Особенности иерархической зависимости источников публичного права современной России в контексте формирования Единого экономического пространства

Проблема формирования иерархии в праве хоть и не нова для теории права, но комплексные исследования данного вопроса проводились нечасто. Иерархия источников публичного права в последние годы претерпела значительные изменения, а особенности и критерии иерархической зависимости норм публичного права встали особенно остро в контексте формирования единого экономического пространства России со странами ближнего зарубежья. «Правильное построение системы права,– указывает А. Ф. Щебанов, – помогает законодателю кодифицировать его и заполнять их, заменять устаревшие нормы, добиваться того, чтобы право отвечало современным потребностям общественной жизни» ^[1].

Исторически для западно-правовой традиции не свойственно межотраслевой иерархичности источников права. Так, по мнению Бермана Г.Дж., формирование всех отраслей права основывалось на отношениях координации, а не строгой иерархии. При таких условиях, в случае пересечения сфер интересов, стороны могли выбирать нормы, в большей степени удовлетворяющие их потребностям^[2].

Рассматривая особенности публичного права, необходимо в первую очередь отметить, что для традиционного публичного права характерна централизация его источников. Здесь речь идет как раз об отделении частного права от публичного на основании внешнего по отношению к человеку правового воздействия, которое всегда идет из одного источника – носителя публичной власти. Как подчеркивает В.А.Толстик, до настоящего времени в юридической литературе господствующим является представление о том, что иерархия нормативных правовых актов детерминируется прежде всего иерархией государственных органов ^[3]. Неизменное первенство этому фактору отдают практически все ученые, которые в той или иной мере затрагивали анализируемую проблему. При этом влияние иных факторов рассматривается либо как второстепенное, дополнительное, либо как исключение.

При этом традиционно в публичном праве практически не используется автономная регуляция, которая предполагает одновременное существование нескольких самостоятельных центров правового воздействия. В этой связи для классической концепции публичного права характерна строгая иерархическая система форм права, создателем которой выступает публичный субъект, реализующий свои правотворческие функции. По сути речь идет о едином правотворческом центре, который лишь при необходимости может делегировать свои полномочия по созданию правил поведения другим лицам.

В современной России этот принцип формирования источников существенно трансформировался, и наметилась тенденция к формированию множества правотворческих центров и децентрализации в системе источников, вынесения ряда правотворческих функций на наднациональный уровень. Подобная «децентрализация» осуществляется и за счет функционального перераспределения полномочий государственной власти, и за счет формирования иных источников права, ранее не характерных для правовой системы России.

Принятие Конституции Российской Федерации, конечно, подчеркнуло значение иерархической зависимости в структуре национального законодательства однако в ней определено иерархическое соподчинение только лишь отдельных источников права. Вместе с тем, необходимо нормативно закрепить иерархию всех форм публичного права. В последнее время на это обстоятельство все чаще обращают внимание как ученые, так и политические деятели. Так, по мнению Председателя Государственного собрания Республики Башкортостан К.Б.Толкачева, «нужно законодательно закрепить иерархию правовых актов, установить, как соотносятся между собой конституции, уставы, федеральные и региональные законы, указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты» ^[4].

В этих изменяющихся условиях отхода от национального правового регулирования ряда публично-правовых отношений происходит полное перестроение системы правового регулирования, изменения иерархической зависимости, соподчиненности отдельных ее элементов, что требует пересмотра существующих теорий построения иерархической системы источников права современной России. Данные изменения порождают возникновение новых правовых институтов, расширения, изменения понимая уже имеющихся правовых подходов и конструкций, переосмысления категориального теоретико-правового аппарата. Все это актуально и для исследований, касающиеся изменения в иерархии источников публичного права Российской Федерации.

Кроме того, необходимо осмыслить проблемы применения новых, нетрадиционных источников публичного права. С другой стороны, необходимо оценить систему источников публичного права «в глубину», определив особенности современного периода формирования самих системных связей.

Как отмечает, И.А.Умнова, для отраслей права нового поколения характерно тесное соединение публичных и частных интересов при очевидном доминировании публичной значимости их правовых норм ^[5].

Подобный анализ будет более продуктивным, так как позволит не просто констатировать факт наличия или отсутствия того или иного источника публичного права, но создаст инструмент для определения критериев качества соответствующей системы, позволит прогнозировать ее развитие.

Можно выделить ряд особенностей иерархической зависимости источников публичного права.

Основу формирования иерархии составляет степень важности экономических отношений.

В настоящее время формирование интегрированного экономического пространства России с другими государствами происходит в первую очередь на постсоветской территории в рамках ЕврАзЭС. Данные процессы порождают существенные изменения в формировании построения иерархии источников публичного права, меняя векторы государственно-правового регулирования в стране.

Здесь в качестве ключевых можно выделить:

• степень значимости экономической составляющей регулируемых отношений (так например, если раньше лицензирование внешнеэкономической деятельности регулировалось на подзаконном уровне, то с созданием Таможенного союза данная деятельность стала регулироваться на уровне международных договоров, что привело к четкому разделению институтов «лицензирования внешнеэкономической деятельности» и «лицензирования отдельных видов деятельности»)
• субъектный состав конкретных правоотношений, подпадающий под действие нормативно-правовых актов (примером может служить Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы ^[6], установивший приоритет норм права ВТО в случае участия в данном интегративном объединении одной из сторон);
• степень интеграции экономики на данном этапе развития государства (этот вопрос практически не отражен в отечественном правоведении, однако степень экономической интеграции государства, по мнению автора, является ключевым фактором построения иерархии источников права).

