Становление Министерства иностранных дел Российской империи в XIX - начале XX века

Начиная с XVIII века внешнеполитическая деятельность стала одним из наиболее важных направлений деятельности российского государства, что требовало надлежащего как правового, так и организационного оформления. Данный процесс начался с этапа правления Петра I, прорубившего «окно в Европу» на базе существовавшего в то время Посольского приказа.

Днем основания коллегиальной системы управления, основанной на шведском опыте является 11 декабря 1717г., день подписания указа «О штате коллегий и о времени открытия оных» ^[12]. Изначально, предполагалось коллегию иностранных дел назвать «политической», что бы на наш взгляд в полной мере не отражало специфику соответствующей деятельности, ведь все структуры государства осуществляют политическую деятельность, только различной направленности.

13 февраля 1720 года было подписано «Определение о коллегии иностранных дел», согласно которому в ее ведение входили «всякие иностранные и посольские дела и пересылка со всеми окрестными государствами, приезды послов и посланников, приезды курьеров и других иноземцев», в этот же день был дан Именной указ «О присутствующих в Коллегии иностранных дел, о порядке рассуждения по делам особой важности и по бумагам текущим, и о назначении числа чиновников с распределением чинов между ними» ^[13]. В течение всего XVIII века происходило становление и реформирование данной системы, которая послужила основой для создания министерства иностранных дел.

Особое значение для формирования системы органов внешних сношений в российском государстве имел период Александра I, когда была создана система министерств, обеспечивающая более эффективное управление соответствующими вопросами.

Таким образом, к началу XIX века в российском государстве назрела необходимость преобразований в сфере государственного управления, в том числе иностранными делами. Главной идеей реформирования системы управления было осуществление ведомственной специализации.

Центральное государственное учреждение России, как и иные министерства было учреждено Манифестом от 8 сентября 1802 года, согласно которому «Управление Государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлением Министра, коего Мы назначаем ныне, или впредь назначить заблагорассудим». На основании данного документа образовывалось восемь Министерств, в том числе Иностранных дел, каждое из которых возглавлялось министром, назначаемым императором и ответственным перед ним. Согласно ст. 2 Коллегия иностранных дел структурно влилась во вновь образованное министерство ^[10]. Таким образом, ранее существовавшая коллегия стала подчиняться Министру иностранных дел.

Согласно проведенной реформе министерская власть должна была находиться под контролем Сената, однако, в деталях своей работы министерская власть должна была определяться самостоятельно, на основании инструкций, которые должен был представить каждый из министров. Манифест об учреждении министерств не определял отношение министерской власти к подчиненным органам и вопросы взаимодействия министерств между собой ^[10]. Таким образом, начался процесс преобразования Коллегии иностранных дел в Министерство, который был очень длительным (с момента учреждения Министерства в 1802 году до ликвидации Коллегии в 1832, а фактически даже до 1846 года, когда был принят первый закон о министерстве иностранных дел).

На протяжении первой половины XIX века происходило организационное и юридическое оформление Министерства, определение его структуры и полномочий.

Министерство, в рамках его деятельности возглавлял министр иностранных дел, который осуществлял непосредственное руководство деятельностью данного органа исполнительной власти и нес ответственность за эффективность управления соответствующей сферой. Полномочия министра были достаточно велики, в том числе, он имел возможность по отдельным вопросам подписывать соглашения с иностранными государствами. Например, относительно установления правового режима иностранных акционерных обществ, в соответствии со ст. 2139 Свода законов гражданских «Министру иностранных дел предоставляется право заключать по соглашению с Министрами Торговли и Промышленности и финансов по принадлежности, такие же условия и с другими иностранными державами, не испрашивая на сие каждый раз особого разрешения в законодательном порядке» ^[14]. В результате использования данных полномочий было заключено ряд соответствующих соглашений: с Италией 27 октября 1866г., Австрией 16 января 1867г., Германией 18 июля 1885г., Грецией 12 декабря 1887г. и Болгарией 2 июля 1897г.

Изначально, при образовании Министерства иностранных дел было создано единственное структурное подразделение – Временная канцелярия министра, в которой сосредоточились основные политические дела (прежде всего, дипломатическая переписка) и важнейшие вопросы управления. Все остальные делопроизводства оставались в компетенции Коллегии, тем самым была предпринята попытка сохранить оправдавшую себя структуру Коллегии – разделение ведомства на две части: политическую (Секретная экспедиция) и неполитическую (Публичная экспедиция). Образование новых структурных изменений шло медленно ^{[5, 72-73]}. Но, тем не менее, шло, так как было обусловлено назревшей необходимостью, в том числе в связи с расширением поля деятельности и весьма напряженной внешнеполитической обстановкой.

