Статус муниципальных депутатов нуждается в совершенствовании

Савоськин Александр Владимирович ORCID: 0000-0002-7112-6845 доктор юридических наук заведующий кафедрой конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет; профессор кафедры конституционного права, Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, каб. 750 Savoskin Aleksandr Vladimirovich Doctor of Law Head of the Department of constitutional and international law, Ural state university of economics; Professor of the Department of constitutional law, Ural State Law University. V.F. Yakovlev 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 savoskinav@yandex.ru Другие публикации этого автора

В Российской Федерации отсутствует единый федеральный закон, определяющий правовое положение депутатов. Особенность нормативного закрепления депутатского статуса такова, что отдельный (специальный) федеральный закон, определяющие основы правового положения народных избранников принят только для федеральных парламентариев. Так, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации определили свой статус в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Депутаты регионального уровня определяют свой статус исходя из рамочного Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и принятых в его исполнение законах субъектов РФ.

Статус местных депутатов лишь обозначен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Причем этим же законом местные представительные органы лишены права самостоятельно регулировать вопросы правого положения своих депутатов. Согласно ч. 5.1. ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, муниципалитеты могут лишь конкретизировать те гарантии, которые уже предоставлены федеральным законом или законом субъекта РФ.

Развивая положения федерального законодательства все субъекты Федерации приняли соответствующие акты, однако, их содержание оказалось существенно различным. В одних субъектах федерации местные депутаты получили широкие права, позволяющие эффективно воздействовать на властные и общественные институты. В других субъектах федерации законодатель ограничился лишь перечислением социальных гарантий местных депутатов и выборных лиц, без установления эффективных контрольных прав депутатского корпуса. И таких регионов оказалось большинство.

Приходится констатировать, что Свердловская область и Закон Свердловской области «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области» (далее Закон Свердловской области № 146-ОЗ) относится ко второй группе субъектов РФ.

Целью настоящей публикации является не просто привлечения внимания к проблемам статуса народных избранников, а выработка действенных механизмов совершенствования этого статуса и повышения реальной эффективности местных депутатов. Решение этой задачи может быть найдено в принятии соответствующего федерального закона. Но это представляется маловероятным. Поэтому в публикации предлагается комплекс поправок к областному закону о гарантиях местным депутатам (на примере Свердловской области). Безусловно, что содержащийся в приложении законопроект (с соответствующими изменениями) может быть внедрен в любом субъекте Федерации.

Итак, кратко проанализируем положения Закон Свердловской области № 146-ОЗ. Его ст. 2 устанавливает гарантии осуществления полномочий депутатов и выборных лиц обязательные для всех муниципальных образований на территории субъекта федерации. Ст. 3 определяет гарантии, которые потенциально могут устанавливаться местными представительными органами за счет средств местного бюджета. Это не обязательный (и весьма скромный), но разрешаемый перечень гарантий. Достоинством этой статьи является п. 2, позволяющий муниципальным образованиям предусматривать и иные гарантии. Однако, необходимо учитывать, что без прямого указания в областном законе принятие таких дополнительных (сугубо местных) гарантий - маловероятно.

Единственное контрольное полномочие-гарантия депутата (хоть и слабое) предусмотрено в п. 1 ст. 4 Закона Свердловской области № 146-ОЗ. Речи идет о праве на внеочередной прием руководителями и иными должностными лицами государственных органов Свердловской области.

Комплексный анализ Закона Свердловской области № 146-ОЗ позволяет утверждать, что он не наделяет местных депутатов и выборных лиц эффективными контрольными правомочиями. Имеющиеся в законе нормы сводятся к социальным гарантиям и полномочиям депутата внутри местного представительного органа, что не вполне соответствует правовой природе народных избранников, является антидемократическим и сковывает развитие гражданской инициативы на местах. Вместе с тем, изучение аналогичных законов иных субъектов Федерации выявляет значительное количество дополнительных гарантий полномочий депутатов и выборных лиц которые могут быть востребованы в Свердловской области.

На основании изложенного и в целях совершенствования правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления предлагаются следующие изменения в Закон Свердловской области № 146-ОЗ.

I. Норма о внеочередном приме депутатов и выборных лиц должна быть переформулирована (п. 1 ст. 4 Закона Свердловской области № 146-ОЗ). Право внеочередного приема должно быть распространено не только на органы государственной власти Свердловской области, но и на органы местного самоуправления (и их должностных лиц). Кроме того из действующей редакции нормы должен быть исключен дополнительный барьер в виде ссылки на административный регламент. В противном случае право депутата гарантированное законом может быть заблокировано локальным актом органа власти, поскольку регламенты не содержат правил внеочередного приема депутатов (п. 1 ст. 1 законопроекта) .

II. Вводится правовой институт депутатского запроса с элементами парламентского запроса (п. 2 ст. 1 законопроекта). Юридической науке известны два классических вида запросов: парламентский и депутатский. Парламентский запрос относится к компетенции представительного органа и не может быть представлен в настоящем законопроекте. Депутатский запрос – является традиционным полномочием депутата и закреплен в большинстве субъектов Российской Федерации (Москва, Архангельская, Пензенская, Калужская, Тульская, Орловская, Псковская, Саратовская области, Республика Хакасия, Карачаево-Черкесская республика и другие регионы). Вместе с тем его нормативная регламентация в субъектах Федерации существенно рознится.

