К вопросу о содержании термина петиция в российском праве

Савоськин Александр Владимирович ORCID: 0000-0002-7112-6845 доктор юридических наук заведующий кафедрой конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет; профессор кафедры конституционного права, Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, каб. 750 Savoskin Aleksandr Vladimirovich Doctor of Law Head of the Department of constitutional and international law, Ural state university of economics; Professor of the Department of constitutional law, Ural State Law University. V.F. Yakovlev 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 savoskinav@yandex.ru Другие публикации этого автора

Термин петиция встречается в международных актах^[1], судебных решениях^[2], актах субъектов РФ^[3] и особенно часто в актах муниципальных образований^[4], а также в научной литературе. В актах федерального уровня он упомянут только в п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды»^[5], согласно которому граждане вправе собирать подписи под петициями. Указанным законом презюмируется коллективный характер волеизъявления при подаче петиции, однако, никакой дополнительной регламентации указанного вида обращений закон не содержит.

Термин петиция наиболее близок зарубежному законодательству. Однако, его использование в зарубежных актах крайне неоднородно. Чаще всего петиция понимается в них как синоним родовому термину обращение, реже как разновидность обращений. Так, в ст. 28 части II «О бельгийцах и их правах» Конституции Бельгии^[6] закреплено право каждого «обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами». Вместе с этим Конституция Бельгии допускает возможность учредительным органам обращаться от имени коллектива, но петицией это не называет. Конституция США провозглашает, что «конгресс не должен издавать законов,.. ограничивающих... право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений»^[7]. Ст. 45 Конституции Болгарии указывает, что «граждане имеют право обращаться в государственные органы с жалобами, предложениями и петициями»^[8]. Ст. 52 Конституции Республики Молдова устанавливает право на обращение к властям с письменным требованием, жалобой, предложением в индивидуальном или коллективном порядке – право на петиции^[9].

Показательно, что в дореволюционной российской юридической науке, термин петиция также обозначал обращение, вне зависимости от количества петиционеров. Например, К.М. Тахтарев писал: «Петиция есть просьба. С петицией обращаются к власти, все равно к парламенту или так называемому главе государства, от доброй воли которого зависит: исполнить просьбу или не исполнить, считаться с поданной петицией или не считаться»^[10].

В современной отечественной правовой науке термин петиция преимущественно понимается как коллективное обращение, но даже среди сторонников подобного толкования, существуют два различных подхода. Представители первого подхода ставят знак равенства между петициями и всеми коллективными обращениями. Так, И.А. Старостина под петицией понимает «…коллективное обращение к органу власти с целью принятия им законодательного (или иного) решения по какому-либо вопросу или проведения общественной реформы. Петиция – это форма коллективного обращения, а право на петицию – право подавать такое обращение»^[11]. Именно такого подхода придерживаются многие муниципальные образования, установившие дополнительные гарантии прав граждан при рассмотрении коллективных обращений.

Другие исследователи с таким подходом не согласны и предлагают выделять петиции в качестве самостоятельного вида коллективных обращений. Например, Н.Ю. Хаманева считает, что коллективные обращения граждан не равнозначны петициям, а последние лишь являются разновидностью коллективных обращений^[12]. Ее поддерживает С.А. Широбоков, который подчеркивает, что «реализация права подачи петиции может проходить только в коллективной форме, при этом процедура подачи петиции в государственный орган или должностному лицу и принятие решения по ней должна быть выделена в отдельное производство, и регулироваться специальным нормативным актом»^[13].

К сожалению единства мнений, по поводу содержания и особенностей петиции, как самостоятельного вида коллективного волеизъявления в научной литературе не сложилось, и отчетливо просматриваются еще два основных подхода: либо петиции предлагают рассматривать как разновидность коллективных обращений по важным (особо значимым) вопросам общественной жизни, либо как внешнюю форму народной правотворческой инициативы.

Так, И.Е. Попов определяет петицию – как форму коллек­тивного обращения граждан в компетентный орган государства или местного самоуправле­ния с предложением принять определенный нормативный акт или решение, либо рассмот­реть вопрос на заседании соответствующего органа власти. По его мнению, петиция подается с целью решения вопроса, имеющего значе­ние для всего или части населения муници­пального образования или региона^[14]. То есть акцент сделан на значимости вопроса для населения. На аналогичной позиции стоит Э.Р. Адамова которая считает, что «петиция – это коллективное обращение граждан к органам государственной власти и местного самоуправления с целью принятия ими решения по какому-либо вопросу, имеющему значение для населения (в целом или его части) муниципального образования или региона»^[15].

Л.А. Нудненко еще более обособляет петиции как особую разновидность обращений, обладающих особой юридической природой, согласно которой петициям характерен особый предмет, а также процесс их подачи и рассмотрения^[16]. Она предлагает следующее определение: «Петиция - коллективное обращение граждан в представительные и исполнительные органы государственной власти, а также в органы местного самоуправления, внесенное по вопросу, имеющему значение для всего или части российского многонационального народа, населения субъекта Российской Федерации, муниципального образования, и относящееся к ведению соответственно представительного, исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления»^[17].

