Процессуально-правовые аспекты применения бюджетных мер принуждения

Лапина Марина Афанасьевна доктор юридических наук главный научный сотрудник, профессор Департамента международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 Lapina Marina Afanas'evna Doctor of Law Chief Scientific Associate, Professor, the department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, g. Moscow, pr-d 4-I veshnyakovskii, 4, aud.406 LapinaMarina@inbox.ru Другие публикации этого автора

Карпухин Дмитрий Вячеславович кандидат исторических наук доцент, кафедра административного и информационного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History associate professor, Chair of Administrative and Information Law, Financial University under the Government  of the Russian Federation 109456, Russia, Moscow, pr-d 4 Veshnyakovsky, 4, room 511 dimak7571@mail.ru Другие публикации этого автора

Действующий Бюджетный Кодекс Российской Федерации (далее БК РФ) предусматривает меры государственного принуждения к лицам, совершившим правонарушения в бюджетной сфере ^[1].

Так, в соответствии с частью 2 статьи 306.2 БК РФ к участникам бюджетного процесса могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Следует отметить, что БК РФ не содержит детальной процессуальной регламентации порядка привлечения лиц к ответственности за совершение правонарушений в финансовой сфере; не формулирует права и обязанности участников процесса по делам о бюджетных правонарушениях.

Так, в соответствии с частью 4 статьи 306.2 БК РФ порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с действующими положениями БК РФ. Формально-юридическим основанием применения бюджетных мер принуждения является уведомление о применении бюджетных мер принуждения, составленное органом государственного (муниципального) финансового контроля, обязательное для рассмотрения финансовым органом.

В соответствии с частью 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения.

Указанное уведомление составляется в случае выявления в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений. Руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу (часть 5 ст. 306.2 БК РФ). Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии). Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения (часть 6 статьи 306.2 БК РФ).

Части 1-2 статьи 306.3 БК РФ разграничивает субъектов, принимающих решение о применении бюджетных мер принуждения и применяющих бюджетные меры принуждения. К первым относятся финансовые органы. Ко вторым – Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований). Они применяют бюджетные меры принуждения в соответствии с решениями финансового органа об их применении. Исключение составляет мера, связанная с передачей уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Таким образом, процессуальная составляющая применения бюджетных мер принуждения носит административно-процедурный характер и сформулирована кратко. Она характеризуется властным односторонним волеизъявлением и принятием решений финансовыми органами. Такое положение дел объясняется отсутствием в самом понятии бюджетного нарушения, сформулированном в части 1 ст. 306.1 БК РФ, признака виновности совершённого деяния. Отсюда следует, что в БК РФ нет необходимости оперировать понятиями «участники по делу о финансовом (бюджетном) правонарушении)», «производство по делу о финансовом (бюджетном) правонарушении», «свидетель», «эксперт» и т.д.

Однако, отсутствие детальной регламентации процессуального порядка применения мер государственного принуждения в БК РФ, обусловил многочисленные запросы государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местных администраций по вопросам, связанным с определением порядка применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного нарушения. Министерство финансов РФ издало несколько актов толкования права в форме писем, в которых разъяснило порядок применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений.

Так, в Письме Министерства финансов РФ от 07 ноября 2013 г. № 02-10-010 / 47612 разъяснён процессуальный порядок применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного нарушения ^[4].

В частности, Министерство финансов РФ разъяснило, что в случае наделения финансового органа полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, предусмотренными статьей 269.2 БК РФ, состав его структурных подразделений должен быть сформирован таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые решения. Т.е. структурные подразделения (должностные лица), осуществляющие указанные полномочия по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, должны обладать организационной и функциональной автономией по отношению к структурным подразделениям (должностным лицам), осуществляющим составление и организацию исполнения соответствующих бюджетов. Уведомления в данном случае должны направляться структурным подразделением (должностным лицом) финансового органа, осуществляющим полномочия по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, в адрес структурного подразделения (должностного лица), осуществляющего составление и организацию исполнения бюджета.

При принятии решения о применении бюджетных мер принуждения в виде приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и бесспорного взыскания средств бюджета следует обеспечить достижение цели мер принуждения, т.е. возмещения использованных с нарушением средств бюджета, с наименьшим негативным эффектом для исполнения соответствующего бюджета.

В целях создания предсказуемой и прозрачной системы бюджетных мер принуждения в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в порядке исполнения решения следует предусмотреть четкое разграничение случаев и последовательности их применения с учетом положений БК РФ.

При этом в отношении реализации механизма приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов, необходимо отметить, что в соответствии с частью 5 статьи 136 БК РФ при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также, при нарушении предельных значений, установленных пунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 БК РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим местным бюджетам без уведомлений органов государственного финансового контроля.

