Оценка воздействия на окружающую среду: имплементация международно-правовых требований в российское законодательство

Данилова Наталья Владимировна кандидат юридических наук доцент, Тюменский государственный университет 625000, Россия, г. Тюмень, ул. Ленина, 38 Danilova Natalia Vladimirovna PhD in Law Docent, the department of Administrative and Financial Law, Tyumen State University 625000 Russia, Tyumen, Lenina Street 38 nvdanilova@mail.ru Другие публикации этого автора

Каримова Сания Анваровна студент, Тюменский государственный университет 625000, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Ленина, 38 Karimova Saniya Anvarovna Student, Tyumen State University 625000, Russia, Tyumen Oblast, Tyument, Lenina Street 38 karimova.sania@yandex.ru Другие публикации этого автора

В условиях значительного увеличения негативной антропогенной нагрузки на окружающую среду важнейшей задачей государства становится минимизация экологических рисков. В связи с этим особую актуальность приобретают превентивные инструменты охраны окружающей среды, позволяющие предварительно проверить соответствие принимаемых хозяйственных решений требованиям экологического законодательства и исключить возможность строительства предприятий, им не соответствующих. Основным таким инструментом, выработанным многолетней практикой США и стран ЕС, является экологическая оценка намечаемой хозяйственной деятельности.

Экологическая оценка представляет собой процесс анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

Институт экологической оценки зародился в США в 70-е годы XX века. В 1969 году был принят Закона «О национальной политике в области окружающей среды», который содержал требование о подготовке при планировании хозяйственной деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду, общедоступных заявлений о такого рода воздействиях, а также устанавливал право общественности и заинтересованных лиц на обсуждение проектов будущей деятельности и принятие решений с учетом их мнения. За этим законом последовал ряд других, сформировавших в итоге такое понятие, как «оценка воздействия на окружающую среду» (Environmental Impact Assessment). В это же время и чуть позднее процедуры экологической оценки появились в национальном законодательстве ряда европейских стран. В 1991 году Европейской экономической комиссией ООН была принята Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте (вступила в силу 10.09.1997 г.), объединившая разрозненный опыт европейских стран касательно основных принципов и положений оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности.

В России институт оценки воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) появился в 1988 году, когда Государственный комитет СССР по охране природы ввел требование об обязательном содержании в документах, предоставляемых на государственную экологическую экспертизу, результатов оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. Детальная же правовая регламентация ОВОС была осуществлена в 90-е годы прошлого столетия. В 1994 году Минприроды РФ приказом от 18.07.1994 № 222 утвердило Положение об оценке воздействия на окружающую среду. Указанный документ просуществовал до 2000 года, когда приказом Госкомэкологии от 16.05.2000 № 372 было утверждено обновленное Положение об оценке намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ (далее – Положение об ОВОС). С этого времени институт ОВОС находится в состоянии стагнации. Базовый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ содержит лишь определение ОВОС (ст. 1), отдавая нормативно-правовое регулирование таких важных вопросов как объекты обязательной экологической оценки, порядок проведения ОВОС, участие в этой процедуре общественности и учет ее мнения, на откуп природоохранным ведомствам (ст. 32).

Следует отметить, что ОВОС, воспринявшая положительный опыт западных стран, в российских условиях претерпела значительные изменения. В США и странах ЕС Environmental impact assessment представляет собой единый процесс подготовки инициатором хозяйственной деятельности документа об оценке воздействия и принятия решения государственными органами о возможности реализации проекта на основании этого документа с широким привлечением общественности. В России же ОВОС является не единственным и не самостоятельным инструментом. Систему экологической оценки здесь формируют ОВОС и экологическая экспертиза (далее – ЭЭ) в тесной взаимосвязи. Это прямо отражено в нормативных документах. Так, в соответствии с п. 1.3 Положения об ОВОС оценка воздействия проводится для деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе. В свою очередь в п. 4 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утверждено Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698) указано, что обязательным условием для принятия материалов на экспертизу является наличие в них данных по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Таким образом, процедуры ОВОС и ЭЭ закрепились в российском законодательстве как две последовательные стадии предпроектного и проектного анализа, фактически не затрагивающие стадию анализа послепроектного ^{[3, с. 45]}. Указанные существенные различия в системе экологической оценки в России и за рубежом продолжают существовать до сих пор, их необходимо учитывать, в том числе и в процессе имплементации международно-правовых норм в российское законодательство.

