Финансово-правовая сущность бюджета как денежного фонда

Материальной основой осуществления публичных расходов выступают фонды денежных средств и иные финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов государственной власти, местного самоуправления, иных субъектов, направляющих средства на удовлетворение публичных интересов.

В русском языке слово «фонд» появилось приблизительно в XVII в. от французского слова fond, которое, в свою очередь, было заимствовано от латинского fundus - основание, дно ^[1]. В самом общем значении оно употребляется для характеристики способа аккумулирования денежных средств, предназначенных для использования на определенные цели.

В международной практике фонды получили широкое распространение: наряду с известными благотворительными фондами, такими, как детский фонд ООН - ЮНИСЕФ, Фонд Сороса, функционируют фонды, созданные частными лицами, предназначенные, например, для выплаты во время учебы дополнительной стипендии детям, родители которых учредили фонд ^[2].

В российском законодательстве понятие «фонд» также используется довольно широко. Например, в целях гражданского законодательства фондом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели (ст. 123.17 Гражданского кодекса РФ). Так определена организационно-правовая форма некоммерческих организаций. Видами таких фондов могут выступать общественные фонды, благотворительные фонды как одна из форм благотворительных организаций, фонды взаимного кредитования и фонды проката, создаваемые садоводами, огородниками и дачниками, и другие.

Следует отметить, что не всегда организация, в наименовании которой содержится слово «фонд», является таковой по своей организационно-правовой форме. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» ^[3] в Российской Федерации могут создаваться негосударственные пенсионные фонды - организации, исключительной деятельностью которых является негосударственное пенсионное обеспечение, в том числе досрочное негосударственное пенсионное обеспечение, и обязательное пенсионное страхование. Указанные фонды функционируют в организационно-правовой форме акционерного общества.

Другим примером организации, создаваемой в названной организационно-правовой форме, служат акционерные инвестиционные фонды. Статья 2 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» ^[4] определяет акционерный инвестиционный фонд как открытое акционерное общество, исключительным предметом деятельности которого является инвестирование имущества в ценные бумаги и иные объекты, предусмотренные указанным законом, и фирменное наименование которого содержит слова «акционерный инвестиционный фонд» или «инвестиционный фонд». В зависимости от состава и структуры активов фирменное наименование акционерного инвестиционного фонда может указывать, что он относится к одной из следующих категорий: 1) фонд денежного рынка; 2) фонд облигаций; 3) фонд акций; 4) фонд смешанных инвестиций; 5) фонд прямых инвестиций; 6) фонд особо рисковых (венчурных) инвестиций; 7) фонд фондов; 8) рентный фонд; 9) фонд недвижимости; 10) ипотечный фонд; 11) индексный фонд (с указанием индекса); 12) кредитный фонд; 13) фонд товарного рынка; 14) хедж-фонд; 15) фонд художественных ценностей; 16) фонд долгосрочных прямых инвестиций ^[5].

Еще одной разновидностью инвестиционных фондов выступают паевые инвестиционные фонды. Статья 10 вышеназванного федерального закона дефинирует паевой инвестиционный фонд в качестве обособленного имущественного комплекса, состоящего из имущества, переданного в доверительное управление управляющей компании учредителем (учредителями) доверительного управления с условием объединения этого имущества с имуществом иных учредителей доверительного управления, и из имущества, полученного в процессе такого управления, доля в праве собственности на которое удостоверяется ценной бумагой, выдаваемой управляющей компанией. Паевой инвестиционный фонд в отличие от акционерного инвестиционного фонда не является юридическим лицом.

Термин «фонд» используется в нормативных правовых актах и в значении накопления денежных средств, используемых по целевому назначению. В самом общем виде фонды представляют собой часть денежных средств юридического лица. Они, как правило, имеют определенные источники формирования и строго целевое назначение, что должно гарантировать расходование аккумулированных в них средств на наиболее значимые для организации направления деятельности. Как отмечает Д.Ю. Лялин, фондирование достаточно широко применяется в различных организационно-правовых формах юридических лиц ^[6]. В частности, имущественной основой деятельности производственного кооператива служит паевой фонд, образуемый за счет паевых взносов его членов. Уставом кооператива может быть предусмотрено образование неделимого и иных фондов ^[7]. Акционерные общества образуют резервный фонд, могут создавать фонд акционирования работников общества и иные фонды ^[8].

Анализ приведенных выше примеров показывает, что понятие «фонд» российское законодательство использует: 1) для обозначения организационно-правовой формы юридического лица; 2) в наименованиях некоторых организаций, часто созданных в других организационно-правовых формах; 3) в целях обособления части денежных средств организации, используемых для покрытия каких-либо расходов.

Понятие «фонд» весьма распространено и в финансовом праве. В большинстве случаев его использование в финансово-правовой литературе связано с такими базовыми категориями «финансы» и «финансовая система».