В предлагаемом законопроекте запрос подается от имени и за подписью депутата (группы депутатов), но оглашается на заседании представительного органа муниципального образования. Такая модель, с одной стороны, минимизирует злоупотребления правом на запрос со стороны недобросовестных депутатов (поскольку исключает его латентность), а с другой стороны, позволяет усилить обращение депутата за счет представительного органа.

Достоинство представленной модели депутатского запроса (особенно для местного уровня) заключается в том, что она существенно усиливает статус (возможности) конкретного депутата, но не позволяет представительному органу заблокировать направление депутатского запроса. Эта модель не исключает направление запросов по решению представительного органа, если такое право установлено муниципальными актами.

III. Вводится институт депутатского вопроса (п. 3 ст. 1 законопроекта). Такая гарантия (с некоторыми вариациями), как и депутатский запрос, часто встречается в законах субъектов РФ (например, в Ленинградской, Омской, Челябинской, Курганской, Волгоградской, Воронежской областях, Приморском, Ставропольском, Алтайском краях, Республике Дагестан и многих других). В частности, право депутатского вопроса закреплено за депутатами Законодательного Собрания Свердловской области.

Отличие депутатского вопроса от депутатского запроса состоит в том, что он является поводом для приглашения соответствующего должностного лица областных или муниципальных органов на заседание представительного органа для последующих ответов на уже обозначенный и иные вопросы депутатов и не предполагает письменного ответа.

Депутатский вопрос является действенной и распространенной формой контроля, поскольку даёт возможность депутатам своевременно привлечь внимание общественности к действиям или политике администрации муниципального образования, либо реализации полномочий соответствующим должностным лицом.

Депутатские вопросы являются самой простой формой реагирования депутатов на выявленные ими факты нарушения законности (с точки зрения механизма реализации) [Карасев, 2009, с. 296].

Традиционным недостатком депутатских вопросов – является отсутствие надлежащего нормативного регулирования. Поэтому предлагается выделить депутатские вопросы в качестве отдельной гарантии, закрепив в самостоятельной статье закона алгоритм приглашения должностного лица и иные процедурные моменты с этим связанные. При этом круг субъектов, обязанных являться на заседание представительного органа для дачи ответов целесообразно ограничить только должностными лицами муниципальных органов (без указания на должностных лиц органов государственно власти субъекта федерации, в отличие от депутатских запросов).

IV. Вводится институт депутаткой проверки как индивидуального полномочия депутата, альтернативный парламентскому расследованию (п. 4 ст. 1 законопроекта). В настоящее время федеральное законодательство не упоминает о праве депутата на проведение проверок. Подобная ситуация возникла во многом в силу принятия Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Регламентировав институт расследований и умолчав об индивидуальном праве депутата на проведение проверок, федеральный законодатель фактически предопределил дельнейший вектор развития этого правового института.

Вместе с тем сохранение и развитие законодательства об индивидуальных депутатских проверках целесообразно и оправдано, поскольку для проведения проверки депутату достаточно только его воли при условии соблюдения определенной процедуры. Иначе говоря, право на проверку реализуется депутатом самостоятельно и не требует чьего-либо одобрения. Даже при групповой депутатской проверке такую деятельность следует признавать индивидуальным правом каждого депутата, так как она может реализовываться каждым из них самостоятельно и не требует согласия представительного органа. Депутатская проверка как индивидуальное право депутата должна существовать и, в известной мере, дополнять правовой институт депутатских (парламентских) расследований. Условно можно говорить о том, что депутатская проверка является мини-парламентским расследованием, проводимым депутатом самостоятельно.

Депутатская проверка представляет собой деятельность депутата (группы депутатов) по установлению и исследованию фактов, имеющих, по мнению депутата (группы депутатов), существенное значение для общества или органов власти. Фактическое проведение депутатской проверки немыслимо без осуществления конкретных проверочных действий. Поэтому наделение депутата правом проводить проверки неизбежно требует передачи ему соответствующих властных полномочий. Часть из них местному депутату уже предоставлена, часть дополнительно закрепляется в предлагаемой статье.

Преимущества депутатской проверки перед расследованием состоят в оперативности и эффективности. В предлагаемой модели депутатская проверка инициируется депутатом (группой депутатов) самостоятельно, но проводится при условии уведомления местного представительного органа. Кроме того результаты такой проверки (независимо от полученных результатов) в обязательном порядке должны быть оглашены на очередном после проверки заседании местного представительного органа.

Совершенствование порядка внеочередного приема, установление права депутатского запроса и вопроса, а также права депутатской проверки как индивидуальных гарантий обеспечит: повышение правого и социального статуса местных депутатов, рост их авторитета в глазах жителей муниципального образования; а также создаст необходимые предпосылки эффективного воздействия местных депутатов на органы государственной власти субъекта Федерации и муниципального образования.