Так, 3 мая 1809 г. была создана Экспедиция дел консульских в рамках Министерства иностранных дел, к ведению которой были отнесены внутренняя и внешняя переписка по консульским делам; переписка с иностранными консулами, пребывающими в России; составление инструкций и наблюдение за их исполнением; дела о призах и другим предметах, относящихся к торговле и мореплаванию ^[7].

Указом Александра I от 19 апреля 1819 года в структуре Министерства иностранных дел был создан Азиатский департамент, точнее произошла реорганизация Азиатского департамента Коллегии в департамент МИД. Деятельность вышеобозначенного структурного подразделения должна была быть сосредоточена на восточном направлении. Данное направление еще в большей степени стало развиваться после того, как российское государство потерпело поражение в Крымской войне (1853 – 1856 гг.), что ослабило позиции Российской империи, потерявшей роль «Жандарма Европы», а на фоне слаборазвитых относительно европейских с экономической точки зрения азиатских стран, Россия смотрелась весьма привлекательно.

Реформа по преобразованию Коллегии иностранных дел в министерство была практически завершена после издания Именного указа от 10 апреля 1832 года "Об образовании Министерства иностранных дел" ^[8], в соответствии с п.3. которого Коллегия иностранных дел вообще прекратила существование, войдя в состав министерства. В соответствии с этим указом структура МИД выглядела так: Совет, Азиатский департамент, Департамент внешних сношений (возникший в результате объединения Канцелярии министра с секретной экспедицией), Департамент внутренних сношений (создан на базе публичной экспедиции Коллегии иностранных дел и Экспедиции консульских дел) и Департамент хозяйственных и счетных дел. В состав МИД входили также 3 главных архива - 2 в С.-Петербурге и 1 в Москве.

В качестве совещательного органа при Министре был учрежден Совет, однако его полномочия не были определены и, как представляется, не играл значимой роли в решении вопросов внешнеполитического характера.

Решение многих важнейших политических вопросов, в том числе ведение переписки с иностранными государствами, с дипломатическим корпусом, и с русскими представителями за границей по политическим делам, было сосредоточено в Канцелярии министра, состоявшей из четырех экспедиций, а полномочия коллегии ограничились консульскими и церемониальными делами. Канцелярия включала 4 экспедиции: 1-я ведала азиатскими делами; 2-я - перепиской с Цареградской миссией и всеми внутренними делами; 3-я - перепиской на французском языке с министрами, находящимися как за границей, так и внутри государства, а также выдачей заграничных паспортов; 4-я - составлением нот и записками от иностранных министров. В последующем, департамент внешних сношений объединил функции Канцелярии министра и секретных экспедиций Коллегии иностранных дел.

Юридическим оформлением окончания процесса преобразования Коллегии в Министерство стало принятие "Учреждения Министерства иностранных дел" 10 декабря 1846 года ^[2], в котором в законодательном порядке окончательно была оформлена компетенция отдельных структурных частей МИД и закреплены соответствующие изменения. Это был первый в истории российского внешнеполитического ведомства целостный специализированный нормативный акт относительно урегулирования соответствующих вопросов. При выработке данного акта в ранее существовавшее устройство министерства были внесены только два принципиальных изменения – была оставлена идея объединения Канцелярии министра и секретных экспедиций по департаментским началам, в результате, три экспедиции входившие в Департамент внешних сношений остались отделенными от Канцелярии. Начиная с этого момента функции Министерства иностранных дел были определены следующим образом: политические сношения с иностранными государствами, ходатайство о законной защите русских подданных в чужих краях и содействие удовлетворению справедливых домогательств иностранцев по их делам в России (ст. 1).

Таким образом, Согласно "Учреждению..." 1846 года была окончательно установлена структура Министерства иностранных дел, которая оставалась практически неизменной вплоть до 1917 года.

При этом, окончательное юридическое оформление правового статуса Министерства иностранных дел произошло 22 мая 1868 года, с подписанием Высочайше утвержденного учреждения Министерства иностранных дел ^[3], в соответствии с которым в качестве предметов ведения министерство иностранных дел занималось следующими вопросами: политические сношения с иностранными правительствами, покровительство в иностранных государствах русской торговле и прочим русским интересам, ходатайство о законной защите русским подданным по их делам за границей и содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по их делам в России.

