Полицейское законодательство в механизме контроля миграции населения и обеспечения паспортного режима в Российской империи XIX – начала XX вв.

Шаяхметова Татьяна Евгеньевна дознаватель, отделение организации дознания Управления на транспорте МВД России по УрФО 620107, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Вокзальная, 21 Shayakhmetova Tat'yana Evgen'evna Adjunct of the Department of Theory and History of State and Law at Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620107, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Vokzal'naya, 21 Tatjanaermakovich@rambler.ru Другие публикации этого автора

Одной из форм обеспечения безопасности является государственный контроль передвижения населения. Особенности этого контроля зависят от многих составляющих: уровня общественного производства, характера социальной культуры, правовой культуры населения. Все указанные явления развиваются во времени, оказывая определяющее воздействие на характеристики государства, в том числе и на контролирующую функцию.

Развитие городов, переход к имперской форме государства и ее укрепление в XIX в. вызвало необходимость установления более жесткого паспортного режима, развития органов осуществляющих надзор за передвижением населения ^[1].

Свобода передвижения как личное благо ограничивается требованиями общественной и государственной безопасности. Б.Н. Чичерин подчеркивал: «Чтобы сохранилась гармония в целом, необходимо, чтобы частные цели подчинялись общей» ^[2]. Но власть может нарушать права личности, следовательно, для недопущения этого необходимо установить права личной свободы и создать гарантии – обеспечения этих прав» ^[3].

К началу 1830-х гг. в России сформировалось довольно развитое паспортное законодательство, являвшееся юридической основой системы миграционного контроля. Экстенсивный путь развития паспортного законодательства к началу первой трети XIX в. исчерпал себя. Нормы, регламентирующие режим проживания и передвижения по стране российских и иностранных подданных, были рассредоточены в огромном количестве законодательных актов, относящихся к различным отраслям права (финансовому, военному, таможенному, церковному и др.). Многие нормы устарели или противоречили друг другу, что сильно затрудняло их практическое применение. В связи с этим основной задачей стала систематизация законодательства ^[4].

Окончательное становление институтов, составивших систему миграционного и паспортного контроля в Российской империи, завершилось в ходе систематизации законодательства 1826­-1832 гг. В результате систематизации был создан Свод уставов о паспортах и беглых, составивший 3 часть 7-й книги Свода законов Российской империи, вошедшей в XIV том. В нем были консолидированы нормы, ранее рассредоточенные в огромном количестве актов, относящихся к различным отраслям законодательства (финансовому, военному, полицейскому, сословному и т.п.) ^[4].

С начала 30-х годов и до конца XIX в. основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в Российской империи был Устав о паспортах и беглых. Этот документ закрепил права полиции по надзору за исполнением паспортных правил. В целях контроля над миграцией населения, устанавливалась обязательность предъявления паспортов соответствующему начальству или местной полиции. Устав с некоторыми изменениями и поправками действовал до 1917 г.

Свод уставов о паспортах и беглых состоял из 741 статьи ^[5], сгруппированной в отделения, главы и разделы по предмету регулирования.

Раздел I - «О паспортах внутри государства» - консолидировал нормы, определяющие основы паспортной системы, а также понятие «место жительства». Следующие главы этого раздела регламентировали порядок получения письменных видов и паспортов различными категориями населения Российской империи (дворянами, лицами духовного состояния, почетными гражданами и купцами, мещанами, однодворцами, гражданами западных губерний, крестьянами всех наименований и дворовыми людьми – по сословному признаку; жителями Закавказского края, евреями, нагайцами, калмыками, трухменами и т. п. – по национальному признаку). Кроме этого, указывались формы документов, дающих право отлучаться с места жительства или службы, и их действие во времени и пространстве.