ПРОЕКТ

Закона Свердловской области

«О внесении изменений в Закон Свердловской области «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области»

Статья 1

Внести в Закон Свердловской области от 26 декабря 2008 года № 146-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области» (Областная газета, 2008, 27 декабря, № 414-415) с изменениями, внесенными Законами Свердловской области от 14 мая 2010 года № 24-ОЗ, от 9 ноября 2011 года № 117-ОЗ и от 29 июня 2012 года № 64-ОЗ, от 17 октября 2013 № 97-ОЗ следующие изменения:

1. Пункт 1 статьи 4 изложить в новой редакции следующего содержания: «внеочередной прием руководителями и иными должностными лицами государственных органов Свердловской области и органов местного самоуправления по вопросам деятельности депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления».

2. Дополнить статьей 4.1 следующего содержания:

«Статья 4.1. Депутатский запрос

1. Депутат или группа депутатов представительного органа муниципального образования вправе обращаться с депутатским запросом к государственным органам Свердловской области и органам местного самоуправления муниципальных образований, иным муниципальным органам по вопросам своей деятельности.

2. Автор запроса (один из авторов) на заседании представительного органа муниципального образования, информирует о факте и содержании запроса. Текст запроса, о котором сообщается на заседании представительного органа муниципального образования, предварительно направляется председателю представительного органа муниципального образования.

3. По инициативе не менее 1/5 от общего числа депутатов, представительный орган муниципального образования может принять решение о начале обсуждения запроса, внесении в него изменений и направлении адресату запроса в новой редакции.

4. Запрос оформляется на специальном бланке и подписывается автором (авторами) запроса и должен содержать фразу: «Запрос сделан на заседании представительного органа муниципального образования (число, месяц, год)».

5. Лица, которым направлен запрос, обязаны предоставить ответ по существу запроса автору (авторам) и в представительный орган муниципального образования не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной срок, согласованный с автором (авторами) запроса.

6. Ответ на запрос оглашается председательствующим на очередном заседании представительного органа муниципального образования или доводится до сведения депутатов иным путем.

7. По предложению автора (авторов) запроса лицо, подписавшее ответ на запрос, может быть приглашено местным представительным органом на заседание для дачи необходимых разъяснений по предоставленному ответу в порядке, установленном регламентом представительного органа муниципального образования.».

3. Дополнить статьей 4.2. следующего содержания:

«Статья 4.2. Депутатский вопрос

1. Депутаты представительного органа муниципального образования имеют право обращаться с вопросами к должностным лицам органов местного самоуправления и иных муниципальных органов по вопросам их полномочий.

Вопросы депутатов излагаются в письменной форме и направляются председателю представительного органа муниципального образования.

2. Председатель представительного органа муниципального образования направляет вопросы депутатов с сопроводительным письмом соответствующим должностным лицам не позднее чем за 15 дней до дня заседания представительного органа муниципального образования, на котором планируется рассмотрение ответа на этот вопрос. В сопроводительном письме должно содержаться приглашение соответствующего должностного лица на заседание представительного органа муниципального образования для дачи ответа на заданный депутатом вопрос.

3. Должностное лицо, приглашенное на заседание представительного органа муниципального образования, или назначенный им представитель дает устный ответ на вопрос депутата. Депутаты могут задавать иные вопросы, если ответы на них входят в компетенцию приглашенного лица.

4. Ответы на вопросы депутатов рассматриваются в порядке, установленном регламентом представительного органа муниципального образования.».

4. Дополнить статьей 4.3. следующего содержания:

«Статья 4.3. Депутатская проверка

1. Депутатская проверка проводится депутатом или группой депутатов представительного органа муниципального образования по фактам грубого и (или) массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, происшедших или происходящих на территории муниципального образования.

2. Инициатор депутатской проверки письменно уведомляет представительный орган муниципального образования о начале проведения депутатской проверки.

3. Органы государственной власти Свердловской области, органы местного самоуправления и иные муниципальные органы, расположенные на территории соответствующего муниципального образования, а также их должностные лица должны оказывать необходимое содействие в проведении депутатской проверки, беспрепятственно предоставлять необходимые сведения и документы. Никто не вправе уклониться от дачи объяснений депутату, ведущему депутатскую проверку.

4. При проведении проверки депутат вправе:

1) запрашивать и получать информацию, относящуюся к предмету депутатской проверки;

2) посещать органы и организации расположенные на территории муниципального образования;

3) производить фотосъемку, аудиозапись, видеосъемку фактов и событий, имеющих отношение к предмету проверки;

4) получать объяснения с должностных лиц.

5. По результатам проведенной депутатской проверки составляется мотивированное заключение, которое содержит:

1) основания, по которым проводилась депутатская проверка;

2) сведения, полученные в результате депутатской проверки;

3) сведения о причинах и обстоятельствах выявленных нарушений и характере их последствий;

4) рекомендации по устранению и предотвращению причин и обстоятельств, послуживших основанием для проведения депутатской проверки.

5. Мотивированное заключение по результатам депутатской проверки подлежит оглашению на заседании представительного органа муниципального образования.».

Статья 2

Настоящий Закон вступает в силу через десять дней после его официального опубликования.