К вопросу о решении проблемы создания системы обязательной регистрации лоббистов на уровне ЕС

Представляется, что соглашение между Европарламентом и Еврокомиссией от 15 апреля 2014 г. о реестре прозрачности организацийи физических лиц, вовлеченных в разработку и реализацию политики ЕС^[9], является пусть и небольшими, но верными шагами на пути к повышению прозрачности процесса принятия государственно-властных решений на уровне ЕС. Однако существующая система добровольной регистрации представителей интересов не позволяет проводить более существенные реформы. Создание обязательного реестра одновременно с введением гражданских и уголовных санкций за отсутствие регистрации в настоящее время невозможно. Однако европейская общественность считает, что значительные улучшения могут быть сделаны и в рамках межведомственного соглашения. Хотя соглашение не может возлагать обязанности на физических лиц, которые не являются сотрудниками учреждений ЕС, которые, в свою очередь, являются сторонами соглашения, оно позволяет вводить обязанности для евродепутатов и комиссаров.

Важной мерой, учитывая желание членов Европарламента взаимодействовать со всеми заинтересованными сторонами, является то, что парламентарии в ближайшем будущем обязаны будут проверять наличие регистрации перед тем, как вступать в контакт с представителем организации или физическим лицом, занимающимся деятельностью, входящей в сферу действия реестра прозрачности. Соответственно сотрудникам Европарламента будет запрещено взаимодействовать с незарегистрированными субъектами^[4].

Представляется, что эти правила должны выходить за пределы Европарламента и Еврокомиссии и распространяться на все учреждения ЕС для того, чтобы лоббистам действительно необходимо было зарегистрироваться, чтобы успешно выполнять свою работу. Такие изменения могут способствовать созданию реестра, который будет фактически обязательным.

После того, как реестр станет обязательным, можно будет решить проблему «вращающихся дверей» путем введения ограничений в отношении лиц, имеющих право на регистрацию. Если «эффективный лоббист» будет означать «зарегистрированный лоббист» (незарегистрированные лоббисты просто не смогут взаимодействовать с должностными лицами ЕС), только лица, имеющие право на регистрацию, будут работать в лоббистских фирмах или наниматься корпорациями и группами интересов.

Если у бывших евродепутатов, комиссаров или административного персонала, обслуживающего эти учреждения, не будет права на регистрацию, «вращающиеся двери» будут закрыты. Такие физические лица будут бесполезны в качестве активных лоббистов, поэтому они перестанут рассматривать лоббирование как возможность продолжения карьеры.

Кажется маловероятным, что парламентарии и комиссары подвергнут себя строгим ограничениям, введение которых необходимо для создания де-факто обязательного реестра. Основанные на законодательстве системы, такие как система США, имеют важное преимущество, позволяющее правительству возлагать юридические обязанности на самих лоббистов. Эти юридические обязанности, разумеется, сопровождаются гражданскими и уголовными санкциями, являющимися лучшим стимулом для соблюдения. Такие санкции делают менее вероятной ситуацию, когда лоббисты готовы взять на себя риск использования множества сомнительных методов, например, деятельность через посредников и фальсификация не поддающейся проверке информации, которые угрожают существованию систем обязательной регистрации.