Раздел II – «О явке письменных видов, билетов и паспортов» - регламентировал основные положения паспортного режима и порядок осуществления паспортного контроля, в первую очередь в городах. Раздел состоял из трех глав, которые определяли права и обязанности полицейских органов по осуществлению паспортного контроля, обязанности домовладельцев и их управляющих по соблюдению паспортного режима в городах, устанавливались санкции за нарушение требований по его соблюдению. Кроме этого регламентировалась деятельность Контор Адресов в Санкт-Петербурге и Москве. Раздел II – «О явке письменных видов, билетов и паспортов» - регламентировал основные положения паспортного режима и порядок осуществления паспортного контроля, в первую очередь в городах.

Итак, раздел I – «О паспортах внутри государства» - консолидировал нормы, определяющие основы паспортной системы, а также понятие «место жительства». Главное правило Устава свидетельствовало о том, что «никто не может отлучиться от места своего постоянного жительства без узаконенного вида, или паспорта» ^[5]. Эта норма была установлена еще Петром I. Постоянное место жительства определялось как место службы, место нахождения недвижимого имущества, а также запись в дворянских, городовых или ревизских книгах: «1) где кто обязан службою, или состоит в ведомстве оной; 2) где находится недвижимое его имущество, в коем он имеет постоянное пребывание; и 3) где кто, был записан в книгах дворянских, городовых, или ревизских, имеет водворение» ^[5].

По Уставу для каждого сословия указывалось свое определение постоянного места жительства. Для лиц «белого духовенства» ^[5] постоянное место жительства – это церковь, для монашествующих – монастырь. Постоянное место жительство или водворение купцов и мещан определялось в том городе, где они были записаны в обывательской книге. При этом те из них, кто имел право жительства в казенных или казачьих селениях с освобождением от податей и повинностей, не были обязаны получать на проживание плакатные паспорта. Вместо них городскими думами, магистрами или ратушами выдавались срочные письменные виды.

Постоянным жительством ремесленников и посадских людей объявлялось место записи их в цехи и посады, и «где платят государственные подати». Паспортные правила обеспечивали взыскание недоимок. Мещанам и цеховым давалось два месяца после установленного срока взноса податей (1 марта). Если в этот срок долги не были уплачены, должнику не выдавался паспорт. Данный порядок существовал до 1860-1861 гг. и для государственных крестьян.

Для государственных, удельных, помещичьих крестьян и дворовых людей постоянным местом жительства являлись селения и места, «где они записаны по ревизии в подушный оклад». Если казенные и удельные крестьяне приобретали дом в городе, то по получении от волостных правлений соответствующих видов постоянным жительством для них становился город.

Постоянное место жительство для отставных от службы воинских нижних чинов – казанные селения, к которым они были приписаны.

По национальному признаку в Уставе постоянное место жительства рассматривалось следующим образом: для евреев – губернии Виленская, Волынская, Гродненская, Екатеринославская, Ковенская, Минская, Подольская, область Бессарабская, а также иные губернии, но с ограничениями, указанными в ст. 17 Устава ^[5]. Проживание вне города, евреям купцам, мещанам и цеховым из мещан разрешалось при наличии паспорта, на общих правилах, установленных для других городских обывателей, за исключением хозяев и мастеровых людей фабричных заведений, состоящих в уезде того же города, к которому они приписаны. Евреям закройщикам и портным разрешалось иметь место жительство при полках и военно-учебных заведениях на время заключения контракта. Эти евреи находились под строгим надзором местной полиции, чтобы они соблюдали правила образа жизни в местах, находящихся за пределами постоянного жительства Евреев.

Паспорта делились на срочные и бессрочные, в зависимости от времени, на которое выдавались. Бессрочные паспорта выдавались: 1) чиновникам, уволенным со службы, 2) их вдовам и дочерям, 3) нижним сухопутным и морским чинам, отслужившим законное время и их женам, 4) казенным воспитанникам и пансионерам Херсонского Училища торгового мореплавания, выпущенных из него со званием штурманов и штурманских помощников. Срочные паспорта выдавались для лиц иных состояний, которые куда-либо временно отлучались.