Из этих трех положений можно сделать один вывод: экономическая составляющая публично-правовых отношений в процессе глобализационных процессов становится одним из фактов изменения иерархической зависимости источников публичного права, как на национальном, так и на наднациональном уровне.

В связи с тем, что само по себе публичное право неоднородно и включает нормы, регулирующие различные сферы общественных отношений, иерархия источников публичного права включает в себя различное количество уровней. Верхний уровень иерархии источников публичного права составляют нормы международного права, которые также располагаются в иерархической последовательности.

Иерархическое деление норм публичного права стало актуальным в связи с появлением новых форм международного права. При этом, ряд международных договоров, составляющих иерархию источников публичного права не имеют устойчивой ступени иерархии, степень их значимости в регуляции общественных отношений зависит от конкретного субъекта правоотношений. Тут необходимо подчекнуть, что иерархический приоритет международных актов по отношению к актам внутригосударственного права претерпел изменения в связи с появлением надгосударственных органов публичной власти, что привело к возникновению международных норм прямого действия (решения КТС и ЕЭК).

Отдельного внимания заслуживает вопрос о статусе Решений Комиссии Таможенного Союза и Евразийской экономической комиссии и их месте в системе источников таможенного права. Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. № 15 ^[7] установлено, что решения Комиссии таможенного союза подлежат непосредственному применению в государствах-членах таможенного союза и имеют юридическую силу актов, принимаемых (издаваемых) теми государственными органами и должностными лицами государств-членов таможенного союза, к компетенции которых отнесено регулирование соответствующих правоотношений на момент передачи Комиссии таможенного союза соответствующих полномочий. Таким образом, данные решения не подлежат ратификации и имеют статус прямого действия. Такая новелла породила ряд вопросов о статусе решений Комиссии Таможенного союза, которые так и не нашли решения в настоящее время. Ситуация осложнилась тем, что с созданием Евразийской экономической комиссии, Комиссия Таможенного союза прекратила свою деятельность. В то же время, в отличие от компетенции Комиссии Таможенного союза, компетенция Евразийской экономической комиссии шире, а значит и вопросов с правоприменением возникает значительно больше.

Первая проблема, которая возникает в связи с определением юридической силы Решений КТС и ЕЭК вытекает из фразы «имеют юридическую силу актов, принимаемых… государственными органами… к компетенции которых отнесено регулирование соответствующих правоотношений». В связи с разной иерархической структурой источников публичного права трех стран-участниц Таможенного союза возникла ситуация, когда в России решения ЕЭК заменили подзаконные акты соответствующей тематики, тогда как в Белоруссии или Казахстане законодателям пришлось вносить изменения на уровне законов. В связи с все расширяющейся компетенцией Совета ЕЭК, возникают серьезные проблемы с динамичностью изменений в иерархии источников права.

В соответствии со ст. 3 Таможенного Кодекса Таможенного Союза, Решения принимаются в соответствии с Таможенным Кодексом Таможенного Союза и международными договорами государств – членов Таможенного союза, а значит, не должны им противоречить. В этой связи, идут постоянные процессы по мониторингу ситуации национальными таможенными службами стран-участниц Таможенного Союза, направленные на выявление необходимости внесения оперативных изменений в те Решения, которые требуют корректировки. В качестве примера можно привести деятельность ФТС России по совершенствованию таможенного законодательства Таможенного Союза. В частности, Письмом ФТС РФ 09.09.2011 № 01-11/43756 «О применении положений пункта 1 статьи 191 ТК ТС» ^[8] в Секретариат Комиссии Таможенного союза были направлены предложения ФТС России по конкретизации положений абзаца четвертого пункта 1 статьи 191 ТК ТС. В то же время, в Таможенном кодексе находится более 200 отсылочных норм на национальное законодательство (в основном на уровне федеральных законов). Возникает вопрос с тем, что выше – федеральный закон или решение КТС или ЕЭК (которые хоть и являются, по сути, международными соглашениями, но регулируют вопросы, которые ранее были вынесены на уровень подзаконного регулирования)

Решения КТС и ЕЭК подлежат опубликованию на официальном сайте ЕЭК в сети Интернет и направляются Сторонам не позднее трех календарных дней со дня принятия решения. Дата публикации решения на официальном сайте ЕЭК в сети Интернет признается датой официального опубликования этого решения. В Договоре определена дата вступления в силу решений ЕЭК – не ранее чем по истечении 30 календарных дней после их официального опубликования.

При этом Решения ЕЭК, улучшающие положение физических и (или) юридических лиц, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это, а Решения ЕЭК, ухудшающие положение физических и (или) юридических лиц, обратной силы не имеют. Кроме того, в исключительных случаях, требующих оперативного реагирования, может предусматриваться иной срок вступления в силу, но не менее десяти календарных дней со дня официального опубликования. В этой связи возникает проблема возможности использования сети Интернет как источника официального опубликования, а также определения срока опубликования и порядка внесения изменений в опубликованный документ.

Таким образом, решения КТС и ЕЭК имеют особый статус, их нельзя напрямую отнести к международным договорам, потому что они не подпадают под определение международных договоров в соответствии с федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», имеют особый порядок публикации и свой механизм принудительного исполнения.