Преимущества, присущие основанному на законодательстве обязательному режиму регулирования лоббистской активности, были по достоинству оценены Европарламентом. Отчет комитета по конституционным делам от 31 января 2014 г. «призывает Еврокомиссию к концу 2016 г. представить законодательные предложения по созданию обязательного реестра на основании статьи 352 Договора о функционировании ЕС; просит Еврокомиссию включать, в контексте любых будущих предложений по комплексной реформе европейских договоров, предложение либо об изменении статьи 298 Договора о функционировании ЕС, либо о формировании правовой основы, позволяющей создать обязательный реестр в рамках обычной законодательной процедуры»^[1]. При формулировке этих двух просьб комитет по конституционным делам опирался на мнения юридических служб Еврокомиссии и Европарламента, согласно которым статья 352 Договора о функционировании ЕС является единственным законным основанием для принятия законодательства, позволяющего создать обязательный режим регулирования лоббирования. Как объясняется в письме вице-президента Райнера Виланда председателю Мартину Шульцу от 19.12.2013^[6], в котором содержатся выводы межведомственной рабочей группы высокого уровня, проводившей ревизию реестра прозрачности, «в части, касающейся создания обязательного реестра прозрачности в будущем, юридическими службами обоих учреждений было установлено, что существующее европейское право не имеет прочной правовой основы обязательной регистрации лоббистов. Кроме того, было установлено, что положение статьи 298(2) Договора о функционировании ЕС относится только к администрации ЕС, не охватывает членов учреждений или законодательную деятельность Союза. С другой стороны, статья 352 Договора о функционировании ЕС, похоже, обеспечивает такую правовую основу, но для проведения надлежащей правовой процедуры требуется единогласное решение Совета ЕС и согласие Европарламента».

В письме Виланда, а также в отчете комитета по конституционным деламстатья 298 Договора о функционировании ЕС упоминается как возможная, но недостаточная правовая основа такого законодательства. Поскольку Европарламент считает, что статья 298 Договора о функционировании ЕС в своем нынешнем виде не в состоянии обеспечить достаточную правовую основу, отчет комитета призывает внести в эту статью соответствующие поправки. В свете сложных и трудоемких процедур внесения изменений в учредительные договоры ЕС, такая идея вызывает обоснованные сомнения в ее реализуемости.

Статья 298 Договора о функционировании ЕС предусматривает, что «при выполнении своих задач, учреждения, органы, офисы и агентства Союза должны поддерживать открытость, эффективность и независимость европейской администрации», и далее - «в соответствии с Положением о персонале и Условиями трудоустройства, принятыми на основании статьи 336, Европарламент и Совет ЕС, действуя через регламенты в рамках обычной законодательной процедуры, вправе принимать с этой целью различные положения»^{[8, p. 176]}. Поскольку это положение, которое было введено Лиссабонским договором^[7], все еще используется в качестве правовой основы для разработки законодательства ЕС, комментарии или прецеденты, которые могли бы помочь в определении точных границ (пределов, сферы действия) статьи 298 отсутствуют. Тем не менее, широкое толкование данной статьи является достаточным основанием для принятия правил, устанавливающих обязательную систему регистрации лоббистов.

Прежде всего, следует выяснить, является ли законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность в юридически обязывающей форме, одним из «положений» по поддержанию «учреждениями, органами, офисами и агентствами Союза … открытости, эффективности и независимости европейской администрации». Тут возникает несколько важных вопросов.

Во-первых, что означает термин «европейская администрация»? При условии, что эта «администрация» поддерживается «учреждениями, органами, офисами или агентствами Союза», похоже, в данном случае имеется ввиду любое лицо, выполняющее в качестве члена «европейской администрации» административные задачи в интересах «учреждений, органов, офисов и агентств Союза». Таким образом, согласно статье 298 административный персонал Еврокомиссии, Европарламента и Совета ЕС, каждый из которых является учреждением Союза, считается членом «европейской администрации».

Во-вторых, угрожает ли нерегулируемое лоббирование открытости, эффективности и независимости европейской администрации? Термин «открытый» следует толковать, исходя из статьи 15 Договора о функционировании ЕС, которая гласит, что «в целях обеспечения надлежащего управления и участия в этом управлении гражданского общества учреждения, органы, офисы и агентства Союза должны выполнять свою работу максимально открыто. Европейский парламент должен собираться публично, также должен поступать Совет Европейского союза при рассмотрении проекта законодательного акта и голосовании по нему. Каждое учреждение, орган, офис или агентство должно обеспечивать прозрачность проводимых ими процедур, а также включать в свои регламенты конкретные положения, касающиеся доступа к их документам»^{[8, p. 54]}. Несомненно, открытость европейской администрации находится под угрозой, пока учреждения ЕС и общественность не знают, какие организации лоббируют членов администрации. Кроме того, разумно полагать, что нерегулируемое лоббирование угрожает независимости государственных служащих, которые являются объектами лоббистской деятельности.

