К вопросу об оптимизации отдельных видов административных наказаний

Долгих Игорь Петрович независимый ученый 394065, Россия, Воронежская область, г. Воронеж, ул. Антокольского, 14 Dolgikh Igor' Petrovich Senior Lecturer, Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 394065, Russia, Voronezhskaya oblast', g. Voronezh, ul. Antokol'skogo, 14, kv. 134 idol_2008@mail.ru Другие публикации этого автора

Супонина Елена Александровна кандидат юридических наук доцент, кафедра юриспруденции, Воронежский экономико-правовой институт 394062, Россия, Воронежская область, г. Воронеж, проспект Ленинский, 119-а Suponina Elena Aleksandrovna PhD in Law associate Professor, faculty of law, Voronezh Institute of Economics and law 394062, Russia, Voronezh region, Voronezh, prospekt Patriotov, 53 suponina.vimvd@mail.ru

Административные наказания занимают наиважнейшее место в системе средств государственного принуждения. Тем самым они обеспечивают действенную реализацию государством функций блюстителя общественно значимых интересов. В связи с этим, главной государственной задачей выступает обеспечение эффективных и разумных условий для властного вмешательства в правовые возможности личности с тем, чтобы оправдать социальные ожидания, которые возлагаются на подобные правоограничительные меры. По мнению А.Л. Боренштейна, административная ответственность является необходимым стимулятором правомерного поведения, содействует воспитанию чувства нравственного и правового долга перед обществом и государством, повышению общественно-политической активности каждого гражданина ^{[1, с. 117]}. К числу наиболее эффективных подобного рода «стимуляторов» относятся такие виды административных наказаний, как лишение физического лица, ранее предоставленного ему специального права, административный арест и административный штраф.

Лишение специального права в России является административным ограничением правосубъектности физического лица за совершенный административный деликт. В соответствии с частью 1 статьи 3.8 КоАП РФ, лишение лица, в отношение которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, предоставленного ему ранее специального права устанавливается за систематическое или грубое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, прямо предусмотренных санкциями статей особенной части КоАП РФ. Кроме того, данный вид наказания может быть назначен и за уклонение от исполнения иного административного наказания, назначенного за нарушение порядка пользования этим правом.

Следует отметить, что лишение специального права назначается только судьей и не может быть применено в отношении юридических лиц. Последнее обстоятельство вызывает справедливую критику у многих отечественных административистов, занимающихся исследованиями в области административной ответственности ^[2]. Солидаризуясь с упомянутыми юристами, мы хотим обратить внимание законодателя на то, что, во-первых, юридические лица, наряду с лицами физическими, являются полноправными участниками административно-деликтных правоотношений, а во-вторых, несмотря на то, что сам Кодекс не закрепляет норму о возможности назначения рассматриваемого наказания юридическим лицам, целый ряд федеральных законов такую возможность формально предусматривает.

Кроме того, основной нормативно-правовой акт, регулирующий вопросы административной ответственности в стране (КоАП РФ), на сегодняшний день не содержит исчерпывающего перечня специальных прав, которых могут быть лишены правонарушители, что, по нашему мнению, является существенным законодательным пробелом.

Лишение специального права, как вид административного наказания, может быть предусмотрено только федеральным законодательством. Ни один закон субъектов Российской Федерации такой вид наказания не содержит.

Ныне действующий административно-деликтный закон предусматривает лишение права управления тем или иным транспортным средством, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, а также права приобретать и хранить или хранить и носить оружие. Учитывая возрастающее число нарушений в области административно-разрешительной системы, нам видится вполне обоснованным существенное расширение этого перечня.

Административное наказание в виде лишения специального права может быть назначено на срок от одного месяца до трех лет. Течение срока лишения специального права начинается со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения соответствующего специального права. Течение срока лишения специального права в случае назначения лицу, лишенному специального права, административного наказания в виде лишения того же специального права начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, примененного ранее.

