О конституционно-правовых механизмах противодействия сепаратизму в Социалистической Федеративной Республике Югославия

Процесс распада Югославии, начавшийся в 1991 году провозглашением независимости Хорватией и Македонией, завершающим событием которого стал выход из Союза Сербии и Черногории последней в 2006 году, нанес огромный ущерб народам, населявшим ранее единую страну. Чрезвычайно велики людские жертвы гражданской войны. Ощутим также политический урон, нанесенный, прежде всего Сербии, которая в настоящее время не играет прежней определяющей роли на Балканах. Немалый урон нанесен экономике бывших югославских республик: нарушена кооперация между предприятиями региона, значительная их часть разрушена, затруднен доступ Сербии и Македонии к портам Адриатического моря. Необходимо отметить, что единое государство распалось в определенной мере по объективным причинам, влияние которых то нарастало, то ослабевало на протяжении всего времени его существования. Федеральная власть использовала различные средства как профилактики, так и открытого противодействия центробежным силам. Сепаратизм является фактором, крайне негативно воздействующим на государственность многонационального государства, требующим адекватного ответа ^{[10, с. 21 – 23]}. В этой связи считаем целесообразным обратиться к освещению и анализу югославского опыта по сохранению единого федеративного государства и правового противодействия сепаратизму (прежде всего, конституционно-правовых механизмов).

Следует отметить, что проблемы сепаратизма преследовали Югославию практически с самого момента ее образования.

Изначально Югославия была проектом объединения всех южных славянских народов, исключая болгар, в единое государство. В 1916 году Сербскому парламенту в ходе первой мировой войны пришлось покинуть страну и работать на острове Корфу. Там 20 июля 1917 года председатель Совета Министров Сербии Никола Пашич (1845 – 1926) и председатель Югославянского комитета Анте Трумбич (1864 – 1938) подписали Корфскую декларацию. Этот документ послужил основой для создания единого югославянского государства. Декларация провозглашала, что сербы, хорваты и словенцы «одинаковы по крови, по языку, по культуре, по чувству единства, по безграничности и целостности собственных земель, а также по общим жизненным интересам». Вместе с тем документ ничего не говорил о национальных меньшинствах (македонцах, албанцах, венграх), а также об их месте и правовом статусе в новом союзном государстве. Представляется, что это уже закладывало конфликтный потенциал в будущие внутригосударственные отношения.

В первые годы своего существования Югославия, образованная в 1918 году и получившая данное название в 1929 году, столкнулась со следующими сепаратистскими вызовами.

1) Несмотря на то, что первые идеи создания южнославянского государства сформулированы еще в XVII веке хорватскими философами, значительная часть населения Хорватии испытывало недовольство вновь созданным государством – Королевством Сербов, Хорватов и Словенцев (КСХС). 5 декабря 1918 года, на четвертый день после провозглашения единого государства в Загребе прошли массовые акции с требованием независимости и государственного суверенитета Хорватии.

В 1919 году хорватскими политиками в Париже был учрежден Конгресс примирения, выступавший за самоопределение хорватского народа. Степан Радич (1871 – 1928) (Основатель Народной хорватской крестьянской партии), поддержал хорватских депутатов, которые решили бойкотировать Белградскую Скупщину. Они основали в Загребе Хорватское народное заступничество, которое 8 декабря 1920 года, основываясь на праве на самоопределение, провозгласило Хорватскую сельскую республику.

2) В Черногории Подгорицкая скупщина свергла короля Николу I Петровича (1841 – 1921 и приняла решение о безусловном присоединении Черногории к Сербии (а в конечном итоге – к КСХС). Реакцией на это стало вооруженное восстание, которое было подавлено сербскими властями и сторонниками союза с Сербией. Сторонники черногорской независимости – зеленаши, – продолжали сопротивляться югославским властям вплоть до 1929 года.

2) В качестве следующей проблемы отметим так называемый «македонский вопрос» в южной части КСХС. На территории современной Македонии развернулась вооруженная борьба за создание Великой Македонии – самостоятельного государства.

3) В Косово преобладающее албанское население противилось пребыванию области в составе сербского и югославского государства. В 1918 году был создан Комитет народной защиты Косово. Целью данной организации было отделение территорий, населенных албанцами (Косова, Метохии, западной Македонии и части Санджака) от КСХС и присоединение к Албании. Албанские сепаратисты сотрудничали с черногорскими эмигрантами, македонскими противниками единого государства, а также принимали Итальянскую помощь оружием и деньгами.