Далее следует определить, имеются ли «положения», направленные на обеспечение «поддержки открытой, эффективной и независимой европейской администрации», включая положения, регулирующие поведение лоббистов. На первый взгляд может показаться, что статья 298 предоставляет ЕС только законодательную компетенцию, применительно к внутренним делам европейской администрации. В то время как регулирование деятельности европейской администрации и физических лиц, входящих в нее, являлось, вероятно, основной целью написания статьи 298, ее широкое толкование позволяет использовать данную статью также для регулирования лоббирования. Текст статьи устанавливает, что целью деятельности учреждений ЕС является поддержание открытой, эффективной и независимой администрации и предусматривает, что Европарламент и Совет ЕС должны использовать обычную законодательную процедуру, принимая правила для достижения этой цели. Другими словами, статья 298 разрешает европейскому законодателю принимать какие-либо положения, способствующие достижению указанной цели. Имеется только одно ограничение: правила должны «соответствовать Положению о персонале и Условиям трудоустройства, принятым на основании статьи 336». Это не означает, как можно предположить, что в соответствии со статьей 298 приниматься могут только правила, касающиеся персонала и условий их трудовой деятельности. Такое толкование статьи будет по меньшей мере необоснованным. Поэтому, если регулирование лоббирование и возложение на лоббистов обязанности регистрироваться способствуют достижению цели статьи 298, что несомненно является таковым, данная статья позволяет Европарламенту и Совету ЕС использовать обычную законодательную процедуру для регулирования лоббистской активности и вменение лоббистам обязанности проходить процедуру регистрации перед осуществлением своей профессиональной деятельности.

На основании письма вице-президента Виланда, в котором он утверждает, что «статья 298(2) Договора о функционировании ЕС относится только к администрации ЕС, поэтому она не будет охватывать членов учреждений или законодательную деятельность Союза», можно предположить (этого мнения, похоже, придерживаются юридические службы Европарламента и Еврокомиссии), что статья 298 может быть использована для регулирования лоббирования, но, тем не менее, она не является надлежащей правовой базой и поэтому ее можно использовать только для регулирования деятельности лоббистов, которые взаимодействуют с членами администрации ЕС. Поскольку лоббисты в большинстве своем ориентированы на членов Еврокомиссии, Совета ЕС и Европарламента, которые, как утверждается, не могут согласно статье 298 рассматриваться как члены европейской администрации, такое толкование, разумеется, сделает статью 298 неспособной выступить фундаментом законодательства, к формированию которого стремится Европарламент. Как было показано выше, статья 298 предоставляет ЕС право принимать любые положения, способствующие достижению цели статьи 298. Можно ли утверждать, что регулирование лоббистской деятельности, ориентированной на законодательные органы ЕС не поддерживает открытую, эффективную и независимую европейскую администрацию? Такой вывод не обращает внимания на очевидное влияние, которое законодатели, взаимодействующие с лоббистами, могут и, несомненно, оказывают на административный персонал Европарламента, Еврокомиссии и Совета ЕС. Только полагая, что члены этих органов не имеют никакого влияния на то, как административный персонал выполняет свою работу, можно утверждать, что лоббистская деятельность, направленная на евродепутатов, комиссаров и членов Совета ЕС не угрожает цели статьи 298. Согласно этой теории парламентарии, комиссары и члены Совета ЕС действуют как своего рода каналы передачи влияния от лоббиста к административному работнику. Отсюда утверждение о том, что статья 298 обеспечивает прочную основу для основанного на законодательстве регулирования лоббирования и создания обязательного реестра. Такое законодательство может быть принято в рамках обычной законодательной процедуры. Однако было бы желательно привести в соответствие статью 352 или внести соответствующую поправку в европейские договоры.