В то же время жесткая связка «ОВОС – ЭЭ» имеет и другие немаловажные последствия: изменения института ЭЭ непосредственным образом сказывается и на ОВОС. Так, изменение в 2006 году перечня объектов экологической экспертизы создало правовую неопределенность относительно объектов ОВОС. Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18.12.2006 № 232-ФЗ из перечня объектов ЭЭ были исключены технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения объектов хозяйственной деятельности. Фактически ЭЭ по данному виду объектов была заменена государственной экспертизой результатов инженерных изысканий и проектной документации, предусмотренной ст. 49 Градостроительного кодекса РФ (далее – Грк РФ).

Следует отметить, что такая замена по-разному оценивается в юридической литературе. Так, Д.В. Хаустов считает, что исключение проектной документации из объектов экологической экспертизы не должно ни в коей мере означать умаления контроля за соблюдением экологических требований к проектной документации, просто этот контроль сосредоточен в одном государственном органе и реализуется в одной процедуре ^{[4, с. 45]}. Схожая позиция отражена в Определении Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 № 1421-О. «Такое изменение, - указано в этом решении, - не означает отмену экологической экспертизы в отношении проектной документации на строительство, а лишь включает ее в единую процедуру наряду с проверкой строительной документации капитальных объектов на соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям, пожарной, промышленной безопасности».

Другие ученые оценивают указанное изменение отрицательно, полагая, что экспертиза в соответствии с градостроительным законодательством не может заменить государственную экологическую экспертизу в полном объеме ^{[1, с. 16]}. «Возможности, потенциал экологического права существенно подорван в связи с фактическим упразднением государственной экологической экспертизы (в отношении проектов строительства – С.К.). … Не вызывает сомнения, что в результате такого развития законодательства об экологической экспертизе охрана окружающей среды в процессе осуществления экономической политики будет еще более деградировать. Есть основания полагать, что предпочтение будет отдаваться экономическому развитию в ущерб природе», - отмечает М.М. Бринчук ^[2].

Также в связи с такой заменой встает вопрос о необходимости проведения при подготовке проектной документации ОВОС. Если исходить из ч. 12 ст. 49 ГрК РФ, то в состав проектной документации объектов капитального строительства входит перечень мероприятий по охране окружающей среды. В свою очередь, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» этот перечень включает в себя результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду. Возникает вопрос, насколько можно считать упомянутую здесь оценку воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду равноценной ОВОС намечаемой деятельности, предусмотренной ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Положением об ОВОС? Полагаем, что терминологические разночтения не позволяют дать однозначный ответ на этот вопрос.

Безусловно, серьезным толчком к развитию института экологической оценки в России должна стать ратификация Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (принята в г. Эспо) (далее – Конвенция Эспо). Конвенция Эспо была подписана Россией еще 06.06.1991 г. Подготовительные работы по ее ратификации ведутся, в 2013 году Правительством РФ был одобрен законопроект о ратификации Конвенции. Более того, Минэкономразвития РФ неоднократно подчеркивало необходимость изменения экологического законодательства в рамках подготовки к ратификации Конвенции Эспо и Протокола по стратегической экологической оценке. Однако реальных решений не принимается (см.: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 21.07.2014 № 219-ФЗ). В этой связи член Общественной палаты России С. Симак отмечает: «Ситуация затягивания с ратификацией этих документов (Конвенция Эспо и Охрусская конвенция – С.К.) странна. Полагаю, что данная ситуация выгодна определенным бизнес-кругам и политическим силам, аффилированным с этими структурами. Им не нужно, чтобы общественность получила рычаги влияния на принятие решений в области защиты окружающей среды» (официальный сайт Общественной палаты РФ).

Действительно, Конвенция Эспо содержит важные гарантии участия общественности на всех этапах экологической оценки, в том числе на стадии принятия окончательного решения. Так, в п. 1 ст. 6 Конвенции содержится условие об обязательности должным образом учитывать замечания общественности по документации об ОВОС при вынесении окончательного решения. Согласно российскому Положению об ОВОС процедура ОВОС также предполагает участие в ней заинтересованной общественности. Установлено, что письменные предложения и замечания общественности, направляемые в адрес заказчика, а также протоколы общественных слушаний и результаты других форм общественных обсуждений проектов документируются (п. 4.5 Положения об ОВОС). Однако норма об обязательности учета выраженного таким образом мнения граждан и общественных организаций отсутствует. При проведении экологической экспертизы, а также государственной экспертизы проектной документации эксперты не обязаны такое мнение учитывать.