Средства противодействия сепаратизму в начале существования Югославии носили характер карательного – полицейско-военного и административного характера, учитывая вооруженную угрозу новому государству. В районах, наиболее активно сопротивлявшихся новому государственному устройству, как например, в Косово, формировалась сербская администрация. В результате этого значительная часть недовольных переселилась в Албанию.

В 20-х годах XX века вследствие недовольства политикой сербского руководства среди югославянских народов стал широко распространяться национализм. Данное недовольство на бытовом уровне обращалось на сербов, которые в свою очередь отвечали тем же ^{[5, с. 147]}.

Внимание к проблемам межнациональных отношений и угрозе территориальной целостности прослеживаются в принимаемых в королевстве законах, прежде всего – конституции. Так, 5 сентября 1931 года была принята конституция, в которой король именовался «хранителем народного единства и государственной целостности» ^{[4, с. 10]}. В сфере государственного устройства конституция закрепляла принципы централизма и унитаризма. Вместе с тем в то время набирали силу национальные движения за переустройство государства на федеративных началах либо даже за выход отдельных регионов из единого государства (например, Хорватская партия права, движение усташей).

Наиболее важной проблемой в межнациональных отношениях югославянских народов того периода было противостояние сербских и хорватских партий. Политическая борьба принимала угрожающие формы, порой даже выражалась в террористических актах (к примеру, убийство усташами короля Александра (1888 – 1934)). Руководство Югославии, пытаясь нейтрализовать хорватский сепаратизм, в 1939 году предоставляет Хорватии автономию. Вместе с тем данная мера успеха не имела и привела к еще большей национальной нетерпимости и стремлению к созданию самостоятельного хорватского государства ^{[7, с. 254-259]}. В исследованиях отмечается, что мера запоздала но, вероятно, могла бы дать положительный эффект в 20-е годы ^{[5, с. 148]}.

В Коммунистической партии Югославии (КПЮ), которая после Второй мировой войны будет всецело определять государственное устройство Югославии, первоначально были сторонники как унитарного, так и федеративного устройства. Руководством КПЮ было даже поддержано решение 5-го конгресса Коминтерна (1924 года) о выходе Хорватии, Македонии и Словении из состава Югославии на основе права на самоопределение ^{[1, с. 63]}. В 1936 году позицию КПЮ по национальному вопросу была пересмотрена и занята промежуточная, на наш взгляд, позиция: преобразование Югославии на принципах федерализма с закреплением за югославскими народами права на самоопределение вплоть до отделения. В науке высказана также точка зрения, что федерализация государства – хороший способ решения этнополитических проблем ^{[8, с. 173 – 183]}, однако в целом такой подход заложил, на наш взгляд, потенциал для центробежных политических сил. На этот счет в начале века русский юрист и историк А.С.Ященко (1877 – 1934) отмечал, что федерализация на национальной основе есть первый шаг к распаду государства ^{[12, с. 389]}.

Идея федеративной Югославии, основанной на равноправии населяющих ее народов, была провозглашена на второй сессии антифашистского веча народного освобождения Югославии 30 ноября 1943 года. В первой послевоенной конституции Югославии подчеркивалось равноправие объединившихся в единое государство народов и их право на самоопределение вплоть до отделения. Так, статья 1 Конституции ФНРЮ гласила: «Федеративная Народная Республика Югославия — союзное народное государство республиканского типа, объединяющее равноправные народы, которые на основе своего права на самоопределение, включая право на отделение, выразили своё желание жить в федеративном государстве». Уравнивались в правах представители шести национальностей: сербы, хорваты, словенцы, македонцы, боснийцы и черногорцы. Конституция и другие законы ФНРЮ особо подчеркивают, наряду с принципом единства государства и равноправия народов, их суверенность, что, безусловно, сыграет свою роль при распаде союзного государства, будет одним из правовых оснований сепаратизма. Отметим, что в теории государства и права и международном праве под суверенитетом нации понимают ее полноправие, способность осуществлять право на определение. В рассматриваемом случае данное право определено предельно широко – вплоть до отделения и образования самостоятельного государства.