Для решения рассматриваемой проблемы также может быть использована «доктрина подразумеваемых полномочий». Хотя эта доктрина имеет ряд формулировок, согласно версии, которая была поддержана Европейским судом, полномочие, которое не было предоставлено ЕС ad hoc с необходимостью вытекает из текста договоров, когда такое полномочие необходимо, чтобы реализовывать предоставленную учреждениям ЕС компетенцию^{[2, p. 299]}. В рамках настоящего исследования специально предоставленным является полномочие, закрепленное в статье 298 (принятие правил с целью обеспечения открытости, эффективности и независимости европейской администрации). Подразумеваемым полномочием, необходимым для того, чтобы сделать такие правила действующими, является полномочие по регулированию лоббистской деятельности, направленной на членов Европарламента, комиссаров и членов Совета ЕС. Например, обязательный реестр лоббистов, стремящихся влиять на членов европейской администрации способствовал бы «открытости» того, как администрация осуществляет свою деятельность. Тем не менее, такая открытость будет в значительной мере иллюзорной, если не будет создано обязательного реестра лоббистов, стремящихся влиять на членов трех законодательных органов ЕС. Согласно вышеуказанной теории канала передачи влияния, если мы не знаем, кто оказывает влияние на членов Европарламента, мы также не знаем, кто влияет на административных сотрудников, работающих в учреждениях ЕС. Незарегистрированные лоббисты не могли бы влиять на евродепутатов, комиссаров и членов Совета ЕС, которые, естественно, передают влияние административным работникам, тем самым ставя под угрозу открытость и независимость европейской администрации. Только перекрытие обоих каналов влияния (лоббистам, непосредственно влияющим на администрацию, и лоббистам, влияющим на акторов, которые неизбежно будут воздействовать на администрацию) может быть оценено позитивно. Поскольку это будет использованием полномочия, предусмотренного статьей 298, которая прямо предусматривает использование обычной законодательной процедуры для принятия правил в соответствие с подразумеваемыми полномочиями, будет использована обычная законодательная процедура. Если европейский законодатель готов положиться на широкое толкование доктрины подразумеваемых полномочий, опора на теорию канала передачи влияния даже не потребуется.

Одно такое широкое толкование, которое с тех пор стало бесспорным принципом обычного международного права, было выражено в решении Международного суда справедливости по делу о возмещении причиненного вреда^{[10, p. 8]}. В данном случае, суд пришел к выводу, что ООН обладает полномочиями предъявлять требования от имени своих работников, несмотря на то, что такое полномочие отсутствует в тексте Устава ООН, поскольку «в соответствии с международным правом Организация должна считаться обладающей полномочиями, которые, хотя и не предусмотрены Уставом, возлагаются на нее логически как важные для выполнения ее обязанностей». Суд постановил, что это правило обычного международного права применимо к любым международным организациям. Следовательно, это правило может быть применено и к ЕС. Рассуждения, лежащие в основе этого правила, связаны с тем, что международные организации получают свои полномочия и обязанности от государств-членов. Если государства-члены возложили на организацию определенную обязанность, подразумевается, что они соглашаются с тем, что организация может позволить себе принимать меры, необходимые для успешного выполнения данной обязанности. Также, как ООН необходимо иметь возможность предъявлять требования от имени своих сотрудников, чтобы у них была защита, необходимая им для выполнения своих задач с бескомпромиссной преданностью ООН, ЕС должен иметь возможность создания реального обязательного, основанного на законодательстве реестра представителей интересов, что, помимо прочего, способствовало бы лояльности парламентариев, комиссаров и членов Совета ЕС к своим избирателям и европейским гражданам.

