Становление и развитие института регистрации прав на недвижимое имущество в России

Синельникова Валентина Николаевна доктор юридических наук профессор, кафедра гражданского права, НИУ ВШЭ 101000, Россия, г. Москва, ул. Мясницкая, 20 Sinelnikova Valentina Nikolaevna Doctor of Law Professor, Department of Civil Law of the Scientific Research Institute - Higher School of Economics 101000, Russia, Moskva, ul. Myasnitskaya, 20. valents1@rambler.ru Другие публикации этого автора

В силу особенностей исторического развития российского государства и общества, на протяжении длительного времени не испытывающего особой потребности в радикальной реформе гражданского оборота недвижимости, правотворчество в сфере кадастрового учета и регистрации прав на такие виды имущества в России не было столь энергичным, каким оно наблюдалось в европейских странах. Тем не менее, несмотря на специфику социально-экономической обстановки каждого исторического периода развития российского права, осознание пользы от наличия правильных, полных и общедоступных сведений о правовом положении недвижимости имелось в России всегда.

Здесь следует вспомнить труды Г.Ф. Шершеневича, который довольно подробно описал порядок совершения сделок с землей. В частности, исследуя законодательство феодальной Руси, он отметил, что первоначально приобретение поземельной собственности по сделкам между частными лицами происходило без обязательного контроля и участия общества или государства (поместного князя). При этом купчая грамота могла передаваться продавцом покупщику без свидетелей или же в их присутствии. Исторические материалы содержат сведения о том, что сделка, совершаемая при свидетелях, сопровождалась раздачей угощений и увеселительными мероприятиями, оставлявшими у присутствовавших воспоминание о совершенной передаче вещи^[26].

Однако, начиная с XVI века Правительство России принимает меры, направленные не только на контроль сделок, предметом которых выступала недвижимость, но и получение от них дохода в виде пошлин. Для этого устанавливаются особые требования к форме таких сделок, их содержанию и порядку их учета, который осуществлялся посредством внесения вотчинным установлением записи (т.н. «справки» отчуждаемого имения или «его записки») в записные книги за приобретателем, что и являлось моментом перехода права собственности^[16]. Соответственно, возникла необходимость в специалистах, которые помогали бы заключать договоры по передаче имущества, оформлять их надлежащим образом, а затем совершать справки отчуждаемого имения. В итоге, к XVII в. на Ивановской площади в Москве работали так называемые площадные подьячие, которые составляли письменные договоры о продаже, дарении и мене земли и подавали соответствующие бумаги для записи в Приказах (государственные органы фиксации прав на недвижимость) о переходе прав. Кроме того, при продаже некоторых вещей, в том числе земельных участков, производился еще опрос сторон договора. После этого вносилась пошлина, а затем осуществлялась запись о совершенной сделке в книги приказа. С этого момента сделка считалась исполненной, а на приобретенное имущество выдалась справка. Отсюда возникло выражение «справленное имение».

Оценивая юридическую значимость совершаемых действий по передаче недвижимого имущества, И.А. Базанов писал, что приобретение права собственности на недвижимость по сделкам в Московском государстве предполагало два следующих одно за другим и стоящих в тесной связи юридических действия. Первое - совершаемый сторонами акт, в котором выражалась их согласованная воля (в присутствии вотчинного установления), направленная на передачу права собственности на недвижимость от отчуждателя приобретателю. По сути это договор о передаче имения, существенным условием которого было указание на основание возникновения обязательственного отношения сторон, например, купчая, рядная с приданым, просроченная закладная и т.п. Второе юридически значимое действие совершалось вотчинным установлением и представляло собой справку отчуждаемого имения либо его записку в вотчинные книги за приобретателем, которую, кстати говоря, можно было оспорить, в отличие от многих стран Европы, где запись была неоспорима. Именно с этой записью связывался момент перехода права собственности.

Интересно отметить, что эти два юридически значимых действия квалифицировались как единое основание перехода права собственности на недвижимость. Руководствуясь данными положениями, И.А. Базанов обосновал вывод: «Материальная истина господствовала над формальной в праве Московского государства, и вотчинная записка не была вооружена началом бесповоротности»^[17]. В целях проверки отчужденной недвижимости на предмет ее соответствия кадастровым и межевым данным Поместного Приказа после совершения вышеуказанных действий согласно главе XVIII ст. 17 Уложения 1649 г. могло быть заявлено ходатайство отказа, в процессе осуществления которого на месте состоявшегося приобретения оглашались основные сведения об отчужденном имении и принимались возражения против такого приобретения.

