Государственный Комитет Обороны в системе партийного руководства и государственного управления в условиях Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.: создание, природа, структура и организация деятельности

Кодан Сергей Владимирович доктор юридических наук профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник управления научных исследований, профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета 620137, Россия, Свердлвская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, оф. 210 Kodan Sergei Vladimirovich Doctor of Law Honored Lawyer of the Russian Federation; Chief Scientific Associate, Department of Scientific Research Governance; Professor, Department of Theory of State and Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlvskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21, of. 210 svk2005@yandex.ru Другие публикации этого автора

Публикация подготовлена в рамках реализации проекта РГНФ № 15-03-00624 «Источниковедение истории государства и права России (1917 - 1990-е гг.)

В условиях Великой Отечественной войны в 1941 – 1945 гг. действовала специально созданная система управления, в которой главенствующее положение с 30 июня 1945 г. по 4 сентября 1945 г. занимал Государственный Комитет Обороны. История деятельность ГКО весьма интереса и показательна, поскольку этот орган отразил особенности и соединил в своей организации два начала – партийное и государственное, характерные для механизмов управления в советском обществе. Но, одновременно, это и уникальный опыт создания, организации и обеспечения достаточно эффективного управления в военное время.

В рамках данной статьи остановимся на вопросах создания и места ГКО в системе партийного и государственного управления в период Великой Отечественной войны, особенностях его деятельности и издаваемых актов, а также на состоянии исследованности проблематики и доступности рассекреченных в начале 2000-х гг. документов ГКО.

Создание Государственного Комитета Обороны было связано с тем, что начало Великой Отечественной войны показало со всей очевидность - предвоенная командно-административная система управления даже в условиях военно-мобилизационного направленности ее ориентации и деятельности не была в состоянии противостоять крупномасштабной военной агрессии фашисткой Германии. Требовалась перестройка всей системы политического и государственного управления СССР, создание в стране новых чрезвычайных органов власти, способных обеспечить комплексную и согласованную управляемость фронтом и тылом и «в наикратчайшие строки превратить страну в единый военный лагерь». На второй день войны был создан орган высшего коллективного стратегического руководства действующей армией - Ставка Главного командования. И хотя Ставка «имела все полномочия в стратегическом руководстве войсками и силами флота, однако не имела возможности осуществлять властно-распорядительные функции в сфере гражданского управления». Ставка также «не могла выступать в качестве координирующего начала в деятельности гражданских властных и управленческих структур в интересах действующей армии, что, естественно, затрудняло стратегическое руководство войсками и силами флота». Положение на фронте стремительно ухудшалось и это «подталкивало высшее партийно-государственное руководство СССР к образованию властной структуры, которая могла бы стать по статусу выше не только Ставки Главного командования, но и всех руководящих партийных инстанций, органов государственной власти и управления». Решение о создании нового чрезвычайного органа рассмотрело и утвердило своим постановлением Политбюро ЦК ВКП(б) ^{[4, c. 91]}.

Создание ГКО оформило совместное постановление Президиума Верховного Совета СССР, Совета Народных Комиссаров СССР и Центрального Комитета ВКП(б) от 30 июня 1941 г. Оно устанавливало два принципиально важных положения: «Сосредоточить всю полноту власти в государстве в руках Государственного Комитета Обороны» (п. 2) и «Обязать всех граждан и все партийные, советские, комсомольские и военные органы беспрекословно выполнять решения и распоряжения Государственного Комитета Обороны» (п. 2). Состав ГКО представлял руководство партии и государства - члены и кандидаты в члены Политбюро ЦК ВКП(б): И.В. Сталин (председатель), В.М. Молотов, К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков, Л.П. Берия. Последующие изменения в составе ГКО произошли в ком же кадровом ключе: в 1942 г. в состав комитета вошли Н.А. Вознесенский, Л.М. Каганович, А.И. Микоян, а в 1944 г. Н.А. Булганин сменил К.Е. Ворошилова. ГКО был упразднен указом Президиума Верховного Совета от 4 сентября 1945 г. с формулировкой – «В связи с окончанием войны и прекращением чрезвычайного положения в стране признать, что дальнейшее существование Государственного Комитета Обороны не вызывается необходимостью, в силу чего Государственный Комитет Обороны упразднить и все его дела передать Совету Народных Комиссаров СССР» ^{[4, с. 92-95; 6, c. 495; 10, с. 16]}.

