочиями по расследованию уголовных преступлений, совершенных государственными служащими (в том числе полицейскими), общественными деятелями, иностранными представителями. Бригада осуществляет контроль финансовых счетов как физических, так и юридических лиц. Во Франции информация об открытии счета в банке направляется в налоговую полицию. При проведении обысков в рамках расследования уголовного дела сотрудники Бригады запрашивают налоговую полицию о наличии банковских счетов фигурантов уголовного дела о коррупционном преступлении. При обнаружении счетов, по которым отсутствует информация в налоговой полиции, проводится проверка, так как именно по ним могут проходить криминальные финансовые потоки. Налоговая полиция также обязана предоставлять Бригаде информацию о подозрительных финансовых вкладах, о снятии со счетов крупных сумм денег наличными ^{[10, с. 14]}.

Вопросам сотрудничества судов и полиции государств – членов ЕС посвящены ст. ст. 81 – 89 ДФЕС ^[2]. В частности, судебное сотрудничество по уголовным делам основано на принципе взаимного признания приговоров и направлено на унификацию законодательных положений, принятие минимальных правил определения уголовных преступлений и санкций в сфере противодействия коррупции (ст. ст. 82, 83 ДФЕС). Так называемые минимальные правила устанавливаются путем принятия Европейским Парламентом и Советом ЕС директив в соответствии с общей законодательной процедурой. Как отмечает М.М. Бирюков, принятие минимальных правил не препятствует государствам – членам сохранять или устанавливать более высокий уровень защиты ^{[3, с. 544]}.

В ст. 85 ДФЕС определяются задачи Европейской организации правового сотрудничества (Евроюст). Среди них: поддержка и координация действий национальных органов, ответственных за проведение расследований и уголовное преследование преступлений, затрагивающих два и более государства – члена, на основании информации национальных правоохранительных органов и Европола; инициация расследований по фактам нанесения ущерба финансовым интересам ЕС; координация расследований по данной категории уголовных дел; усиление сотрудничества судебных органов.

Надо отметить, что ч. 1 ст. 86 ДФЕС предусматривает возможность учреждения Европейской прокуратуры (на основе Евроюста) для борьбы с преступлениями, посягающими на финансовые интересы ЕС. 17 июля 2013 года Европейская комиссия приняла решение создать европейскую прокуратуру (European Public Prosecutor's Office). Ее задачами должны стать расследование и участие в судебном разбирательстве дел о преступлениях, затрагивающих бюджетные средства ЕС. Начало функционирования нового общеевропейского института запланировано на 1 января 2015 года.

В настоящее время задачи по усилению борьбы с коррупцией, мошенничеством и иной незаконной деятельностью, затрагивающей финансовые интересы ЕС, решает Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ) ^[13]. В обязанности ОЛАФ входят: поддержание сотрудничества Европейской Комиссии с государствами – членами ЕС в борьбе с мошенничеством; участие в разработке общеевропейского законодательства по борьбе с финансовыми преступлениями; проведение расследований преступлений совершенных внутри самого ОЛАФ (административные), сотрудниками институтов, специализированных учреждений ЕС (внутренние) и гражданами государств – членов (внешние) против финансовых интересов ЕС ^{[11, с. 94]}. Более детально полномочия ОЛАФ конкретизируются в регламентах ^[19], которые, в частности обязывают институты и специализированные органы ЕС предоставлять информацию о выявленных фактах коррупции и мошенничества в ОЛАФ.

Нельзя не упомянуть о координирующей роли полицейского агентства ЕС (Европол) в решении вопросов сотрудничества государств – членов ЕС в сфере борьбы с коррупционными преступлениями. В полицейском сотрудничестве в области предотвращения или выявления уголовных преступлений и проводимых по ним расследований, то в нем участвуют все компетентные органы государств – членов ЕС. Ключевую роль в координации данного направления сотрудничества играет Европол. Целями создания данного института выступают: поддержка и усиление деятельности государств – членов, а также их взаимное сотрудничество в предотвращении и противодействии тяжкой преступности, затрагивающей два и более государств – членов ЕС, терроризма и тех форм преступности, которые посягают на общие интересы, выступающие объектом политики ЕС (§ 1 ст. 88 ДФЕС). В сферу деятельности Европола входят и коррупционные преступления (приложение к ст. 4 Решения о Европоле).

Как отмечает А.Г. Волеводз, несмотря на различия в статусе и организации деятельности, ОЛАФ, Европол и Евроюст связывает единый предмет воздействия – преступления и преступность ^{[11, с. 107]}.

Европейские правоохранительные институты не только координируют в пределах своих полномочий работу правоохранительных органов, но и активно взаимодействуют друг с другом. В частности, в 2003 году ОЛАФ и Евроюст подписали Меморандум о взаимодействии, охватывающий вопросы обмена информацией о преступлениях, привлечения представителей организации для консультаций и совместного проведения конференций ^{[16, с. 26 – 27]}.

Кроме того, ОЛАФ осуществляет сотрудничество с Европолом в рамках конкретных внутренних и внешних расследований, на основании Оперативного соглашения, заключенного между ними. Надо отметить, что данный документ выделяет коррупцию в качестве «сферы общего интереса» ^[12].

Необходимо также упомянуть еще один общеевропейский инструмент, который может быть эффективно использован в деле борьбы с коррупцией, – европейский ордер на арест. ЕОА представляет собой «решение суда одного из государств – членов ЕС, направленное другому государству с целью задержания и передачи разыскиваемого лица для уголовного преследования или тюремного заключения» ^{[8, с. 225]}. При этом не требуется проверка на предмет «двойной преступности деяния», если коррупционное преступление, как оно определено в праве государства – члена, выдающего ЕОА, карается в этом государстве наказанием или мерой безопасности, связанными с лишением свободы с верхним пределом не менее трех лет (ч. 2 ст. 2 Рамочного решения) ^[9]. Следует отметить, что европейский ордер на арест заменил процедуру экстрадиции в ЕС с 01.01.2004 года.

Таким образом, проведенное исследование подтверждает необходимость объединения усилий европейских государств в решении острых вопросов противодействия коррупции, в том числе возникающих в сфере уголовно-правовой борьбы с коррупционными преступлениями.

В заключении резюмируем, в ряде государств – членов ЕС пошли по пути расширения функциональных обязанностей существующих правоохранительных органов (Австрия). В других – созданы специализированные прокуратуры (Австрия, Испания, Нидерланды), специальные службы по борьбе с коррупцией (Бельгия, Латвия, Литва, Словения, Франция). В парламентах других государств – членов ЕС образованы постоянно действующие комиссии, уполномоченные осуществлять контроль, расследование и проверку соответствующих данных о коррупции (Великобритания, Ирландия, Италия, Литва, Франция, Эстония). Как правило, в странах с традиционно высоким баллом индекса восприятия коррупции и незначительным масштабом коррупционных преступлений (Финляндия) отсутствуют специализированные правоохранительные службы по борьбе с коррупцией. Вместе с тем уголовная политика в вопросах предупреждения и пресечения фактов коррупции реализуется в рамках программ по борьбе с экономическими преступлениями и противодействию «теневой экономике».