Структурно министерство было дифференцировано на две части: центральные установления, к которым относились Совет, Канцелярия, 3 департамента: азиатский, департамент внешних сношений, департамент личного состава и хозяйственных дел, государственный и Санкт-Петербургский главный архивы и Московский главный архив; и заграничные установления: посольства и миссии, генеральные консульства, консульства, вице-консульства и агентства в иностранных государствах.

К ведению Азиатского департамента были переданы дела политические, касающиеся востока, дела относящиеся к ведению департамента внутренних сношений, обозначенные в статье 23 данного Учреждения, когда они требовали сношений с восточными правительствами или с дипломатическими и консульскими агентами на востоке, либо же касались русских подданных, находящихся в восточных государствах, отношений с русскими подданными в тех государствах, подданных восточных государств, пребывающих в России и отношений в России лиц, пребывающих на востоке.

Относительно Департамента внутренних сношений определялись следующие предметы ведения: составление формальных грамот и кабинетных писем, посылаемых к иностранным правительствам, вопросы о признании в России иностранных консульских учреждений, дела об охране интересов русской торговли и мореплавания, юридические отношения русских подданных в чужих краях и иностранцев в России, ведение переписки по разным случаям о русских подданных, находящихся за границей и относительно иностранцев, находящихся в России, собирание и предоставление иным ведомствам информации об условиях, сформировавшихся за границей, дела о наградах и орденах, жалуемых российским правительством иностранцам и получаемых русскими подданными от иностранных государств, проверка по сношениям судебных мест, перевод актов на иностранных европейских языках, удостоверение засвидетельствований (ст. 23-25). Представляется, что именно на департамент внутренних сношений ложилась основная нагрузка по обеспечению системы внешних сношений с иностранными государствами, при этом компетенция и объем работы постоянно увеличивались, за счет интенсификации межгосударственных отношений с одной стороны и введения в круг взаимодействия новых вопросов – с другой. Так, в XIX веке, департамент внутренних сношений, в том числе стал обеспечивать решение следующих вопросов: пограничных, в частности, связанных с заключением соответвующих договоров с приграничными государствами и проведение периодических проверок государственной границы межведомственными комиссиями; охранительно-санитарным мерам в пограничных районах; торговли и мореплавания, железнодорожным и телеграфным связям, выдаче преступников, судебным и наследственным вопросам, по ограждению промышленной собственности и иным вопросам международного публичного права; эмиграционные дела; вопросы, связанные с участием российского государства в различных международных конгрессах, выставках и конференциях; составление отзывов и заключений по законопроектам и соответствующим вопросам; наблюдение за соблюдением преимуществ и льгот представителям дипломатического корпуса; а также дела консульской службы в странах Европы и Америки ^[11].

Согласно "Учреждению" Департамент личного состава и хозяйственных дел занимался вопросами о личном составе, казенным имуществом, принадлежащим министерству в России и за границей и иными финансовыми вопросами, обозначенными в ст. 27.

В 1864 году при Азиатском департаменте была создана Палестинская комиссия, которая занялась управлением русских учреждений в Палестине.

Ввиду несоответствия старых названий: Азиатский департамент и Департамент внутренних сношений кругу и роду подлежащих их полномочиям дел эти названия были отменены 15 декабря 1897 года. При этом Азиатский Департамент стал именоваться Первым, а Департамент внутренних сношений Вторым.

Последняя, в рассматриваемый период времени, реформа министерства иностранных дел была проведена в соответствии с принятым 24 июня 1914 года законом ^[6], которым были более широко определены предметы ведения министерства: политические сношения с иностранными правительствами, всестороннее наблюдение за явлениями политической и общественной жизни в иностранных государствах, покровительство и защита в чужих краях русских экономических интересов, и в особенности развитие торгово-промышленных сношений России, забота о поддержке и достойном развитии православия за границей и об укреплении русского влияния на почве церковных интересов, содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по их делам в России. (ст.1)

В результате проводимых изменений, структура МИДа стала следующей: Совет министерства, Первый департамент, Второй департамент, четыре политических отдела, Юрисконсультская часть, Отдел печати, Государственные, С.-Петербургские и Московские главные архивы МИД (ст.6).