С просроченным паспортом запрещалось проживать во избежание взысканий и наказаний, установленных ст. 1221 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (далее - Уложение о наказаниях) ^[6]. В случае потери паспорта необходимо было сообщить по месту выдачи паспорта для выпуска нового. Информация об утере паспорта публиковалась в Ведомостях. В случае смерти лица, снабженного паспортом, ближайшие родственники и наследники умершего, или местное полицейское начальство, обязаны были предоставить паспорт по месту его выдачи. За изготовление подложных паспортов виновные подвергались наказанию, определенному ст. 1264 Уложения о наказаниях. Состояние лица, вступившего в брак, обозначалось в паспорте в соответствии с правилами, установленными в Законах Гражданских.

Таким образом, данный закон закреплял сословное неравенство («каждое состояние имеет свои особые, законом положенные, виды или паспорта» ^[5]), содержал дискриминационные положения в отношении некоторых народностей, представителей отдельных религиозных течений, сохранял архаические порядки, изложенные еще в Домострое: паспорт не выдавался женщинам, сын мог получить паспорт лишь с согласия отца.

Глава третья раздела I Устава о паспортах и беглых регламентировала вопрос «О паспортах дворян». Служащие чиновники не могли покидать место жительства и свою должность без разрешения начальства. Им необходимо было подать прошение начальству в соответствии с правилами, изложенными в Уставе о службе гражданской и получить паспорт. По истечении срока паспорта, чиновники обязаны были вернуться к своим должностям. Не явившиеся по уважительным причинам, подвергались наказанию в соответствии со ст. 460 Уложения о наказаниях. Вдовы и дочери умерших чиновников получали бессрочные паспорта по последнему месту служения их отцов и мужей.

Уволенные от службы чиновники получали бессрочные паспорта или аттестаты от своего начальства для свободного везде проживания. В уволенных видах или паспортах указывалась вся служба чиновника, какого он исповедания и другие обстоятельства, которые отмечались в прежних аттестатах. Эти аттестаты хранились при делах у начальства, во избежание проживания по ним других лиц. Не служащие дворяне получали паспорта в полиции.

Глава четвертая раздела I Устава о паспортах и беглых консолидировала нормы, связанные с выдачей паспортов для лиц духовного состояния. Лица духовного звания, желающие отлучиться от церквей, к которым приписаны, должны были подать прошение своему начальству. Увольняемым выдавались паспорта из Консистории. Священно и церковнослужители, отлучающиеся в отпуск с паспортами, никуда не могли больше заезжать, кроме как по указанным направлениям. Заштатные священно и церковнослужители, их вдовы и взрослые дочери снабжались паспортами в случае надобности отправления в другую епархию. Несовершеннолетним детям священно и церковнослужителей для отлучки в другие епархии паспорта выдавались следующим образом: сирот, которых на воспитание брали родственники, живущие в столице, снабжали бессрочными свидетельствами на простой бумаге по просьбе этих родственников; при выдаче таких бессрочных свидетельств оповещалось соответствующее епархиальное начальство, куда следовали несовершеннолетние.

Монашествующие из монастырей могли отлучаться в города и села только для общественной нужды и с паспортом от настоятеля. В другие епархии или столицы они могли отлучаться также с паспортом только от своего епархиального начальника. Монахиням паспорта не выдавались вообще: «Монахини девичьих монастырей ни за монастырскими, ни за какими другими делами никуда отнюдь от монастырей своих отлучаться не должны» ^[5]. В случае крайней необходимости паспорта могли быть выданы монашествующим от Консистории, за подписью всех присутствующих, о чем докладывалось архиерею.

Глава пятая раздела I Устава регламентировала положения о паспортах почетных граждан и купцов. Основаниями для выдачи почетным гражданам паспортов для временного убытия из места их жительства были: 1) если купец состоял в гильдии, то паспорт выдавала соответствующая гильдия; 2) почетным гражданам, не состоящим в гильдиях, паспорта выдавались на гербовой бумаге стоимостью 90 копеек городскими думами, магистратами или ратушами. Эти органы отбирали паспорта у почетных граждан при вступлении их в гильдию и возвращали обратно, когда они выписывались из гильдии.