Несколько на иных позициях стоят Р.Ч. Бондарчук и Е.В. Прокопьев, по мнению которых, петиция – это форма коллективного обращения в органы государственной власти или местного самоуправления с требованием принятия, отмены или изменения определенных нормативных актов^[18]. Они также настаивают на особом содержании петиции, однако, в отличие от Л.А. Нудненко они рассматривают петицию в качестве формы реализации народной правотворческой инициативы.

Еще более категоричен В.Ц. Киров, который отождествляет петицию с народной правотворческой инициативой^[19]. Свой вывод он обосновывает тем, что: а) субъект петиции, хотя и является частью народа, самого суверена власти в конституционно-правовом смысле не представляет; б) использование гражданами правотворческой инициативы не выражает суверенитет народа, ибо решающая роль остается за государственным органом.

По мнению других авторов, особенность петиций заключается в том, что они в обязательном порядке подлежат удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством^[20].

Анализ, приведенных точек зрения позволяет утверждать, что в отечественной юридической науке петиция рассматривается либо как особый (усиленный) вариант коллективного обращения по особо важному для населения вопросу, либо в качестве народной правотворческой инициативы. Данный спор носит сугубо теоретический характер, и не основывается на анализе применения термина петиция в отечественном законодательстве, не смотря на то, что он встречается в законах субъектов РФ и актах органов местного самоуправления. Восполним данный пробел.

Так, термин петиция упоминается во многих законах субъектов РФ связанных с вопросами экологии^[21], так как он перекочевал в них из Федерального закона «Об охране окружающей среды». По аналоги с федеральным законом, законы субъектов Федерации используют этот термин, но дополнительно не конкретизируют.

В остальных случаях термин петиция вообще не используется в региональном законодательстве, за исключением 7 субъектов РФ (многие акты 90-х годов упоминавшие термин петиция в настоящий момент утратил силу). В них термин петиция употребляется в трех значениях: а) как синоним термину коллективное обращение (в трех субъектах РФ: Курганской^[22] и Кемеровской^[23] областях, а также в Ханты-Мансийском автономном округе)^[24]; б) для обозначения правотворческой инициативы (в двух субъектах РФ: Москва^[25] и Томская область^[26]), в) для обозначения коллективного обращения по важному вопросу (в двух субъектах РФ: Алтайский край^[27] и Тамбовская область^[28]).

Что касается муниципальных правовых актов, то анализ выявил менее ста решений местных представительных органов, содержащих в своем тексте термин петиция^[29].

Чаще всего муниципальные акты используют слово петиция в качестве синонима термину коллективное обращение, и никак дополнительно его не характеризуют. Такова ситуация, например, в городе Ялуторовске Тюменской области^[30], многих муниципальных образованиях Свердловской области^[31] и некоторых других. Однако, встречаются муниципалитеты, наделяющие петицию особым статусам коллективного обращения.

Так, в поселке Солнечногорск Московской области под петицией понимается «коллективное обращение граждан в органы местного самоуправления городского поселения Солнечногорск о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения нормативных правовых актов местного самоуправления городского поселения Солнечногорск»^[32]. В другом муниципальном образовании – городе Климовске (этого же субъекта Федерации) под петицией понимается коллективное обращение подаваемое в органы власти города от имени участников собрания (схода), конференции, митинга выборными лицами, обладающими представительскими полномочиями^[33]. В Змеиногорском районе Алтайского края петиция названа особым видом коллективного обращения, при этом определен особый предмет и порядок ее рассмотрения^[34].

Иногда термином петиция обозначают именно правотворческую инициативу жителей муниципального образования, например, в городе Челябинске^[35], Голышмановском муниципальном районе Тюменской области^[36], Увинском муниципальном районе Республики Удмуртия^[37], городе Дзержинский Московской области^[38] и некоторых других.

Анализ региональных и муниципальных актов наглядно демонстрирует редкое и бессистемное применение термина петиция. Общим для подавляющего большинства случаев использования термина петиция является то, что он обозначает коллективные обращения. В остальном акты либо уравнивают петиции с обычными коллективными обращениями, либо придают им особый повышенный статус, либо трансформируют в народную правотворческую инициативу. Отмечу, что в последнем случае это совершенно излишне, так как институт правотворческой инициативы регламентирован в федеральном законодательстве, которое не содержит упоминания термина петиция. Показательно, что в границах даже одного субъекта Федерации этот термин может употребляться различными муниципалитетами в разных значениях.

Проведенный анализ позволяет утверждать, что значение термина петиция в России не устоялось, а его применение носит хаотичный и бессистемный характер, что нежелательно для науки конституционного права и недопустимо для нормативных актов. Убежден, что отсутствие термина петиция в федеральном законодательстве не случайно (его использование в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», скорее всего, является ошибкой законодателя).

В настоящий момент отсутствует объективная необходимость выделения (учреждения) дополнительного вида обращений граждан, в том числе коллективных. Использование термина петиция запутывает и граждан, и органы власти, а потому нецелесообразно. Желательно отказаться от его использования в нормативных актах РФ, субъектов федерации и органов местного самоуправления. Тем более, что примеры отказа от термина петиция уже продемонстрировали отдельные субъекты РФ. Так, в 2009 году в Уставе Амурской области термин петиция был заменен термином обращение^[39], от него отказались при принятии новых уставов в Магаданской области^[40] и Вологодской области в 2001 году^[41], Красноярской крае в 2008 году^[42] и некоторых других субъектах РФ.