В ведение Первого департамента входили дела о личном составе чиновников МИД как центрального аппарата, так и за границей; прием на службу, назначения, перемещения на другим должности, награждение орденами и пр., подготовка законопроектов, касавшихся министерств а, а также всех относившихся к ним справок; приложение государственной печати к актам и пр.

В сферу деятельности Второго департамента входили: составление грамот и кабинетных писем к иностранным влиятельным особам и правительствам; признание иностранных консулов в России; права и преимущества иностранных представителей в России; переписка по заключению, ратификации, дополнению, отмене и толкованию договоров России с иностранными государствами ; дела, касающиеся государственной границы, об участии России в международных выставках, конгрессах, конференциях и съездах, об охране прав русской торговли и мореплавания; вопросы, связанные с пребыванием русских за границей и иностранцев в России; награждение русских иностранными орденами, а иностранцев - российскими; дела о наследствах русских, умерших за границей, и иностранцев в России; о выдаче политических преступников, и пр.

Все политические вопросы передавались в ведение политических отделов, которые состояли в ведении одного из товарищей министра. Первый политический отдел объединился с Канцелярией министра и стал ведать дипломатическими отношениями России со странами Западной Европы, Америки и части Африки (кроме Абиссинии и Египта), с Римской курией, а также всеми вопросами, входящими в компетенцию канцелярии - прием корреспонденции на имя министра и его товарищей, отправление докладов министра государю, дела по заключению брачных контрактов высочайших особ, переписка с Министерством императорского двора и уделов о представлении членов дипломатического корпуса, чиновников МИД и другим лиц императору и пр. В ведении Второго политического отдела (Ближневосточного) находились дела, касающиеся ближневосточных государств, а также церковные дела на Ближнем Востоке. Третий (Среднеазиатский) отдел занимался Персией, странами Средней Азии, Индией и Цейлоном. Четвертый (Дальневосточный) ведал Монголией, Китаем, Японией, Сиамом и побережьем Тихого океана.

Итак, в соответствии с законодательными установлениями, министерство занималось весьма широким кругом вопросов, в том числе, одной из функций министерства иностранных дел было «содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России», при этом в соответствии с Циркуляром от 20 февраля 1828 года было установлено, что без внимания и ответа должны быть оставляемы просьбы по следующим предметам: по тяжбам, долговым и другим требованиям, не рассмотренным в судебных местах; по делам, решения по которым утверждены Императорским величеством, кроме случаев вновь открывшихся обстоятельств; о наградах за «давнишние» услуги; о помощи лицам, которые не оказали никаких услуг российскому правительству и поэтому не имеют права на пособие ^[15].

В течении всего XIX века и в начале XX века Министерство иностранных дел, наряду с Военным было основным министерством в рамках государственного аппарата. Министр иностранных дел занимал значимое место, можно сказать, второе после императора, которому всегда принадлежало последнее слово в решении всех внешнеполитических вопросов. Особое внимание уделялось сотрудничеству с восточными государствами, что нашло непосредственное отношение в структуре исследуемого органа государственной власти.

Непосредственно на уровне Министерства иностранных дел решения принимались самим министром и немногочисленными ближайшими сотрудниками, в результате, очень важную роль в рамках деятельности министерства играл Министр, от которого, во многом, непосредственно зависила эффективность и качество решения управленческих и содержательных вопросов. В 1856 году Министерство иностранных дел возглавил А.М. Горчаков, с именем которого связаны наиболее значимые преобразования в министерстве иностранных дел и важнейшие события во внешнеполитической жизни Российской империи второй половины XIX века. Подводя итоги первому этапу своей службы на должности министра (1856 – 1867гг.), Горчаков отмечал: «Наша политическая деятельность должна была, таким образом, преследовать двойную цель. Во-первых, оградить Россию от участия во всякого рода внешних осложнениях, которые могли бы частично отвлечь ее силы от собственного внутреннего развития; во-вторых, приложить все усилия к тому, чтобы в это время в Европе не имели места территориальные изменения, изменения равновесия сил или влияния, которые нанесли бы большой ущерб нашим интересам или нашему внешнеполитическому положению» ^[1].

Таким образом, перед внешнеполитическим ведомством стояли более чем серьезные задачи, что требовало повышения эффективности деятельности, в том числе повышение требований к служащим и проведение соответствующей кадровой политики.