Вторая статья конституции указывала, что федеративное государство составляют: Народная Республика Сербия, Народная Республика Хорватия, Народная Республика Словения, Народная Республика Босния и Герцеговина, Народная Республика Македония и Народная Республика Черногория. Устанавливалось также, что Народная Республика Сербия имеет в своем составе Автономный край Воеводину и Автономную Косовско-Метохийскую область (в дальнейшем получившая статус края).

В дальнейшем конституционное законодательство усиливало децентрализацию страны, ослабляя центральную власть. В соответствии с Конституцией Югославии 1953 года вместо Совета министров учреждалось Союзное исполнительное вече во главе с президентом. Народная скупщина подразделялась на Союзное вече (в нем выделялась подпалата – Вече национальностей) и Вече производителей. Первое избиралось населением на 4 года, причем депутатам от республиканских вече и вече автономных образований отводилось установленное число мест.

Указанная тенденция нашла свое отражение и в конституции 1963 года. В документ до 1974 года было внесено 42 поправки, многие из которых касались перераспределения предметов ведения и полномочий. В результате подавляющая часть функций федерации в области хозяйства, здравоохранения, образования, культуры перешла в ведение республик и автономных краев.

Конституция СФРЮ 1974 года в разделе основные принципы сохранила декларацию права народов Югославии на самоопределение, включая право на отделение ^{[3, с. 239]}. Основной закон не содержал процедуры реализации права на отделение, вместе с тем само провозглашение такой возможности станет со временем обоснованием движений за выход из состава Югославии республик.

Конституция максимально закрепляла нормативные основания национально-культурного, экономического и социального развития союзных республик и краев, предусматривая механизмы помощи со стороны федерации и предоставляя значительную самостоятельность. Так, в целях создания материальной базы равноправия народов и национальностей Югославии особое внимание уделялось ускоренному развитию производительных сил в экономически недостаточно развитых республиках и автономных краях, для чего обеспечиваются необходимые средства и предпринимаются другие меры. Образуется особый фонд федерации для кредитования ускоренного развития экономически недостаточно развитых республик и автономных краев (ст.258) ^{[3, с. 328]}. Статья 246 определяла, что на территории Югославии языки народов и национальностей и их письменности равноправны. В СФРЮ в официальных отношениях употребляются языки народов, а языки национальностей – в соответствии с Конституцией и союзным законом ^{[3, с. 325]}. Подчеркивалось равенство позиций при распределении высших государственных постов, в частности в армии: «в отношении командного состава и при назначении на высшие командные и руководящие должности в Югославской народной армии применяется принцип возможно более соразмерного представительства республик и автономных краев» (ст. 242) ^{[3, с. 324]}.

Подобные положения, безусловно, способствовали развитию республик и автономных краев. Вместе с тем значительная концентрация властных полномочий в регионах подчеркивала децентрализацию власти и скорее координирующие, чем руководящие, функции федеральной власти. Исследователи отмечали в этой связи, что в югославском варианте федеративного устройства сильны были отдельные элементы конфедерации ^{[2, с. 117 – 118]}. Устойчивость такой федерации обеспечивалась в немалой степени особенностью политической системы СФРЮ – личным авторитетом Иосипа Броз Тито (1892 – 1980) и руководящей ролью коммунистической партии. В дальнейшем, с уходом Тито, переходом президентской власти к институту коллективного руководства – федеральному президиуму, ослаблением и регионализацией компартии, выявилась нехватка механизмов, скрепляющих федерацию.

Ряд положений Конституции 1974 года свидетельствуют о том, что позиции союзной власти нельзя назвать сильными. В частности, на наш взгляд, не было выработано действенных мер борьбы с правотворческим сепаратизмом, то есть деятельностью правотворческих органов субъектов федерации по изданию нормативных правовых актов, противоречащих федеральной конституции и федеральному законодательству, в целях обеспечения региону особого правового статуса.

Статья 206 устанавливала, что республиканская и краевая конституция не может находится в противоречии с Конституцией СФРЮ ^{[3, с.317]}. В соответствии со статьей 372 Конституции 1974 года Конституционный суд Югославии высказывает Скупщине СФРЮ свое мнение о том, находится ли республиканская или краевая конституция в противоречии с Конституцией СФРЮ ^{[3, с.370]}. Однако дальше констатации факта несоответствия дело не идет: Конституционный суд Югославии не имеет полномочий приостановить или отменить положения республиканской или краевой конституции, не соответствующие союзному основному закону, не имеет подобных полномочий и Скупщина СФРЮ, которой поступает сообщение от Конституционного суда Югославии.