Следует заметить, что создание ГКО не было исключительным явлением в отечественной истории государства и права. Его организацию можно рассматривать в контексте определенной преемственности в создания подобных чрезвычайных и специальных органов в истории нашей страны ^[2]. Они существовали в Российской империи, а затем и на более ранних этапах существования РСФСР и СССР. Так, например, в России был создан 8 июня 1905 г. и действовал до 12 августа 1909 г. Совет государственной обороны ^{[6, с. 204-205]}, а в ходе Первой мировой войны было создано Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства (1915-1918 гг.) ^{[12, с. 206-208]}. После Октябрьской революции 1917 г. в числе политико-управленческих структур советской власти существовали: Совет Рабочей и Крестьянской Обороны (1918-1920 гг.), Совет Труда и Обороны (1920-1937 гг.) ^[18], Комитет обороны при СНК СССР (1937 - июнь 1941 гг.) ^[16].

Место Государственного Комитета Обороны в системе партийного и государственного управления СССР в период Великой Отечественной войны определялось его характеристиками как сложного по своей политико-управленческой природе органа - в нем одновременно сочеталось и партийное руководство, и государственное управление страной. При этом главным является вопрос о сохранении или об отказе в условиях войны от прежней, сложившейся к началу 1940-х гг. административно-командной системы партийно-советского управления в стране. Ее фактически представляло одно лицо - В.И. Сталин, который опирался на узкий круг партийных функционеров и одновременно руководителей высших органов государственной власти и управления, входящих в состав Политбюро и ЦК ВКП(б).

В исследованиях деятельности ГКО отмечается и акцентируется внимание на одной важной его особенности, состоящей в том, что ранее существовавшие советские чрезвычайные органы, в отличие от ГКО, в условиях войны не заменяли деятельность партийных органов. По этому поводу Н.Я. Комаров подчеркивает, что «чрезвычайные органы власти в годы гражданской и Великой Отечествен­ной войн весьма существенно различались, и прежде всего по методам деятельности. Главной особенностью Совета Рабочей и Крестьянской Обороны было то, что он не подменял собой партийные, правительственные и военные органы. Принципиальные вопросы ведения вооруженной борьбы рассматривались в то время на Политбюро и пленумах ЦК, на съездах РКП(б), на заседаниях Совнаркома. В годы Великой Отечественной войны никаких пленумов, а тем более съездов партии не проводилось, все кардинальные вопросы решались Государственным Коми­тетом Обороны. Вставшие со всей остротой на повестку дня задачи укрепления обо­роноспособности страны рассматривались Сталиным в теснейшем единстве политиче­ских, экономических и военных сфер, что давало возможность, с точки зрения председателя ГКО, концентрировать политические и военные усилия страны на реше­нии неотложных проблем защиты нашего государства, на повышении боеспособности армии и флота. Этим, наконец, обеспечивалась реальность воплощения в жизнь един­ства политического, экономического и военного руководства всей системой социали­стических общественных отношений» ^{[10, c. 16]}.