Таким образом, сущность административного наказания в виде лишения специального права состоит в ограничении субъективных прав физического лица в области административно-разрешительной системы, поскольку понятие «специального права» содержит в себе особые возможности, предоставляемые лицу государством. А поскольку ряд положений, регулирующих порядок назначения наказания в виде лишения специального права, до сих пор не оптимизирован в соответствии с реалиями сегодняшнего дня, подчас не реализуется и главная цель административных наказаний, декларируемая в ст. 3.1 КоАП РФ - предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

В последнее время всё громче слышны голоса различного рода «правозащитников», убежденно пытающихся доказать не только законодателю, но и всему гражданскому обществу, что применение административного ареста нарушает отдельные статьи Конституции Российской Федерации, а также положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. По их мнению, административный арест по степени негативного воздействия на психику человека, а также причиняемым физическим и моральным страданиям сопоставим с мерами уголовной ответственности, а, значит, неприемлем для административного законодательства.

Подобные высказывания не являются инновационными для отечественной юриспруденции. Ещё в начале второй половины прошлого века некоторые советские административисты открыто выступали за отказ от такой меры, как арест, мотивируя свою позицию ничтожностью его воспитательной роли. Так, доктор юридических наук, профессор И.А. Галаган прямо писал: «Некоторые пьяницы даже мечтают быть арестованными, т.к. они гарантированы, что государство их прокормит в течении 15 суток»^{[3, с. 39]}.

Обозначенные позиции разнятся и по времени, и по своей сущностной характеристике, однако в них есть нечто общее – неприятие административного ареста как вида административного наказания. Имеется ли в этих утверждениях хоть толика истины? Давайте разбираться.

Безусловно, административный арест представляет собой исключительный вид наказания, который должен применяться в особых случаях, поскольку он вполне определенным образом ограничивает права граждан на свободу и личную неприкосновенность. Именно по этой причине на сегодняшний день в юридическом сообществе нет единой позиции по вопросу о целесообразности применения ареста как вида административного наказания^{[4, с. 75]}.

Сторонники исключения нормы об аресте из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указывают на недопустимую для столь серьезной меры упрощенность процедуры её реализации. Кроме того, по их мнению, в России явно наметилась тенденция к ужесточению административной ответственности за счет неуклонного роста числа санкций, отягощенных упомянутым видом наказания^{[5, с. 32]}.

Справедливости ради стоит сказать, что последний довод отчасти справедлив и находит свое подтверждение в беспристрастной статистике. Действительно, основной нормативно-правовой акт, регулирующий вопросы административной ответственности в стране, за последние годы в значительной степени расширил сферу применения административного ареста, а также ужесточил предусмотренные этим наказанием ограничения. Если Кодекс об административных правонарушениях РСФСР 1984 года предусматривал арест в качестве вида наказания лишь в семи статьях особенной части, то нынешний КоАП на сегодняшний день расширил этот перечень почти до трех десятков статей. Кроме того, в отличие от ранее действовавшего административного закона, КоАП РФ предусматривает в исключительных случаях возможность назначения ареста на срок до 30 суток.

Нельзя согласиться с доводами ученых и практиков, ратующих за расширение перечня административных правонарушений, санкции которых предусматривали бы в качестве наказания административный арест. Тем более неоправданными кажутся нам позиции юристов, считающих, что в настоящее время назрела необходимость применять административный арест в качестве дополнительного вида наказания^{[6, с. 123]}. По нашему глубокому убеждению, чрезмерная упрощенность процедуры применения административного ареста – единственного вида административного наказания, ограничивающего такое личное благо человека, как свобода, не может быть оправдана никакими причинами, в том числе и экономической целесообразностью.

И все-таки мы бы не спешили со скоропалительными выводами о неуместности административного ареста в системе мер ответственности за административные правонарушения.