К полномочиям Конституционного суда Югославии относилось также принятие решений о противоречии республиканских, краевых законов Конституции СФРЮ и союзным законам. Однако обладая таким полномочиями, Конституционный суд выполняет скорее консультативную, чем правоохранительную роль. Так, в соответствии со статьей 384, если Конституционный суд установит, что республиканский или краевой закон не соответствует Конституции СФРЮ или союзному закону, он установит это своим постановлением, которое направляет в компетентную скупщину ^{[3, с.372]}, полномочий отменять или даже приостанавливать подобные законы Конституционный суд не имеет. Противоречащий конституции СФРЮ или союзному закону закон республики или края продолжает действовать достаточно долгое время. Компетентная скупщина в течение 6 месяцев со дня получения постановления Конституционного суда Югославии должна привести закон в соответствие с Конституцией СФРЮ или союзным законом, срок приведения закона в соответствие может быть продлен по требованию компетентной скупщины сверх указанного ещё до шести месяцев. Только по истечении указанных сроков закон, не соответствующий Конституции СФРЮ или союзного закона, перестает действовать, что устанавливается постановлением Конституционного суда Югославии ^{[3, с.372]}.

Недостаточно четко прописаны вертикальные связи между союзными органами власти и органами власти субъектов федерации. Так, статья 273 гласит, что в соответствии с ответственностью органов в республиках и автономных краях за исполнение союзных законов и других предписаний и общих актов отношения между союзными органами и органами в республиках и автономных краях по поводу исполнения этих законов и других предписаний и общих актов основываются на взаимном сотрудничестве, обмене информацией и договорах ^{[3, с.333]}. Обращает на себя внимание мягкость формулировок и отсутствие оперативных действенных мер ответственности органов государственной власти республик и автономных краев в случае нарушения союзных законов и других предписаний. Если органы власти в республиках или автономных краях не исполняют союзные законы или иные общие акты, за исполнение которых несут ответственность, Союзное Исполнительное Вече обратит на это внимание Исполнительного Веча республики или автономного края и потребует предпринять необходимые меры во исполнение союзных законов, других предписаний и общих актов ^{[3, с.333]}. Отсутствие властной вертикали было отчетливо видно и в Сербии, которая как субъект федерации была во многих вопросах зависима от других субъектов федерации – автономных краев, входивших в ее состав. Сербия не могла решать многие вопросы без одобрения автономных краев, а они в свою очередь могли не считаться с мнением руководства Сербии по вопросам внутреннего управления ^{[9, с. 19]}.

Союзные власти не были свободны в международных делах, хотя традиционно в федеративных государствах эта область находится в исключительном ведении федерации. В соответствии со статьей 271 международные договоры, требующие принятия новых или изменения действующих республиканских или краевых законов либо налагающие особые обязательства на одну из нескольких республик или автономных краев, заключаются после получения согласия компетентных республиканских или краевых органов. Порядок заключения и исполнения таких международных договоров регулируется союзным законом с согласия республиканских или краевых скупщин ^{[3, с.332]}.

Статьей 249 определяется, что для граждан Югославии существует единое гражданство СФРЮ ^{[3, с.335]}. Вместе с тем в союзных республиках вводилось свое гражданство. Оно не предоставляло гражданам республик дополнительных прав относительно других граждан СФРЮ, но сам факт наличия такого двойного гражданства был, на наш взгляд, одним из идеологических и правовых обоснований для сепаратистских идей.

В середине 80-х годов со всей очевидностью встал вопрос о пересмотре союзной конституции, укрепления центральной власти. Государство не могло эффективно функционировать в связи с тем, что центр находился практически в полной зависимости от республик и краев. 25 ноября 1988 года Скупщина СФРЮ приняла изменения и дополнения к Конституции, призванные призваны были нейтрализовать центробежные тенденции. Союзное правительство наделялось полномочиями вмешиваться в деятельность республик и краев при условии неисполнения последними союзных законов. Федерация получила право разрешать коллизии между законами республик и краев. Края в свою очередь лишались значительной доли автономии. После внесения указанных выше поправок началась работа по изменению конституций республик и краев, которой не суждено было завершиться, поскольку субъекты федерации активно стремились ко все большей самостоятельности. Предотвратить развал страны путем законодательного расширения самостоятельности субъектов федерации не получилось.