На поставленный вопрос более убедительно отвечают коллектив авторов новейшего исследования - «Великая Отечественная война 1941-1945 гг.» (2015 г.). Рассматривая место «Политбюро ЦК ВКП(б) в системе стратегического руководства страной и вооруженными силами» в 11 томе указанного издания, подготовивший его коллектив авторов отмечает: «Политбюро передало властные функции новому чрезвычайному органу власти – ГКО… И.В. Сталин и его ближайшие соратники, возложив всю власть на ГКО и войдя в его состав, тем самым коренным образом изменили властную структуру в стране, систему государственного и военного управления. Фактически все решения ГКО, Политбюро ЦК ВКП(б), СНК СССР, проекты указов Президиума Верховного Совета СССР утверждались узким кругом государственных деятелей: В.М. Молотовым, Г.М. Маленковым, Л.П. Берией, К.Е. Ворошиловым, Л.М. Кагановичем, а затем И. В. Сталин принимал решение, от имени какого органа целесообразно оформить тот или иной распорядительный документ». Также подчеркивается, что и в новых условиях управления страной «главенствующая роль и в ГКО, и в Ставке Верховного главнокомандования принадлежала членам Политбюро. Так, в состав ГКО входили все члены Политбюро, за исключением Н.А. Вознесенского, а в Ставке Политбюро было представлено тремя членами высшего партийного органа: И.В. Сталиным, В.М. Молотовым и К.Е. Ворошиловым. Соответственно, постановления ГКО фактически являлись также и постановлениями Политбюро ЦК ВКП(б). … Члены Политбюро, ГКО и Ставки, представляя единый государственно-политический и стратегический центр руководства страной, владели всей доступной информацией о положении дел в стране и на фронте, поэтому могли оперативно решать неотложные вопросы. Благодаря этому процесс принятия важных решений значительно ускорился, что положительно сказалось на общей ситуации на фронте и в тылу. Несмотря на нарушение принципов внутрипартийной демократии, подобный подход был оправдан спецификой военного времени, когда на первое место выдвинулись вопросы организации обороны страны и мобилизации всех сил на отпор врагу». При этом «решающее слово как в Политбюро, так и в ГКО оставалось за главой страны» ^{[4, c. 82]}.

Указанное позволяет говорить о партийно-государственной природе ГКО, в создании и деятельности которого отразилась окончательно сложившаяся в 1930-е гг. система управления страной, в которой главенствующую роль играла ВКП(б) в лице ее Генерального секретаря И.В. Сталина и членов Политбюро, а советское государство выступало как механизм законодательного оформления и реализации политических решений партии. ГКО в первую очередь являлся чрезвычайным органом партийного руководствав в условиях войны и его деятельность вполне отвечала принципам сочетания общего партийного руководства страной и использования советского государственного аппарата для реализации решений партии Это кардинально не меняло прежний стиль руководства страной - ГКО являлся прежде всего органом, хотя и чрезвычайным, именно политического, партийного руководства, комитет обсуждал и принимал решения по основным вопросам управления страной в условиях военного времени на уровне весьма ограниченного числа лиц, облеченных высшей партийной властью – «все должностные лица новообразованного органа были членами и кандидатами в члены Политбюро ЦК ВКП(б)». ГКО как чрезвычайный орган государственного управления характеризовался тем, что в нем на уровне руководителей высших органов государственной власти и управления, занимавших в них ключевые посты, сосредотачивались направления организационно-управленческой деятельности. Это также проявилось и в организации деятельности ГКО - для реализаций принятых им решений были задействована вся система военного и гражданского управления. При этом ГКО являлся «центром чрезвычайной власти и управления, наделенным особыми полномочиями» и выступал как «главная структура, в том числе в системе органов стратегического руководства страной и ее вооруженными силами, постановлениям и распоряжениям которого придали статус законов военного времени, обязательных для всех». При этом следует учитывать справедливое замечание военных историков, что «специальные чрезвычайные государственные органы, создаваемые в связи с острой необходимостью военного времени, действовали и видоизменялись в связи с осознанной потребностью. Затем они оформлялись соответствующим законодательным порядком (постановлением ГКО), но без изменения Конституции СССР. При них учреждались новые руководящие должности, исполнительные и технические аппараты, в творческих поисках вырабатывалась технология чрезвычайного управления. С их помощью удавалось оперативно решать наиболее злободневные проблемы» ^{[4, c. 92, 107]}.

Направления и организация деятельности ГКО сочетали принципы коллегиальности при обсуждении вопросов и единоначалия при принятии решений, а сам комитет выступал «как мозговой центр и механизм перестройки страны на военный лад». При этом «главным направлением деятельности ГКО была работа по переводу Советского государства с мирного на военное время». Деятельность комитета охватывала сложнейший комплекс вопросов практически по всем направлениям политического и государственного управления страной в условиях военного времени ^{[4, c. 114]}.