В шестой главе раздела I Устава о паспортах и беглых консолидированы нормы «О видах, билетах и паспортах для мещан, однодворцев и граждан Западных губерний, крестьян всех наименований и дворовых людей». Документы выдавались в зависимости от расстояния, на которое люди отлучались от постоянного места жительства и времени, на которое выдавались соответствующие документы: 1) простые письменные, 2) билеты, выдаваемые на обыкновенной гербовой бумаге, 3) печатные плакатные паспорта.

Крестьяне государственные, удельные и помещичьи, дворовые люди и вольные люди, живущие в Западных губерниях, могли отлучаться от постоянного места жительства по следующим основаниям: 1) для работы в своем уезде и на расстоянии не более тридцати верст от постоянного места жительства; 2) для продажи собственного или помещичьего товара на ярмарках и торгах в окрестных городах и селениях; 3) для исполнения указаний помещиков или приказчиков к их помещикам. В последних двух случаях крестьяне могли отлучаться на расстояние и более тридцати верст от постоянного места жительства. Заводским людям письменные виды выдавались в случае: отлучки для работы на расстояние не более тридцати верст, а также для сопровождения каравана с продукцией завода или исполнения заводских надобностей, не зависимо от расстояния. При ситуации, когда мещанам, крестьянам, дворовым людям, а также вольным людям, живущим в западных губерниях, необходимо было отлучиться от постоянного места жительства далее тридцати верст и на срок не менее полугода, выдавались билеты месячные, двухмесячные и трехмесячные. Евреям выдавались билеты только в те губернии, где им было позволено иметь постоянное место жительство. Дворовым людям помещиками выдавались кроме билетов месячных, двухмесячных, трехмесячных, билеты на шесть месяцев и на год. Эти билеты были действительны только тогда, когда люди отпускались жить в столицы. Крестьяне, поселившиеся при частных горных заводах, имели право иметь при таких заводах жительство, но с согласия заводовладельцев или заводоуправлений. На каждое семейство выдавался один билет, исполненный на обыкновенных гербовых листах. Московским мещанам для работы на фабриках и заводах выдавались вместо плакатных паспортов также письменные билеты по одному на каждое семейство.

Для выдачи плакатных паспортов существовали следующие правила: мещане, крестьяне всех наименований, дворовые люди, вольные, живущие на землях владельческих в западных губерниях, отлучающиеся внутри Российской империи для работ от места постоянного жительства далее тридцати верст и на срок свыше полугода обязаны получить печатные плакатные паспорта. На тот период времени было четыре вида таких паспортов: полугодовые, годовые, двухгодовые и трехгодовые. Паспорта могли выдаваться и на более длительный период, если мещане и крестьяне нанимались для мореплавания и работ в американских селениях. Паспорта на отлучки мещанам выдавались городской думой, а где ее не было, ратушей или из магистратов. Крестьяне и дворовые люди получали паспорта из уездных казначейств.

Особый порядок получения удостоверяющих личность документов был установлен для ногайцев, калмыков, башкир, сибирских инородцев и представителей других народностей.

Особо жесткие правила были установлены для евреев. Правом передвижения они пользовались только в черте оседлости. Билеты им выдавались думами и ратушами только с предъявлением удостоверений от кагалов, что «подати ими за себя заплачены». В документе делалась отметка: «Сей паспорт имеет силу только в тех городах и селениях, для жительства евреям дозволенных». Купцам первой и второй гильдий разрешалось приезжать в Москву (но без жен и детей) на срок не более месяца при условии, чтобы «сами не торговали и лавок не заводили и чтобы за ними и был присмотр».

Категорически запрещалось «выдавать паспорта для отлучки в другие места всем тем, кои принадлежат к секте жидовствующей», равно как и всем евреям «на проезд в Финляндию».

Донские казаки имели право постоянного жительства лишь на территории войска донского. С большими трудностями сталкивались многие категории сибирских жителей при получении документов, предоставлявших право на отлучку за пределы Сибири.

Таким образом, для каждой категории населения Российской империи были определены свои правила выдачи билетов, видов, паспортов.