Представители финансово-правовой науки раскрывают понятие финансов с экономической и материальной точек зрения. В первом случае финансы рассматриваются как экономические денежные отношения по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств публично-правовых образований, предприятий, организаций, учреждений, используемых для обеспечения расширенного воспроизводства, безопасности страны, удовлетворения социальных нужд. Во втором значении под финансами понимаются денежные фонды публично-правовых образований, предприятий, организаций и учреждений, используемые для потребностей общества и развития производства ^{[9, с. 23]}. Такой же подход сохраняется при раскрытии понятия «финансовая система», под которой в экономическом аспекте понимается внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них звеньев, каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений, в материальном – совокупность денежных фондов, соответствующих специфике этих отношений ^{[9, с. 27]}. Наличие различных звеньев (институтов) в составе финансовой системы обусловлено тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, воздействуют на всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности ^{[10, с. 8]}.

Говоря о фондовой форме финансовых ресурсов страны, А. А. Саттарова указывает на то, что именно такая форма позволяет уравновесить потребности общества и его возможности, обеспечивает сосредоточение ресурсов на основных направлениях общественного производства ^{[11, с. 15]}. Фондовая форма финансовых ресурсов, по мнению О. С. Высоцкой, складывается и существует объективно. Она подкрепляется теорией денежного обращения, согласно которой именно фондовая форма аккумулирует способность денег быть средством накопления. Кроме того, она создает материальную основу национальной экономики, включая финансовую систему России ^{[12, с. 13]}. Ч. Д. Цыпенжапов называет фонд оболочкой финансовых ресурсов ^{[13, с. 92]}.

Таким образом, как утверждает С. В. Запольский, категория «финансовые фонды государства» корреспондирована параллельному понятию «финансовые ресурсы». При этом система финансовых фондов возникает в результате использования государством финансовых методов перераспределения общественного продукта. Мобилизация средств в эти фонды происходит в результате властного вмешательства государства в сферу имущественных отношений. Методы создания накоплений, используемые при этом, принципиально отличаются от методов, применяемых в хозяйственной и трудовой деятельности. Они основаны на властном характере финансовой деятельности государства, который материализуется в особых имущественных отношениях, самим государством инициируемых и им же облекаемых в особую правовую форму, таких как налоги, неналоговые платежи, конфискационные меры, а также создание особого режима для использования государственных денежных фондов. Цель самого государства при этом – реализация собственного имущественного интереса путем создания денежных накоплений, находящихся в его пользовании. Только такие отношения ученый признает финансовыми и только такие фонды (ресурсы) рассматривает в качестве финансовых. Участие государства в эквивалентно-возмездных отношениях, как при формировании доходов государства, так и при осуществлении расходов, расценивается им в качестве предмета иной отраслевой принадлежности ^{[14, с. 41]}.

Наиболее значимые социально-экономические потребности общества финансово обеспечить способно только государство. Именно оно располагает для этого достаточными финансовыми ресурсами, аккумулированными в централизованных и децентрализованных денежных фондах. Особая роль в этом принадлежит государственным и местным бюджетам, находящимся в собственности соответствующих публично-правовых образований.

Знакомство с финансово-правовой литературой по исследуемой проблематике показало, что большинство определений понятия «бюджет», отражающих материальный аспект рассматриваемого понятия, не содержат принципиальных различий. В их основании находится вывод о том, что бюджет - это централизованный денежный фонд соответствующего публично-правового образования, служащий реализации их основных задач и функций.

По мнению М. И. Пискотина, с экономической точки зрения бюджет – это государственный фонд денежных средств, предназначенный для покрытия государственных расходов. Исследовав понятие бюджета не только с экономической, но и с материальной и правовой точек зрения, ученый сформулировал понятие государственного бюджета СССР, отразив в нем фондовую форму существования денежных средств государства, используемых для выполнения его задач и функций. Под государственным бюджетом СССР ученый предлагал понимать принятый Верховным Советом СССР основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, необходимых для выполнения задач и функций Советского государства ^{[15, с. 17-19]}.

Е. В. Кудряшова лаконично определяет бюджет с учетом его материального (финансового) аспекта как централизованный денежный фонд государства или местного самоуправления ^{[16, с. 159]}. О. В. Болтинова, солидаризируясь со многими авторами ^{[17, с. 5; 18, с. 49; 19, с. 163; 20, с. 155]}, рассматривает бюджет в качестве централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, предназначенного для осуществления задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления ^{[10, с. 59]}. По словам Н. И. Химичевой, государственный (и местный бюджет) – это централизованный в масштабах определенного государственного либо муниципального образования денежный фонд, являющийся собственностью государства, его территориальных подразделений либо муниципальных образований, от имени которых соответствующие компетентные органы государственной власти либо местного самоуправления формирование и использование бюджетных средств ^{[21, с. 188]}.