Необходимость ратификации Конвенции Эспо важна не только для российского гражданского общества, но и для самого российского государства. Применение ее положений позволит России более полно обеспечить защиту собственных национальных интересов при планировании и осуществлении хозяйственных проектов странами-соседями. Необходимо отметить, что Россия уже имеет опыт по соблюдению процедуры Конвенции Эспо. Так, в ходе реализации проекта строительства морского газопровода Nord Stream Россия наряду с Финляндией, Швецией, Данией и Германией выступила страной происхождения и провела все необходимые процедуры согласно Конвенции. Однако в этом случае, на наш взгляд, проведение мероприятий отвечало в большей степени интересам затрагиваемых стран, а не России.

Отрицательный эффект от отсутствия ратификации Конвенции Эспо можно продемонстрировать также на следующем примере. В Финляндии начато строительство объекта окончательного захоронения ядерных отходов, в Швеции проектируется сооружение такого же объекта. Эти объекты могут оказать трансграничное воздействие на состояние окружающей среды в Российской Федерации, однако Россия не была уведомлена о планируемой деятельности. Будь Конвенция Эспо ратифицирована Россией, она могла бы с таких ситуациях использовать предусмотренные в ней процедуры для защиты собственных интересов и для усиления позиции России на международных переговорах. Так, Конвенцией предусмотрен следующий механизм. Страна, в которой планируется хозяйственная деятельность, обязана уведомить о ней затрагиваемые страны в случае, когда намечаемая деятельность может оказать значительное вредное трансграничное воздействие (п. 4 ст. 2, ст. 3). После этого страна происхождения подготавливает документацию и проводит консультации с заинтересованными лицами затрагиваемых государств, и только по итогам этих консультаций и принимается окончательное решение (ст. 5, 6).

Еще одно немаловажное направление совершенствования российского института ОВОС – развитие стратегической экологической оценки (далее – СЭО). На необходимость создания нормативно-правовой базы внедрения и применения СЭО при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду, указано в Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30.04.2012). Стратегическая экологическая оценка предусмотрена Протоколом к Конвенции Эспо, подписанным 21 мая 2003 года в Киеве. Она предполагает экологическую оценку планов, программ, политики, выраженных в нормативно-правовых актах органов государственной власти. Согласно ст. 4 Протокола такая оценка направлена, прежде всего, на планы и программы, которые способны вызвать существенные, в том числе связанные со здоровьем населения, последствия. Согласно Протоколу соответствующей Стороной подготавливается доклад о возможных последствиях реализации плана или программы и альтернативах, проводятся трансграничные консультации (ст. 10), согласования с природоохранными органами и органами здравоохранения (ст. 9). Кроме того, обеспечивается участие общественности, мнение которой подлежит учету при принятии окончательного решения (ст. 8, 11).

Н.И. Хлуднева, Н.В. Кичигин полагают, что СЭО станет одним из механизмов экологической оценки при принятии стратегических решений и что участие России в Конвенции Эспо и Протоколе по СЭО станет толчком для развития национального законодательства ^{[5, с. 129]}. В настоящее время российское законодательство и практика ограничивается только проведением ОВОС и ЭЭ в отношении таких документов как проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации, проекты федеральных целевых программ, предусматривающие строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду.

При ратификации Конвенции и Протокола необходимо будет установить, какие виды планов и программ способны вызвать существенные экологические последствия, какие органы будут уполномочены проводить стратегическую оценку, планы и программы каких уровней – федерального, регионального или местного – будут подлежать оценке. При этом ряд авторов отмечает, что особенно важным является избежание в процессе имплементации стратегической экологической оценки ошибок, допущенных при введении процедуры ОВОС. Так, Протокол по стратегической экологической оценке содержит требования о рассмотрении альтернативных целей и приоритетов программ и планов, альтернативных вариантов деятельности и альтернативных условий осуществления. Конвенция Эспо также предполагает рассмотрение альтернатив, но в России эта процедура превратилась в фикцию. Учитывая этот печальный опыт, в процессе проведения каждой СЭО на стадии предварительной оценки и определения сферы охвата планируемой СЭО целесообразно рассмотреть все альтернативные варианты, перечисленные выше и определить, какие из альтернатив будут рассмотрены в дальнейшем при выполнении СЭО ^[6].

Подводя итог, следует признать, что в настоящее время весь потенциал ОВОС не используется. Этот институт нуждается в дальнейшем развитии с учетом положительного мирового опыта.