Во-первых, административный арест подчас является единственным способом адекватного воздействия на противоправные деликты, совершенные представителями деклассированных элементов (нищих, бродяг, безработных). Учитывая постоянно увеличивающиеся штрафные санкции, это становится особенно актуальным. С нашим мнением коррелирует позиция В.Г. Татаряна, утверждающего, что применение к мелким хулиганам и бытовым пьяницам наказаний в виде административных штрафов не представляется возможным в силу хронической неплатежеспособности последних»^{[7, с. 14]}.

Во-вторых, согласно ч. 1 ст. 3.9. КоАП РФ административный арест применяется только в судебном порядке, что исключает возможность злоупотреблений и манипуляций при его назначении со стороны должностных лиц органов государственного управления, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях. Безусловно, судья, являясь независимым от ведомственных и иных влияний, имеет возможность более объективно и беспристрастно разрешать дела, связанные с назначением административных наказаний.

В-третьих, административный арест может быть предусмотрен только федеральным законом. В соответствии с ч. 3 ст. 3.2. КоАП РФ, ни один кодекс или закон субъекта Российской Федерации не может устанавливать его в качестве административного наказания.

В-четвертых, административный арест, согласно ч. 1 ст. 3.3 КоАП РФ, назначается только в качестве основного наказания. Тем самым, законодатель лишний раз подчеркивает его суровость, исключительность и самодостаточность.

В-пятых, ч. 2 ст. 3.9. КоАП РФ содержит довольно-таки объемный перечень физических лиц, которым административный арест не может быть назначен ни при каких условиях. В него входят беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до четырнадцати лет, несовершеннолетние правонарушители, инвалиды первой и второй групп, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, а также имеющие специальные звания сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

В-шестых, в соответствии с ч. 5 ст. 32.8. КоАП РФ, исполнение постановления об административном аресте может быть приостановлено на срок до семи суток или прекращено судьей на основании письменного заявления лица, подвергнутого административному аресту, в случае возникновения исключительных личных обстоятельств (тяжелого заболевания (состояния здоровья), смерти близкого родственника или близкого лица либо чрезвычайной ситуации, причинившей значительный материальный ущерб лицу, подвергнутому административному аресту, или его семье), а также на основании медицинского заключения о наличии у лица, подвергнутого административному аресту, заболевания, травмы или увечья, препятствующих отбыванию административного ареста.

В-седьмых, санкции статей особенной части КоАП РФ, предусматривающие в качестве вида наказания административный арест, носят либо относительно-определенный, либо альтернативный характер. Это позволяет индивидуализировать наказание, учтя все смягчающие и отягчающие обстоятельства конкретного дела, личность виновного лица и прочее.

Вместе с тем, некоторые положения отечественного законодательства в части регулирования порядка назначения и исполнения административного ареста требуют, по нашему мнению, определенной детализации, а в отдельных случаях и существенной коррекции.

Остановимся на наиболее распространенном по линии органов внутренних дел (полиции) административном правонарушении – мелком хулиганстве. Статья 20.1. КоАП РФ в редакции Федерального закона от 08.12.2003 года №161-ФЗ состоит из двух частей, санкции которых в обоих случаях предусматривают в качестве наказания административный арест на срок до пятнадцати суток. По нашему мнению, законодатель, конструируя рассматриваемую норму, был не совсем последователен. Справедливо установив дифференцированный размер административного штрафа, который в части второй увеличен ровно в два раза, он, тем не менее, предусмотрел одну и ту же величину административного ареста и за простое хулиганство, и за хулиганство квалифицированное.

Мы считаем такую позицию необоснованной и не согласующейся с принципом справедливости, который является одним из основополагающих для отечественной юриспруденции. Как нам кажется, санкции части 1 ст. 20.1 КоАП РФ, в силу отсутствия в ней квалифицирующих признаков, предусмотренных частью второй указанной статьи, могли бы быть несколько мягче. Иначе говоря, срок административного ареста, назначаемого за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 20.1. КоАП РФ, вполне может быть ограничен десятью сутками.