Раздел II Устава о паспортах и беглых - «О явке письменных видов, билетов и паспортов» - регламентировал основные положения паспортного режима и порядок осуществления паспортного контроля, в первую очередь в городах.

Все отлучающиеся по установленным билетам и паспортам из одной губернии в другую должны были предъявлять указанные документы: 1) во время пути, на учрежденных в городах заставах и шлагбаумах, 2) по прибытии на место отпуска в городах городничим или городской полиции, в уездах земской, волостной или сельской полиции. Полицейское начальство делало соответствующую отметку на документах и возвращало их обратно.

В городах хозяин дома или его управитель должен был немедленно сообщать квартальному надзирателю о прибывших к нему на постой людях и обо всех уезжающих из дома. В казармах, где проживали воинские чины, о приезжающих и отъезжающих сообщали командиры квартирующих войск, а в казенных домах смотрители и чиновники, которым было поручено надзирать за домами. Если хозяин дома или управляющий не сообщал о прибывших, или выбывающих из дома, то подвергался денежному взысканию.

В столицах выдача билетов на жительство производилась: в Санкт-Петербурге Адресной Экспедицией, в Москве Конторой Адресов. Адресная Экспедиция состояла при Санкт-Петербургской Управе Благочиния.

Выдача адресных билетов производилась либо с адресным сбором, либо без него. Все служащие по найму разбивались на пять разрядов и в зависимости от этого платили соответствующий годовой адресный сбор: первый разряд 25 руб. мужчины и 15 руб. женщины (гувернеры, бухгалтера, иностранные аптекари, учителя, не состоящие на государственной службе), а пятый – 3 руб. мужчины и 1 руб. женщины (чернорабочие, разносчики, ученики у мастеровых и ремесленников, поварята). Утративший адресный билет в течение семи дней обязан сообщить в Экспедицию для выдачи нового билета. В случае выезда из столицы, записанный в Адресной Экспедиции, возвращал адресный билет и получал паспорт, или иной вид. Полиция свидетельствовала, что проситель неприкосновенен «к следственным, долговым и тому подобным делам».

Столоначальники Адресной Экспедиции составляли надлежащие ведомости и отчеты и были ответственны за вверенные им книги и записи в них. При проверке если обнаруживался просроченный паспорт, то эта информация доносилась управляющему Экспедиции, а последним Управе Благочиния для взыскания штрафа и доставке виновного в Экспедицию. Кроме этого, управляющий Экспедицией каждый месяц проводил проверки приходно-расходных книг с книгами о записанных видах, о чем сообщалось в Управу Благочиния с предоставлением ведомостей о числе явившихся людей в течение месяца и о собранной с них денежной сумме. Бухгалтерские, Казначейские и прочие денежные книги Адресная Экспедиция в конце года отдавала на ревизию Казенной Палате. Алфавитные книги Экспедиция заготовляла у себя, а к первому февраля представляла Управе Благочиния подробный отчет о своих действиях в течение года. «Ежегодные и внезапные обозрения действий Экспедиции и побуждения ее к скорейшему и законному производству дел, Обер-Полицеймейстером и Управой Благочиния, производятся на точном основании образования С.-Петербургской полиции» ^[5].

Московская Контора Адресов находилась под непосредственным ведением Московского военного генерал-губернатора. В нее должны были являться люди «разного состояния» ^[5], проживающие в Московской столице и работающие в частных домах по найму или другим условиям с предоставлением билетов и паспортов. Так же, как и в Санкт-Петербурге, в Московской Конторе Адресов выдавался билет на жительство, а паспорт или вид оставался в Конторе.

Освобождались от обязанности записываться в Конторе Адресов и получать адресные билеты: мостовщики, землекопы, каменщики, плотники, штукатуры, поденщики, каменотесы, а также люди всякого звания, работающие в должности низших служителей, как при казенных учебных заведениях, так и во всех ведомствах Московской столицы, в которых разрешается «определять таковых людей по вольному найму» ^[5]. Конечно, это не означало, что они освобождаются от полицейского контроля. Ведомства обязывались представлять в полицию документы (паспорта или виды) этих людей «для записи».