Конституция СФРЮ несмотря на запоздавшие поправки не предоставляла действенных мер защиты от сепаратизма. В этой связи отметим, каковы были правовые позиции союзного руководства период распада союзного государства.

Руководство Югославии рассматривало противостояние с самопровозглашенными республиками как оборону общей державы.

Обязанность бороться за сохранение единого государства закреплялось в ряде положений Конституции СФРЮ для всех граждан Югославии. «Трудящиеся и граждане, народы и национальности Югославии <…> для обеспечения своего мирного развития и социалистического развития они полны решимости всеми имеющимися силами и средствами, вооруженной борьбой и других формах общенародного сопротивления защищать свою <…> территориальную целостность (выделено нами – Ф.С.)» ^{[3, с. 248-249]}. Статья 237 закрепляет, что «неприкосновенным и неотчуждаемым правом и долгом народов и национальностей Югославии, трудящихся и граждан является охрана и защита независимости, суверенитета, территориальной целостности и общественного строя СФРЮ, установленного Конституцией (выделено нами – Ф.С.)» ^{[3, с.322-323]}. Статьей 244 определено: «В СФРЮ народы и национальности, трудящиеся и граждане осуществляют и обеспечивают суверенность, равноправие, национальную свободу, независимость, территориальную целостность (выделено нами – Ф.С.) ^{[3, с. 325]}».

Действия федеральных властей, направленные на удержание в границах СФРЮ республик и автономных краев, соответствовали ч.1 ст.281 Конституции: «Федерация через союзные органы обеспечивает независимость и территориальную целостность СФРЮ (выделено нами – Ф.С.)» ^{[3, с.336]}. Изменение границ Югославии, в том числе и в связи с выходом из ее состава союзной республики в соответствии с положениями Конституции должно было происходить по решению Скупщины СФРЮ и Союзного Веча (ч.4 ст.283, ч.6 ст.285) ^{[3, с.342]}. Высшие должностные лица Югославии (Президент Республики, Председатель и члены Президиума СФРЮ, Председатель и члены Конституционного суда Югославии) в торжественной форме брали на себя обязательства по сохранению целостности государства: «Заявляю, что буду бороться за защиту суверенитета, независимости, целостности страны, <…> добиваться осуществления братства, единства и равноправия народов и национальностей ^{[3, с.376]}» (ст.397 Конституции СФРЮ).

Относительно спора о законности использования союзным руководством армии в целях нейтрализации незаконных вооруженных формирований, используемых сепаратистскими политическими движениями, ответ, на наш взгляд, содержится в статье 240 Конституции СФРЮ: «Вооруженные Силы СФРЮ защищают независимость, суверенитет, территориальную целостность и общественный строй СФРЮ, установленный Конституцией (выделено нами – Ф.С.)» ^{[3, с.240]}. Югославская народная армия, являясь наиболее устойчивым союзным институтом, занимала наиболее последовательную позицию в защите единой Югославии. Вооруженные силы в ряду других союзных структур были наиболее устойчивы организационно и идеологически. Идеи единства СФРЮ отчетливо выражены в тексте югославской воинской присяги: «Торжественно обязуюсь, что буду верно служить своему народу и защищать мою социалистическую родину – Социалистическую Федеративную Республику Югославию, что буду хранить братство и единство наших народов (выделено нами – Ф.С.) и достоинство югославской народной армии и сознательно выполнять приказания моих командиров. ^{[6, с. 67]}».

Таким образом, действия союзных властей по сохранению единого государства были обоснованы как с позиции норм международного права (в первую очередь имеется в виду Хельсинский заключительный акт 1975 года, которым провозглашена защита территориальной целостности и нерушимости европейских границ), так и национального законодательства. Союзные органы власти, несмотря на постоянное стремление к усовершенствованию национально-государственного устройства, не выработали действенных мер по борьбе с сепаратизмом и сохранению единого государства. Вместе с тем представляется, что опыт СФРЮ (прежде всего, неудачный) по профилактике центробежных сил и открытому противодействию сепаратизму является весьма полезным для современных федеративных государств, построенных по национальному либо смешанному (национально-территориальному) принципу.