Обобщая приведенные выше определения, следует выделить следующие характерные черты бюджета как фонда, отмечаемые в финансово-правовой литературе.

Прежде всего, бюджет - это денежный фонд, никакое иное имущество, кроме денежных средств, не может служить источником его формирования. Слово «бюджет» (от англ. – budget) в переводе на русский язык означает кошелек, сумка. Конечно, бюджет публично-правового образования, даже самого небольшого, сравнить с кошельком можно весьма условно. Тем более гротескно подобное сравнение выглядит применительно к федеральному бюджету. Но речь и не идет о некоей материализации бюджета в каждый конкретный период времени. Рассматривая бюджет в качестве фонда денежных средств, следует исходить из его понимания как совокупности денежных средств, подлежащих особому учету в предусмотренном законом порядке, аккумулирование и использование которых связано с определенными целями. Доходы любого бюджета формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также безвозмездных поступлений. Доходы от различных источников зачисляются на счета органов Федерального казначейства, а затем распределяются ими между бюджетами бюджетной системы РФ в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом РФ, актами о бюджетах иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Кроме того, бюджет как денежный фонд является собственностью публично-правового образования. В соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса РФ средства соответствующего бюджета вместе с иным государственным имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации либо соответствующего субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 215 названного нормативного правового акта средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Рассматривая бюджет как денежный фонд, необходимо отметить его предназначение для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это прямо закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, содержащей легальное определение понятия «бюджет» и отмечается учеными, мнения которых о трактовке рассматриваемого понятия были приведены выше. Следует обратить внимание, что в рассматриваемой характеристике бюджета – финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления – заложено два существенных момента.

Во-первых, речь идет о финансовом обеспечении задач и функций публично-правовых образований, которые «могут быть достигнуты при условии адекватного управления обществом и государством при должном финансировании» ^{[22, с. 21]}. Выполнение государственным аппаратом или органами местного самоуправления возложенных на них полномочий должно основываться на правовых, организационных, финансовых, имущественных и иных гарантиях их деятельности. Бюджет способен обеспечить лишь финансовую сторону функционирования государства и его территориальных подразделений, поскольку любое управленческое решение должно иметь финансовую составляющую. Для этого бюджет формируется и именно из названного денежного фонда осуществляются наиболее значимые публичные расходы, покрывающие затраты государства в целом либо конкретной его территории.

Во-вторых, бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это утверждение нуждается в некотором уточнении. Думается, роль бюджета не должна ограничиваться собственными интересами публично-правовых образований, на финансовое обеспечение задач и функций которых он действительно в основном нацелен. Публичные расходы, финансирование которых в подавляющем большинстве случаев осуществляется именно за счет средств бюджетов бюджетной системы России, направлены на удовлетворение публичного интереса, границы которого несколько шире интересов государства и муниципальных образований. Некоторую уверенность в этом, как представляется, испытывает и законодатель. Не случайно терминологически из Бюджетного кодекса РФ исчезла классификация расходов бюджетов по функциональному признаку. Особая роль бюджетов публично-территориальных образований обусловлена тем, что они служат финансовой основой реализации наиболее значимых публичных интересов. Социальные, экономические и иные интересы государства, общества, социальных групп и отдельных граждан удовлетворяются также посредством осуществления публичных расходов из иных денежных фондов – бюджетов государственных внебюджетных фондов, фондов государственных корпораций, резервных и иных фондов унитарных предприятий и иных организаций, чья деятельность связано с выполнением публичных функций.

Наконец, еще одной характеристикой бюджета как денежного фонда выступает то обстоятельство, что его формирование и использование осуществляется в соответствии с требованиями, закрепленными действующим законодательством. Обычно в определениях бюджета находит отражение одно из них: полномочиями по образованию и использованию бюджета наделены компетентные органы государственной власти и местного самоуправления. К другим следует отнести соблюдение правовой формы, порядка и сроков формирования и использования (бюджетного процесса), а также целого ряда иных правил, закрепленных в бюджетном законодательстве Российской Федерации.

Изложенное позволяет назвать следующие признаки бюджета публично-правового образования, рассматриваемого в качестве публичного денежного фонда:

1. это совокупность денежных средств;
2. находится в собственности и распоряжении соответствующего публично-правового образования;
3. предназначен для финансового обеспечения публичных интересов;
4. формируется и используется в порядке, установленном действующим законодательством РФ.

Таким образом, представляется возможным сформулировать следующее определение понятия «бюджет» с учетом материальной составляющей рассматриваемого понятия: бюджет публично-правового образования – это обособленный от иного имущества государства или муниципального образования денежный фонд, находящийся в собственности и распоряжении соответствующего публично-правового образования, предназначенный для финансового обеспечения наиболее значимых публичных интересов, формируемый и используемый в порядке, установленном действующим российским законодательством.