Однако через некоторое время обнаружились очевидные серьезные недостатки в регистрации жителей через данные учреждения, и современники ставили под сомнение необходимость их существования вообще.

Московские власти предложили вообще ликвидировать адресную контору. По предложению генерал-губернатора Московская общая дума в 1863 г. создала комиссию для рассмотрения вопроса об изменении адресного сбора. Комиссия же не только предложила изменить порядок взимания этого сбора, но и пришла к выводу о необходимости упразднения конторы. С этим предложением она обратилась в Комитет министров. Ответа не последовало. Повторно предложение было внесено в 1869 г. Результат был тем же. А в 1871 г. Министерство внутренних дел предложило Московской думе обсудить вопрос об упразднении адресной конторы ^[7]. Поскольку надлежащих организационных мер для укрепления адресных экспедиций не принималось, в 1888 г. они были ликвидированы. Одновременно были отменены и адресные билеты. С этого времени адресные сборы уплачивались при прописке в полицейских органах плакатных паспортов ^[8].

Таким образом, на полицейские органы возлагались функции по осуществлению паспортного контроля.

Отмена крепостного права в 1861 г. обусловила необходимость реформ паспортной системы. Крестьяне получили личную свободу, и вышли из-под надзора помещика.

Для выработки предложений по усовершенствованию паспортной системы в 1869 г. была учреждена II-я паспортная комиссия под председательством статс-секретаря Сольского. «Комиссия эта, как говорится в правительственном издании, подвергнув дело самому тщательному и всестороннему изучению, собрала множество материалов первостепенной важности» ^[9]. Комиссией был осуществлен опрос экспертов по полицейской части с целью выяснения значения паспорта в полицейском отношении. На основании показаний экспертов таких, как начальник петербургской сыскной полиции Путилин, бывший градоначальник Санкт-Петербурга генерал-адъютант Трепов и управлявший адресной экспедицией в том же городе полковник Фролов, комиссия пришла к следующему единогласному заключению: «… содержащееся в действующем паспортном уставе общее воспрещение отлучаться с места своего постоянного жительства без узаконенного вида не представляется необходимым для охранения общественного порядка и безопасности, а потому в отношении лиц, для которых виды имеют значение исключительно полицейское (то есть лиц, не принадлежащих к податным обществам), может, без действительных неудобств, быть ныне же отменено, с предоставлением каждому доказывать свою самоличность по требованию полиции, как узаконенным видом, так и иными способами. Равным образом, не оказывается надобности сохранять узаконения о явке и прописке видов, так как эти узаконения самими представителями полиции не признаются ведущими в цели, и притом, сколько известно, и ныне, за исключением столиц и немногих местностей, не строго применяются» ^[10].

Подготовительная комиссия, рассматривая вопрос о полицейской значении паспортов, отметила, что «при существующем складе нашей общественной жизни, при существующем у нас полицейском устройстве, паспорт представляется необходимым как по целям полицейским, так и в интересах самого населения» ^[10]. В полицейском отношении паспорта и прописка их представлялись важными в деле наблюдения за миграцией населения.

Однако предложения этой и создаваемых позднее комиссий были реализованы только в 1895 г. В 70-е и 80-е годы XIX столетия в связи с ростом революционного движения в России усилился надзор полиции за населением.

Государственный Совет 8 июня 1894 г. утвердил последнее Положение о видах на жительство в Царской России, которое также усилило роль паспорта как средства полицейского надзора.

С 1 января 1895 г. в соответствии с Положением о видах на жительство началась выдача новых по форме документов. Все паспорта, за исключением заграничных, носили название «видов на жительство». Вид на жительство удостоверял личность, являлся средством контроля передвижения из одной местности в другую, обеспечивал общий учет податных людей и контроль сбора недоимок. Особого дохода от паспортизации страна не имела. В 1895 г. доходы государства от выдачи видов на жительство составили несколько миллионов рублей. С 1897 г. виды на жительство стали выдаваться бесплатно.