По количеству служащих в нем чиновников министерство иностранных дел было одним из самых небольших, так на начало царствования Николая I министерство иностранных дел насчитывало 413 человек, на конец 1837 – 522, еще через десять лет – 585. Для сравнения в Министерстве финансов в 1847 году служило 11 тысяч человек. В 1857 году штат внешнеполитического ведомства насчитывал 639 человек ^[16]. Кроме того, чиновники рассматриваемого ведомства служили и при других учреждениях: при главноуправляющем в Грузии, при Новороссийском и Рижском генерал-губернаторах, в канцелярии Киевского военного губернатора, при Виленском военном губернаторе, при князе Варшавском; чиновниками министерства иностранных дел также были председатель и члены Оренбургской пограничной комиссии и пограничный начальник в Кяхте.

Несмотря на осознание того факта, что для работы в министерстве иностранных дел необходим надлежащий отбор кадров, целенаправленная кадровая политика должным образом не осуществлялась, департамент личного состава и хозяйственных дел осуществлял преимущественно административные функции (составлял доклады о назначениях, представлял к наградам и пр.).

Изначально, в Российской империи не было учебных заведений, которые бы осуществляли профессиональную подготовку дипломатов, учрежденная при Коллегии иностранных дел в 1801 году дипломатическая школа была ликвидирована в 1802 году. Важным шагом в подготовке государственных служащих стало открытие в 1811 году Царскосельского лицея.

Вместе с тем, было признано, что лица, должны обладать соответствующими, в том числе специальными знаниями. Согласно Приказу по Министерству иностранных дел от 10 декабря 1859 года №23 «Всякий без исключения поступающий на службу по какой бы то ни было отрасли министерства, обязан подвергнуться предварительному испытанию своих способностей, специально применяемому к тем занятиям, к которым назначается» ^[15]. При этом в круг испытаний включались: знания языков (прежде всего русского и французского); знание наук (общие сведения по дипломатическим наукам в обширном смысле, в особенности по международному и морскому праву, история мирных и других договоров вообще, и в особенности тех, в которых участвовала Россия со времен Екатерины II, главные начала политической экономии, в применении ее к государственному хозяйству и внешней торговле, всеобщая статистика); испытание способностей, таких как внимательное прочтение данного дела, представление на него извлечения и словесного изложения собственного понимания по нему, составление по предложенному предмету на русском и французском языках редакции ^[15].

Однако, на практике дело обстояло несколько сложнее, по данным архива внешней политики российской империи, исследованным в данном контексте Кузнецовым А.В. во многом, пригодность к службе в министерстве определялась природным умом и практическим опытом, вследствие чего, вплоть до начала XX века на дипломатической службе встречались лица вообще не имевшие диплома об образовании, так, в 1897 – 1898 гг. среди лиц, принятых в министерство иностранных дел 1 человек был с незаконченным высшим образованием, 17 % - лица без высшего образования, однако, учитывая общий уровень образованности в России того времени, в том числе чиновничьего аппарата (39%), образовательный уровень сотрудников МИД был весьма высокий ^[9].

Постепенно происходило увеличение требований к лицам, поступающим на службу в Министерство иностранных дел, в соответствии с циркулярами от 1 декабря 1899г.№30, 2 октября 1909г. №27 и 3 декабря 1909г. № 36. К концу рассматриваемого периода были определены следующие испытания: французский язык (для лиц, определяющимся для службы по консульской или драгоманской части на Дальнем Востоке – английский и элементарный уровень знаний французского языка); русское государственное право; политическая география и история (знание политической карты всех частей света, основные сведения о государственном устройстве и новейшей политической истории как России, так и других держав и о главнейших их колониях); элементарный курс международного права ^[4].

Безусловно, нельзя забывать про тот факт, что Министерство иностранных дел являлось главным системообразующим элементом всей системы органов внешних сношений. В XIX веке у российского государства в рамках министерства иностранных дел сформировалась развитая сеть зарубежных учреждений (дипломатических представительств и консульских учреждений), что было обусловлено активной внешнеполитической деятельностью и необходимостью обеспечения интересов государства, а также охраны прав и интересов собственных подданных. Именно от эффективного функционирования Министерства иностранных дел в первую очередь зависело качество осуществления внешнеполитической деятельности в целом.

Таким образом, в течение рассматриваемого периода, интенсивно увеличивалось количество вопросов, относимых к ведению МИД, что привело к расширению структуры. Особое значение предавалось Восточному направлению, что было обусловлено внешнеполитическими, в том числе геополитическими задачами государства. Таким образом, Министерство иностранных дел развивалось в общем контексте развития российского государства, отвечало задачам внутреннеполитической и внешнеполитической деятельности.