Учитывая, что механизм реализации решений финансовых органов, принятых в соответствии со статьей 306.3 и частью 5 статьи 136 БК РФ, тождественен, целесообразно учесть положения части 5 статьи 136 БК РФ и установленный механизм их реализации при подготовке порядка исполнения решения в части приостановления предоставления межбюджетных трансфертов. На федеральном уровне в настоящее время порядок приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их предоставления в соответствии со статьей 130 БК РФ утвержден приказом Министерства финансов Российской Федерации от 12 ноября 2007 г. N 105н «Об утверждении порядка приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их представления» ^[2].

Указанный нормативный правовой акт (пункты 3-5) сводит правовой механизм применения бюджетной меры государственного принуждения к трём этапам.

Первый этап (этап принятия решения) заключается в том, что решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации принимается Министерством финансов Российской Федерации на основании информации о выявленных нарушениях органами государственной власти субъекта Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, указанных в пункте 2 настоящего Порядка, поступающей от:

а) Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

б) Счетной палаты Российской Федерации;

в) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;

г) Федерального казначейства;

д) департаментов Министерства финансов Российской Федерации;

(пп. "д" в ред. Приказа Минфина РФ от 24.12.2007 N 146н)

е) федеральных органов исполнительной власти, являющихся в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в текущем финансовом году главными распорядителями средств федерального бюджета.

Федеральные органы исполнительной власти, указанные в подпункте "е" настоящего пункта, указывают также наименование и код классификации расходов бюджетов соответствующих межбюджетных трансфертов, наименование территориального органа Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет получателя средств федерального бюджета, осуществляющего перечисление указанных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации, а также номер указанного лицевого счета.

Второй этап (этап принятия решения) заключается в том, что решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации принимается в форме приказа Министерства финансов Российской Федерации по форме, установленной в приложении к рассматриваемому приказу.

Третий этап (направление приказа заинтересованным лицам)состоит в том, что принятый приказ Министерства финансов Российской Федерации о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов направляется курирующим департаментом органу, направившему информацию о выявленных нарушениях условий предоставления межбюджетных трансфертов, главному распорядителю средств федерального бюджета, указанному в приказе Министерства финансов Российской Федерации, Федеральному казначейству и финансовому органу соответствующего субъекта Российской Федерации не позднее следующего рабочего дня с даты его издания. Федеральное казначейство направляет приказ Министерства финансов Российской Федерации о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов в территориальный орган Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет получателя средств федерального бюджета, осуществляющего перечисление указанных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации, не позднее следующего рабочего дня с даты его получения от Министерства финансов Российской Федерации.

Прекращение санкционирования операций по перечислению указанных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации производится территориальным органом Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет получателя средств федерального бюджета, осуществляющего перечисление указанных межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации, не позднее чем через два рабочих дня с даты получения соответствующего приказа.

Анализ положений рассмотренного приказа показывает, что прописанная в нём процедура применения бюджетной меры государственного принуждения в виде приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) носит обобщенный, не детализированный характер. Определены общие контуры процедуры применения бюджетной меры государственного принуждения без указания правомочий сторон-участников рассматриваемого правоотношения.

В отношении бюджетной меры принуждения, связанной с бесспорным взысканием средств бюджета, Министерством финансов в письме от 7 ноября 2013 г. № 02-10-010 / 47612 разъяснено, что возможно принять во внимание механизм бесспорного взыскания, реализованный в соответствии с Общими требованиями к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных районов, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 12.11.2007 N 104 н «Об утверждении общих требований к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных районов» ^[3].

В соответствии с пунктом 2 данного Приказа процедура взыскания остатков кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации включает следующие положения ( пп. 2.1. – 2.5. Приказа):

1. Наименование структурного подразделения либо должностного лица, обеспечивающего реализацию решения о взыскании остатков непогашенных кредитов из соответствующего бюджета (пп. 2.1);
2. Перечень документов, необходимых для осуществления процедуры взыскания (пп.2.2.);
3. Сроки подготовки указанных документов и доведения их до заинтересованных органов государственной власти и органов местного самоуправления (пп.2.3.);
4. В случае если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остатки непогашенных кредитов взыскиваются за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет. В случае, если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остатки непогашенных кредитов взыскиваются за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (пп.2.4.).
5. В случае принятия органом, выдавшим бюджетный кредит, решения о взыскании из бюджета, получившего бюджетный кредит, суммы остатка непогашенного бюджетного кредита за счет доходов от уплаты соответствующих налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в данный бюджет, орган, выдавший бюджетный кредит, уведомляет территориальный орган Федерального казначейства о принятом решении. Территориальный орган Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после получения от финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального района) решения о взыскании остатка непогашенного кредита осуществляет взыскание суммы остатка непогашенного кредита:

в бюджет субъекта Российской Федерации - за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствующий местный бюджет;

в бюджет муниципального района - за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего поселения.