Постановление о назначении наказания в виде административного ареста, согласно ч. 1 ст. 32.8. КоАП РФ, должно быть исполнено органами внутренних дел немедленно после его вынесения. Причем, значение слова «немедленно» (кстати, неоднократно упоминаемого в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) не раскрывается, а, следовательно, оно может трактоваться правоприменителем по-разному, в зависимости от целесообразности и его субъективных представлений о семантике понятия, что, по мнению авторов настоящей статьи, недопустимо^{[8, с. 99]}.

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 31.1. КоАП РФ, постановление по административному делу вступает в законную силу после истечения срока, установленного для его обжалования ст. 30.3. КоАП РФ, то есть по истечении десяти дней. Таким образом, постановление о назначении наказания в виде административного ареста формально исполняется органами внутренних дел до его вступления в законную силу. То есть лицо, в отношении которого осуществляется производство по делу, фактически лишается предусмотренного Основным законом права защиты своих прав и свобод^{[9, с. 25]}.

В соответствии с ч. 1.1. ст. 30.5. КоАП РФ, жалоба на постановление по административному делу должна быть рассмотрена в течение двух месяцев со дня ее поступления в правомочный рассматривать жалобу суд. Как показывает практика, установленный законодателем столь продолжительный срок рассмотрения жалобы на постановление об административном аресте в большинстве случаев не позволяет оперативно решать вопрос о восстановлении нарушенных прав и свобод лица, уже привлеченного к административной ответственности и отбывшего наказание. В связи с этим считаем целесообразным установить для всех процедур обжалования законности административного ареста трёхсуточный срок рассмотрения с момента поступления материалов судье.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит нормы, согласно которой принесение протеста на постановление об административном аресте приостанавливало бы его исполнение. В соответствии с ч. 2 ст. 30.2. КоАП РФ, жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы, а согласно ч. 3 ст. 30.5. КоАП РФ, упомянутая жалоба подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест. Однако, несмотря на явно усматриваемое в обозначенных нормах желание законодателя ускорить процесс рассмотрения жалоб на постановления об административном аресте, рассмотрение подобных жалоб в указанные сроки на практике практически неосуществимо^{[10, с. 61]}.

Конечно, мы понимаем, что незамедлительное исполнение постановления об административном аресте, равно как и иные связанные с ним исключения из общих правил производства по административным делам обусловлены специфическим характером рассматриваемого вида административного наказания. Но, поскольку арест сопряжен с ограничением основных и неотъемлемых прав человека, юридические нормы, регламентирующие порядок его назначения и исполнения должны быть максимально продуманными и не входить в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации.

Из десяти ныне существующих в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях видов наказаний самым распространенным и наиболее часто применяемым, безусловно, является административный штраф. По мнению аналитиков, почти девяносто процентов виновных в совершении административных правонарушений подвергаются именно штрафу ^{[11, с. 109]}. Связано это с целым рядом причин.

Во-первых, абсолютное большинство органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с положениями главы 23 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, не наделено правом назначать какие-либо иные наказания, кроме предупреждения и административного штрафа. Исключение здесь составляют административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и административное приостановление деятельности. В первом случае наказание может быть назначено должностными лицами пограничных органов (ст. 23.10 КоАП РФ), во втором – должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере промышленной безопасности (ст. 23.31 КоАП РФ).

Во-вторых, все виды административных наказаний, кроме уже упомянутых предупреждения и административного штрафа, согласно требованиям ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ, устанавливаются только самим Кодексом. Следовательно, несмотря на то, что в соответствии с пунктом «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, административное и административно-процессуальное право являются предметом совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, компетенция субъектов в части установления видов административных наказаний весьма невелика.