В организации и деятельности ГКО главенствующая роль принадлежала его председателю - И.В. Сталину, который в период войны сосредоточил в своих руках все ключевые партийно-государственные посты и одновременно являлся: председателем ГКО, Верховным главнокомандующим, председателем Ставки ВГК, Генеральным секретарем ЦК ВКП(б), членом Политбюро ЦК ВКП(б), членом Оргбюро ЦК ВКП(б), членом ЦК ВКП(б), председателем СНК СССР, народным комиссаром обороны СССР, председателем Транспортного комитета ГКО. И.В. Сталин и его заместитель В.М. Молотов «осуществляли не только руководство деятельностью этого чрезвычайного органа, но и стратегическое руководство страной, вооруженной борьбой и войной в целом. Все постановления и распоряжения Государственного Комитета Обороны выходили за их подписями. При этом В.М. Молотов еще и как нарком иностранных дел руководил внешнеполитической деятельностью страны» Военные историки обращают внимание и на преимущества единоначалия в условиях войны и подчеркивают, что «получив неограниченные полномочия, И. В. Сталин смог рационально использовать их: он не только объединил, но и реализовал огромный военно-политический, административно-распорядительный потенциал государственной власти и управления в интересах достижения стратегической цели - победы над нацистской Германией и ее союзниками» ^{[4, c. 44-95]}.

Члены ГКО были закреплены за наиболее ответственными направлениями работы. На первом заседании ГКО – 3 июля 1941 г. - «были утверждены семь постановлений Государственного Комитета Обороны об ответственности за порученный участок каждого члена ГКО. … Члены ГКО Г.М. Маленков, К.Е. Ворошилов и Л.П. Берия наряду со своими основными обязанностями в СНК СССР, наркоматах и ЦК ВКП(б) по линии ГКО получали новые постоянные или временные поручения». Берия в оборонно-промышленном блоке курировал наркоматы (минометного вооружения, боеприпасов танковой промышленности), а также в соответствии с постановлением ГКО от 29 августа 1941 г. был назначен уполномоченным ГКО по вопросам вооружения и был ответственен «за выполнение и перевыполнение промышленностью планов производства всех видов вооружения». Г.М. Маленков руководил производством всех типов танков. Маршал К.Е. Ворошилов занимался военно-мобилизационной работой. По мере необходимости поручения перераспределялись между членами комитета ^{[4, c. 92-95]}.

При ГКО создавались и действовали рабочие группы и структурные подразделения. Рабочие группы явились первыми структурными элементами аппарата ГКО и составляли коллектив квалифицированных специалистов - 20-50. Более устойчивыми структурными подразделениями ГКО являлись создаваемые по мере необходимости комитеты, комиссии, советы, группы, бюро. В составе комитета действовали: Группа уполномоченных ГКО (июль - декабрь 1941 г.), Комитет по эвакуации (16 июля 1941 - 25 декабря 1945 г.), Комитет по эвакуации из прифронтовых зон продовольствия и промтоваров (с 25 сентября 1941 г.), Трофейная комиссия (декабрь 1941 — 5 апреля 1943 г.), Комитет по разгрузке железных дорог (25 декабря 1941 - 14 февраля 1942 г.), Транспортный комитет (14 февраля 1942 - 19 мая 1944 г.), Оперативное бюро ГКО (с 8 октября 1942 г.), Трофейный комитет (с 5 апреля 1943 г.), Совет по радиолокации (с 4 июля 1943 г.), Особый комитет по вопросам репараций (с 25 февраля 1945 г.), Специальный комитет по вопросам использования атомной энергии (с 20 августа 1945 г.) ^{[4, c. 94-95]}.