Положение 1894 г., сохраняя основные принципы действующей паспортной системы, отличалось внесением в российское законодательство двух статей о паспортах и контроле над миграцией населения. Согласно этим статьям, никто не был обязан иметь вид на жительство в месте постоянного своего жительства, а равно при отлучках в пределах того уезда, где находится это место постоянного жительства отлучающегося. А также за пределами данного уезда не далее пятидесяти верст от названного места, если отлучки продолжаются не более шести месяцев.

Таким образом, новый закон в отличие от старого, допуская возможность обходиться в некоторых случаях без какого бы то ни было вида на жительство, не считал и неимения его за уголовный проступок. По старому паспортному уставу виновные в совершении этого проступка препровождались в качестве беглых этапным порядком в место постоянного их жительства, где и подвергались уголовной ответственности.

Такими «беглыми» могли стать не только лица, случайно потерявшие паспорт, но и все те, «которые отлучились от своих обществ без надлежащего на то дозволения далее срока и места, какие для временных отлучек законом или в данных им видах определены» ^[11].

В соответствии со статьями 26-28 Положения 1894 г.: «При обнаружении лица, отлучившегося или проживающего без установленного вида, там, где он требуется, или же с видом просроченным, либо ненадлежащим, полиция, если лицо сие докажет свою самоличность, выдает ему свидетельство на срок, достаточный для получения вида на жительство и, во всяком случае, не долее, чем на шесть месяцев. В случае истечения срока выданного свидетельства, владелец оного снабжается полицией особым удостоверением, для отбывания в семидневный срок в место постоянного жительства» ^[12]. Лицо, не отбывшее в указанный срок, высылалось туда мерами полиции, причем высылка эта производилась соответственно званию или состоянию высылаемого, на основании особой Инструкции, утвержденной министром внутренних дел. Постановления Устава о паспортах применялись, таким образом, к лицам, оказавшимся без всякого вида на жительство, лишь в том случае, если они не в состоянии были доказать каким-либо образом свою самоличность ^[11].

Отменялась уголовная ответственность за нарушение паспортного режима. Согласно Положению 1894 г. особый (красный) знак не проставлялся, а «волчьи паспорта», как окрестил их народ, заменялись после окончания надзора новыми, без отметки о судимости. Однако эта замена могла быть произведена только с разрешения губернского начальства.

Введение с 1895 г. новой, менее жесткой паспортной системы, отвечало, прежде всего, основным экономическим тенденциям государства. Либерализация паспортного режима и усиление миграции населения с неизбежностью вели к возрастанию нагрузки на малочисленные территориальные органы полиции.

Принятое Положение 1895 г. разделило все население империи на две группы. К первой относились не служащие дворяне, лица, уволенные с государственной службы, офицерские чины запаса, чиновники запаса, почетные граждане, купцы и разночинцы. Им выдавались бессрочные паспортные книжки в качестве вида на жительство, обложенные сбором в доход казны (ст. 33).

Ко второй группе — мещане, ремесленники и сельские обыватели, то есть люди податных сословий. Для второй группы предусматривалось три вида на жительство (ст. 39): 1) паспортные книжки (выдавались на пять лет, тогда как упраздненные «плакатные» паспорта выдавались лишь на три года, при условии отсутствия задолженностей по сборам и платежам. В них указывался годовой размер сборов. Полиция отбирала паспорта у вышеуказанных лиц, если их владельцы не уплачивали установленный сбор в срок); 2) паспорта (выдавались на срок до одного года независимо от наличия недоимок и согласия других лиц); 3) бесплатные виды на отлучку (выдавались на срок до одного года пострадавшим от неурожая, пожара, наводнения). Они могли быть выданы лицам моложе восемнадцати лет.

Основным документом, регламентирующим процедуру паспортизации населения России, в первые годы XX века был «Устав о паспортах», принятый в 1903 г.

В соответствии с предписаниями Устава о паспортах лица, проживающие по месту постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта. Под постоянным местом жительства понималось: а) для дворян, купцов, чиновничества, почетных граждан и разночинцев — место, где они имели недвижимое имущество или домашнее обзаведение, или были заняты по службе; б) для мещан и ремесленников — город или местечко, где они были причислены к мещанскому или ремесленному обществу; в) для крестьян — сельское общество или волость, к которой они были приписаны.