В свое время доктор юридических наук, профессор Алексей Прокофьевич Коренев охарактеризовал административный штраф как материальное воздействие на нарушителя, которое выражается в денежном взыскании за неправомерный поступок ^{[12, с. 33]}. То есть в понимании отечественных административистов советского периода штраф должен выступать, в первую очередь, способом профилактического воздействия на правонарушителя в целях недопущения совершения им новых правонарушений. Аналогичным образом сформулирована цель административного наказания в нынешнем кодифицированном административном законе (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Однако характер изменений, вносимых в изрядном количестве в последние годы в КоАП РФ, заставляет ученых и практиков усомниться в правдивости декларируемых законодателем целей. Если проанализировать материалы, в которых органы исполнительной власти отчитываются по результатам своей работы, без особого труда можно заметить, что суммы взыскиваемых административных штрафов в большинстве случаев имеют гораздо более существенное значение, чем всевозможные иные показатели.

Создается впечатление, что, к примеру, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков создана не для того, чтобы сократить количество наркоманов в стране, а исключительно в целях собирания штрафов за правонарушения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.

Мы прекрасно понимаем, что административные штрафы в своей совокупности не только составляют значительную часть поступлений в бюджеты различных уровней, но и прямо предусмотрены планами работы различных субъектов административной юрисдикции. Но, согласитесь, вопиющей и крайне показательной является ситуация, возникшая в начале 2014 года в Московской области в связи с выходом из строя 130 (из 149) автоматических камер фото- и видеофиксации, контролирующих все федеральные трасы в Подмосковье. Никто из государственных мужей не высказал сожаления по поводу возможного роста числа дорожно-транспортных происшествий и связанных с этим последствий для жизни и здоровья людей. Даже «Российская газета», являющаяся официальным печатным органом Правительства Российской Федерации, отметилась статьей, смысл которой сводился к одному – бюджет области недосчитался более полутора миллионов рублей ^[13]. Возникает резонный вопрос: заинтересованы ли вообще должностные лица органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, в улучшении правопорядка и законности? Ответ на этот кощунственный вопрос лежит на поверхности. Нет, не заинтересованы. Ведь, чем меньше правонарушений, тем меньше штрафов, а, значит, меньше поступлений в бюджет. Какая уж тут законность?!

Как нам кажется, для того, чтобы вырваться из этого порочного круга необходимо безотлагательное осуществление верховной властью страны ряда жёстких и непопулярных мер. Во-первых, надо в значительной степени сократить число органов исполнительной власти, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях. Во-вторых, следует вернуться к норме, четко устанавливающей верхние пределы административных штрафов для граждан, должностных и юридических лиц, без каких-либо исключений, являющихся, по сути своей, питательной почвой для злоупотреблений коррупционного характера. В-третьих, было бы весьма эффективным связать политику штрафов с материальным положением лица, в отношении которого осуществляется производство по административному делу. В-четвертых, необходимо стремиться к минимизации выплат для тех лиц, которые добровольно и в кратчайшие сроки погашают задолженности по штрафам.

Ну и, наконец, надлежит в самое ближайшее время отказаться от такой «средневековой» нормы, как дифференциация размеров административных штрафов в зависимости от того, на территории какого субъекта Российской Федерации совершено правонарушение. Ведь по Конституции РФ все республики, автономные и территориальные образования, входящие в состав России, равны, то есть имеют юридически равные права и равные обязанности. Соответственно и российские граждане, проживающие или пребывающие на соответствующих территориях, должны иметь равные права и обязанности. Однако, к примеру, правонарушение, предусмотренное ч. 1.1 ст. 12.17 КоАП РФ влечет за собой более строгую ответственность, если лицо совершает его на территории Москвы или Санкт-Петербурга. Извините, а чем хуже, скажем, Казань или Нижний Новгород? Или в этих городах упомянутое правонарушение в меньшей степени посягает на общественные отношения в области дорожного движения?

Подобный волюнтаристский подход к нормам административно-деликтного права дискредитирует всю отрасль и явно не способствует поддержанию ее авторитета среди рядовых граждан страны. А без этого говорить об уважении со стороны населения России к праву в целом и законодательству об административных правонарушениях в частности не приходится.