Особое значение в организационной структуре ГКО имел институт его уполномоченных, которые как представители комитета направлялись на предприятия, в прифронтовые районы и т.д. Военными историками отмечается, что «учреждение института уполномоченных ГКО стало мощным рычагом выполнения не только его постановлений. На крупных предприятиях кроме уполномоченных ГКО работали парторги ЦК ВКП(б), комсорги ЦК ВЛКСМ, полномочные представители НКВД, уполномоченные ВЦСПС. Иными словами, была целая армия контролеров по вопросам исполнительской дисциплины. Отметим, что чаще всего уполномоченные ГКО, обладавшие несопоставимо большими правами и возможностями, чем руководители предприятий, оказывали им неоценимую практическую помощь. Но встречались и такие, кто, не вникнув в технологические процессы производства, действуя запугиванием и угрозами, вносил неразбериху. В таких случаях обоснованный доклад председателю ГКО быстро разрешал конфликтную ситуацию» ^{[4, c. 97]}.

Территориальными структурами ГКО являлись Городские комитеты обороны - местные чрезвычайные органы власти, решение о создании которых комитет принял 22 октября 1941 г. Городские комитеты обороны создавались по решению ГКО, были исключительно ему подведомственны и имже утверждались их наиболее важные решения. Исследователи деятельности ГКО отмечают, что «городские комитеты обороны имели право объявлять город на осадном положении, проводить эвакуацию жителей, давать предприятиям специальные задания по выпуску вооружения, боеприпасов, снаряжения, формировать народное ополчение и истребительные батальоны, организовывать строительство оборонительных сооружений, проводить мобилизацию населения и транспорта, создавать или упразднять учреждения и организации. В их распоряжение были переданы милиция, формирования войск НКВД и добровольческих рабочих отрядов. В условиях критически тяжелой обстановки местные чрезвычайные органы власти обеспечивали единство управления, объединяя гражданскую и военную власть. Они руководствовались постановлениями ГКО, решениями местных партийных и советских органов, военных советов фронтов и армий. При них также существовал институт уполномоченных, для срочного решения военных вопросов создавались оперативные группы, широко привлекался общественный актив» ^{[4, c. 103]}.

Давая общую оценку организации деятельности ГКО, военные историки подчеркивают: «Наиболее характерными чертами развития ГКО являлись: вынужденная необходимость и некоторая спонтанность создания его организационно-функциональных структур; отсутствие опыта формирования и структурного развития подобного органа власти; руководство структурным развитием ГКО со стороны первого лица партии и государства - И.В. Сталина; отсутствие органов прямого подчинения; руководство действующей армией, обществом и народным хозяйством через постановления, имевшие силу законов военного времени, а также через конституционные органы власти; использование структур высших органов партийной, государственной и исполнительной власти СССР в качестве исполнительного и технического аппаратов; отсутствие заранее официально утвержденных задач, функций и полномочий ГКО и его аппарата» [4. C. 112].

Постановления и распоряжения ГКО документально оформляли его решения. Их подготовка специально не регламентировалась: в зависимости от сложности рассматриваемых вопросов они решался максимально оперативно или проблема изучалась и в необходимых случаях запрашивались и заслушивались представленные от соответствующих органов гражданского или военного управления письменные доклады, сведения, предложения и др. документы. Затем происходило обсуждение вопросов членами комитета и принимались по ним решения. При этом ряд решений, которые преимущественно относились к компетенции СНК, принимал единолично и В.И. Сталин. Принятые решения до конца 1942 г. оформлял А.Н. Поскрёбышев (заведующий Особым отделом ЦК), а затем - Оперативное бюро ГКО. Постановления ГКО подписывал И.В. Сталин, а оперативные директивные документы (распоряжения) имели право подписывать и другие члены комитета. При этом следует отметить, что Политбюро предварительно не рассматривало и не утверждало решения ГКО, хотя за Политбюро сохранялось предварительное рассмотрение и утверждение проектов постановлений ЦК ВКП(б), совместных постановлений СНК СССР и ЦК ВКП(б), а также отдельных решений Секретариата и Оргбюро ЦК партии ^{[4, c. 82, 127]}.