В случае недостаточности поступлений от соответствующих налогов и сборов, указанных в настоящем пункте, в текущем операционном дне взыскание остатка непогашенного кредита осуществляется в последующие дни в соответствии с положениями Приказа (пп.2.5).

По мнению авторов настоящей статьи, процессуальный порядок применения бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания по аналогии с порядком взыскания остатков не является юридически обоснованным, так как бюджетная мера принуждения применяется по аналогии с взысканием остатков непогашенных кредитов. Последнее буквально не приводится в перечне бюджетных мер принуждения (см. ч. 2 ст. 306.2 БК РФ). Следовательно, рассмотренный порядок не устанавливает субъектный состав правоотношений, возникающих в сфере применения бюджетных мер принуждения; не регламентирует права и обязанности сторон – участников правоотношений, возникающих вследствие применения бюджетной меры принуждения; не устанавливает механизм обжалования заинтересованной стороной применения бюджетной меры принуждения.

Следует отметить, что Министерство финансов РФ, по сути, признаёт отсутствие правового механизма применения бюджетных мер принуждения в отношении правонарушителей в финансовой сфере.

Так, в письме от 11 марта 2014 г. № 02-10-10/10495 Министерство финансов РФ проинформировало, о том, что проект приказа Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения по уведомлениям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты Российской Федерации» размещен на официальном сайте regulation.gov.ru 7 февраля 2014 года ^[5]. В этом же письме разъяснён порядок применения бюджетной меры принуждения - передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств (частью 2 статьи 306.2 БК РФ).

Указанная санкция применяется в соответствии с частью 2 статьи 306.4 БК РФ за нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств.

Вместе с тем, исполнение вышеуказанных полномочий осуществляется в комплексе с основной (отраслевой) деятельностью главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и получателя бюджетных средств. Передача части бюджетных полномочий повлечет вмешательство лица (лиц), которому они переданы, в оперативную деятельность соответствующего государственного (муниципального) органа, учреждения.

Кроме того, в письме отмечено, что в каждом случае нецелевого использования бюджетных средств применяется административная или уголовная ответственность, а также выдается обязательное для исполнения в указанный срок предписание органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Таким образом, при однократном совершении нецелевого использования бюджетных средств, по мнению Министерства финансов Российской Федерации, назначение уполномоченного по бюджету является излишним.

Вместе с тем, при повторном совершении указанного нарушения санкции, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отношении виновного лица, должны быть ужесточены.

Учитывая изложенное, Министерством финансов РФ подготовлены поправки к БК РФ о признании утратившей силу части 2 статьи 306.4 БК РФ, а также предложения по внесению изменений в КоАП РФ, предусматривающие отдельный состав административного правонарушения в виде повторного в течение года совершения нецелевого использования бюджетных средств и устанавливающих административную ответственность за него в виде дисквалификации должностных лиц на срок от двух до трех лет.

Таким образом, анализ процессуального порядка применения бюджетных мер принуждения, изложенный в приказах и письмах Министерства финансов РФ позволяет сделать следующие выводы:

1. В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ и в других правовых актах отсутствует единый правовой механизм, регулирующий порядок применения бюджетных мер принуждения.
2. Основными правовыми актами, фиксирующими процессуальные нормы, определяющий порядок применения бюджетных мер принуждения, являются подзаконные ведомственные нормативные правовые акты в форме приказов, изданные Министерством финансов РФ.
3. Прописанные в приказах административные процедуры применения бюджетных мер принуждения носят обобщённый характер, без детальной конкретизации субъектного состава и регламентации правового статуса субъектов правоприменительного процесса.
4. Важную роль в разъяснении порядка применения норм, связанных с применением бюджетных мер принуждения занимают акты толкования норм права – письма Министерства финансов РФ. Указанное обстоятельство обусловлено несовершенством правовых конструкций применения бюджетных мер принуждения.

Авторы настоящей статьи полагают, что процессуальное регулирование применения бюджетных мер принуждения, изложенных в части 2 статьи 306.2 БК РФ, должно осуществляться по кодифицированным нормам, которые необходимо систематизировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации в виде отдельного раздела или главы.

Анализ приказов и писем Министерства финансов Российской Федерации показывает, что в отношении каждой меры бюджетного принуждения действует особый процессуальный порядок применения. Указанное обстоятельство обусловливает трудности в уяснении специфики процедур применения бюджетных мер принуждения и, как, следствие, необходимость официального толкования правовых предписаний со стороны Министерства финансов РФ.

Полагаем, что процессуальный порядок применения бюджетных мер принуждения должен иметь единообразный порядок. Это обеспечит чёткость и ясность в изложении процессуальных предписаний, связанных с обеспечением порядка применения бюджетных мер принуждения, ликвидировать правовые пробелы, возникающих в связи с отсутствием детальной регламентации процесса применения бюджетных мер принуждения.

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финуниверситета 2014 года.