На фабриках, заводах, мануфактурах и горных промыслах, на которые распространялось действие правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности, всем рабочим предписывалось иметь паспорта, даже в случаях, когда предприятие находилось в месте постоянного жительства этих рабочих.

Лица, отбывшие наказание в исправительно-арестантских отделениях, тюрьмах и крепостях в соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных (в отдельных случаях по решению Особых Совещаний при министре внутренних дел) находились под особым полицейским надзором. Этим лицам паспорта выдавались только с разрешения полиции, а в них делалась отметка о судимости владельца и производилась запись, ограничивающая места проживания.

Именной Высочайший Указ от 5 октября 1906 г. «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний» отменил некоторые ограничения в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий. Указ (раздел V) предоставил сельским обывателям и лицам других бывших податных состояний свободу избрания места постоянного жительства на одинаковых, указанных в Уставе о паспортах «основаниях с лицами других состояний». Согласно этому, постоянным местом их жительства отныне признавалось не место приписки, а место, где они по службе или занятиям, или промыслам, или недвижимому имуществу имели оседлость или домашнее обзаведение.

В качестве видов на жительство этим лицам выдавались бессрочные паспортные книжки как в местах приписки – от сословных учреждений, так и в местах постоянного жительства – от полицейских управлений, а в столицах – от участковых приставов. Кроме этого, были отменены и другие ограничительные правила о паспортах лиц бывших податных состояний ^[13].

В то же время обеспечение паспортного режима внутри империи усугублялось значительными потоками лиц, выезжающими заграницу.

Полиция выдавала всем желающим уехать заграницу свидетельства об отсутствии законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя губернатора.

Заграничные паспорта выдавались без промедления сроком на пять лет всем лицам старше двадцати лет. Контроль и учет за переездом границы осуществлялся на таможне. Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорт сроком на один год с указанием места проживания.

Принятые в Уставе о паспортах 1903 г. изменения и дополнения 1906-1909 гг. принципиально не отличались от Положения. В то же время вводились ограничения на поселение и получение документов как общего порядка (например, «черта оседлости» для еврейского населения, ограничения для цыган, запретная зона вокруг столиц и губернских округов), так и для лиц, судимых и находящихся под надзором полиции.

Таким образом, к концу XIX в. в России среди мер полицейского контроля передвижения населения можно выделить меры, направленные на установление личности: проверка паспортов или заменяющих их иных удостоверений личности (книжки, привозимые путешественниками; выдаваемые иностранцам при отбирании их паспортов, особые виды, фиксация в книгах, имевшихся в гостиницах и в таких домах, где останавливались путешественники, всех данных проживавших там лиц). Все эти созданные практикой формы удостоверения личности находились во взаимной и притом исторической связи ^[14].

В Российской империи XIX – начала XX в. паспортный режим обеспечивался деятельностью полиции и местными органами самоуправления. В этот период впервые в истории российского полицейского законодательства был создан единый нормативно-правовой акт, консолидирующий нормы права, которые регламентировали миграционный и паспортный контроль в Российской империи. Были устранены большинство противоречий и пробелов в паспортном законодательстве. Все это явилось значительным шагом вперед в развитии полицейского законодательства в сфере безопасности и значительно облегчало реализацию правовых норм и работу полиции.

Свод уставов о паспортах и беглых закреплял различия в правах и документирование отдельных групп населения в зависимости от сословия, рода занятий, имущественного положения и национальной принадлежности.

С момента создания адресных столов и перехода контроля соблюдения паспортного режима к Министерству внутренних дел, паспортная система стала важным элементом системы карательно-правоохранительной деятельности учреждений полиции, направленной на регулирование передвижения и проживания, как подданных империи, так и иностранных граждан.

Все это дало возможность более эффективно осуществлять полицией контроль передвижения населения в Российской империи и сформировать паспортную систему, которая оставалась практически без изменений до 1917 г.