Названный принцип международного права может показаться неуместным в контексте ЕС, поскольку в европейском праве содержится аналогичный принцип в виде статьи 352 Договора о функционировании ЕС, которая гласит: «Если действия Союза будут признаны необходимыми в рамках реализации политики, определенной договорами, а договоры не предусматривают соответствующих полномочий, Совет Европейского союза единогласно по предложению Европейской комиссии и после получения согласия Европейского парламента, может принять соответствующие меры»^{[8, p. 196]}. Это, однако, не так. В первую очередь, следует признать, что использование постановления суда о доктрине подразумеваемых полномочий предпочтительней, чем использование статьи 352, поскольку законодательство, принятое в соответствии с последней, будет принято в рамках обычной законодательной процедуры (в форме соглашения). Согласно Лиссабонскому договору обычная законодательная процедура – это процедура, проводимая по умолчанию, которая имеет место, когда не предусмотрено иное. Статья 352 не предусматривает проведения специальной законодательной процедуры, и, как отмечал Европарламент, в настоящее время не является реальным вариантов для регулирования лоббирования. Кроме того, нельзя утверждать, что статья 352 исключает принцип международного права, описанный в постановлении суда о возмещении причиненного вреда, поскольку они занимают разное «законодательное пространство». Положение статьи 352 относится к действиям, необходимым для «достижения одной из целей, установленных договорами», а принцип международного права относится к полномочиям, которые «необходимы для выполнения обязанностей международной организации». Принцип международного права, следовательно, не зависит от конкретной цели, установленной договорами, но вместо этого делает акцент на способности организации выполнять свою работу. Хотя утверждается, что ЕС является в своем роде организацией, которая не является ни государством, ни международной организацией, факт остается фактом, что он получает свои полномочия от государств-членов. Пока это утверждение остается верным, постановление суда о возмещении причиненного вреда может применяться.

Вторым вариантом использования подразумеваемых полномочий является «доктрина природы вещей (natur der sache)»^{[5, p. 11]}, которая, если применить ее в ЕС, позволит ему регулировать сферы, которые не могут регулироваться государствами-членами из-за характера проблем. Опора на «природу проблемы» как основу для дополнительных полномочий подходит в данном случае потому, что государства-члены не в состоянии регулировать вопросы, находящиеся в исключительном ведении ЕС, такие, например, как доступ посторонних лиц в помещения учреждений ЕС и поведение сотрудников этих учреждений. Хотя Европейский суд еще не принял и не отклонил эту основу для полномочий, natur der sache используется в немецкой конституционно-правовой доктрине в части регулирования доступа лоббистов в федеральное правительство Германии. Однако, по упомянутым выше причинам, законодательство, основанное на данной доктрине, будет принято в рамках обычной законодательной процедуры.

У ЕС существует, таким образом, по крайней мере, два способа (на основании статьи 298 Договора о функционировании ЕС, доктрины подразумеваемых полномочий или их сочетании) принять законодательство, регулирующее лоббирование и создающее обязательный реестр представителей интересов на уровне ЕС. По мнению Европарламента, основанный на законодательстве режим регулирования поведения лоббистов позволит более эффективно и комплексно регулировать лоббистскую деятельность, чем это делает существующая система. Для того, чтобы лобби реестр и другие правила, касающиеся лоббирования, действительно соблюдались, на лоббистов должны быть возложены юридические обязанности. Межведомственные соглашения, регламенты и другие «незаконодательные» способы регулирования могут, если они хорошо продуманы, создать стимулы, которые будут настолько убедительны, что заставят лоббистов из практических соображений пройти процедуру регистрации, чтобы обеспечить успешность своей карьеры. Только через законодательные способы к лоббистским организациям и их представителям могут применяться реальные санкции, такие как штраф или тюремное заключение. Европейский суд признал, что в вопросе об использовании доктрины подразумеваемых полномочий, ЕС имеет право принимать уголовные санкции в сфере его компетенции^{[3, p. 19]}. Такие санкции, однако, должны быть приняты в форме законодательства, а не внутренних правил, которые могут применяться только в отношении учреждений ЕС и их сотрудников.

Таким образом, на сегодняшний день в распоряжении у европейского законодателя имеется ряд потенциальных правовых основ для законодательного регулирования лоббирования. Отсюда следует вывод о том, что промедление в принятии соответствующих правил и норм обусловлено не только и не столько проблемами юридического характера, сколько протидействием тех, кто не заинтересован в реальной прозрачности процесса принятия государственно-властных решений учреждениями ЕС.