Постановления и распоряжения ГКО не подлежали публикации - они имели гриф «Совершенно секретно», а отдельные акты дополнялись и грифом «Особой важности». Лишь некоторые постановления ГКО доводились до населения – публиковались в отрытой печати. Всего за период деятельности ГКО с 30 июня 1941 по 4 сентября 1945 г. (1629 дней работы) последовало 9971 постановление и распоряжение ГКО. «Они охватывают все стороны деятельности государства в ходе войны. Содержание документов, как правило, зависело от складывавшейся военно-политической обстановки на советско-германском фронте, в стране и мире, военно-политических и стратегических целей операций, кампаний и войны в целом, а также от состояния собственной экономики». Постановлений и распоряжения ГКО после их подписания направлялись для исполнения наркомам, первым секретарям ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов ^{[4, c. 95, 128]}

Изучение деятельности ГКО до начала 2000-х гг. ограничивалось доступностью источниковой базы – засекреченностью документов комитета, что ограничивало и возможности исследований. Но и при этом историки и историки права в той или иной мере обращались к истории ГКО, освещали в доступных им пределах отдельные стороны деятельности ГКО ^{[2; 9; 10; 11; 13; 15]}. В этом отношении интересны исследования Н.Я. Комарова – в 1989 г. в Военно-историческом журнале была опубликована его статья «Государственный Комитет Обороны постановляет … Некоторые вопросы организационного строительства и укрепления боевой Советской Армии в годы Великой Отечественной Войны» ^[10], которая обозначила принципиальную позицию и осветила основные стороны деятельности ГКО. В 1990 г. увидела свет его работа документального характера «Государственный Комитет Обороны постановляет: Документы. Воспоминания. Комментарии» ^[11].

Проведение работ по рассекречиваю документов в 1990 – начале 2000 гг. обеспечило доступ исследователей к ранее закрытым архивным документам. Последнее отразилось на повышении исследовательского интереса к изучению ГКО - появились посвященные его деятельности работы, а также публикации документов ^{[1; 4; 6; 7; 14; 17]}. Среди них интерес представляет работа Ю.А. Горькова – «Государственный Комитет Обороны постановляет… (1941—1945). Цифры, документы» (2002 г.), основанная на закрытых ранее материалах Архива президента РФ, Центрального архива Министерства обороны, личных архивах И.В. Сталина, Г.К. Жукова, А.М. Василевского, А.И. Микояна и позволяющее понять диапазон направлений и содержание деятельности ГКО ^[6]. В 2015 г. увидела свет уникальная по насыщенности материалом и уровню анализа работа коллектива военных историков – «Государственный Комитет Обороны в системе чрезвычайных органов стратегического руководства страной и вооруженными силами», вошедшая 11 том («Политика и стратегия Победы: стратегическое руководство страной и Вооруженными силами СССР в годы войны») двенадцатитомного издания «Великая Отечественная война 1941-1945 гг.» в (М., 2011-2015) ^[4]. Не останавливаясь на характеристике данного издания, отметим, что деятельность ГКО впервые получила системное научное исследование в контексте функционирования всего механизма партийного, военного, гражданского управления в стране.

Потенциал исследования документов о деятельности ГКО далеко не исчерпан. В настоящее время материалы ГКО в основном открыты и находятся на хранении в Российском государственном архиве социально-политической истории (ране Центральный партийный архив Института марксизма-ленинизма при ЦК КПСС) – фонд 644. Не рассекречены лишь 98 постановлений и распоряжений ГКО и частично еще 3 документа. На сайте Федерального архивного агентства РФ представлены списки доступных для исследователя документов ГКО ^[3].

* * *

Итак, Государственный Комитет Обороны был образован как чрезвычайный партийно-государственный орган, возглавивший систему государственного управления СССР в условиях Великой отечественной войны в 1941-1945 гг. Изучение его деятельности отразилось в исследованиях историков и историков права 1960-1990-х гг., посвященных организации управления в стране в условиях Великой отечественной войны, но они были крайне ограничены в источниковой – материалы о деятельности ГКО преимущественно были засекречены. Эта ограниченность исследовательских возможностей работы с документами о деятельности ГКО преодолена в 2000-е гг. со снятием грифа секретности, что обеспечило появление новых работ и создало возможности для воссоздания как истории деятельности ГКО, так и картины управления в СССР в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. в целом.