Г.Ф. Шершеневич неоднократно подчеркивал, что Приказы являлись центральным для всей России местом укрепления вещных прав на недвижимость, поскольку именно в них содержались все сведения о переходе земель, составе имений, о сделках по их продаже, мене, дарении и относящиеся к ним документы. Аналогичные сведения содержались в европейских поземельных книгах. В то же время приобретение имущества признавалось законным и без наличия справки. Однако такая сделка обретала невыгодные последствия, поскольку должностные лица не располагали информацией о принадлежности имения конкретному лицу. Поэтому появлялась возможность продажи одного и того имущества разным лицам и, как свидетельствуют источники, такие сделки не были редкостью. В целях пресечения подобных случаев Уложение 1649 г. предусматривало норму: при продаже одной и той же вотчины разным лицам право собственности признавалось не за тем, чья купчая была совершена раньше, а за тем, кто прежде «справил» имение, потому что именно справка являлась тем документом, который подтверждал переход вещного права^[26]. Таким образом, формальному моменту записи было придано значение способа приобретения права на недвижимость.

Период правления Петра I характеризуется усилением государственного контроля над совершением сделок с недвижимым имуществом. Более того деление имущества на движимое и недвижимое приобретает официальное признание. В частности, Указ Петра I от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» впервые закрепил этот термин, устранив тем самым давнюю путаницу между такими формами земельной собственности как «вотчина» и «поместье», закрепив их юридическое слияние. Кроме того, этот Указ имел большое юридическое значение, поскольку именно в нем справка о недвижимости становится главным основанием приобретения имущества, то есть с датой совершения записки связывается момент возникновения права собственности на приобретенную недвижимость.

Следует отметить также, что в этот период принимаются не только соответствующие нормативные правовые акты, но и специалисты по сделкам с недвижимостью обретают официальный статус и создают профессиональные объединения — сословия. Так, в 1701 г. 24 подьячих, получивших официальный статус, объединились в Палатку крепостных дел. Эти специалисты назывались крепостными писцами. Они давали присягу служить государю «верою и правдою», получали жалованье; за их работой следил надсмотрщик. Кроме того, деятельность крепостных писцов контролировалась учреждениями различного уровня. Позднее была создана Юстиц-Коллегия с полномочиями совершать (то есть формировать существенные условия договоров, удостоверять подписи и вносить записи о заключенных сделках в крепостные книги) все акты с недвижимостью. На местах каждый акт совершался с ведома и при участии государственных органов в присутствии свидетелей, которые своей подписью удостоверяли факт совершения сделки. Надсмотрщикам и писцам вменялось в обязанность наблюдать за законностью совершаемых актов и проверять правильность расчета пошлин и своевременность их поступления. После оплаты пошлины акты (сведения) о совершенных сделках вносились в так называемые крепостные книги. Видимо, запись в этих крепостных книгах не только обусловила происхождение термина «укрепление права», но и послужила основанием для возникновения права собственности на приобретенную недвижимость. Кроме того, с даты такой записи ведется исчисление трехлетнего срока для выкупа заложенного имущества. Постепенно запись в крепостных книгах стала рассматриваться судами как главное обстоятельство при решении споров о праве собственности.

В 1775 году Екатерина II ввела новые административные территории – губернии, которым передали полномочия совершать крепостные дела. Таким образом, Юстиц-коллегия утратила функции единственного на всю Россию органа, в котором были сосредоточены сведения о недвижимости и правах на нее. Теперь в губерниях создаются гражданские палаты и уездные суды, при которых организуются учреждения крепостных дел^[25]. По сути, это были местные центры, совершающие акты перехода вещных прав на недвижимость. С одной стороны, такое новшество позволяло сторонам сделки не тратить время и деньги на поездку в Юстиц-Коллегию для совершения крепостного дела, поскольку отныне они могли оформить все бумаги в любой «удобной» для них губернии, руководствуясь местом жительства, местом нахождения имения, являющегося предметом сделки, и т.д. С другой стороны, возможность совершать крепостные записи в губерниях привела к утрате единой для всей России информационной базы о сделках с недвижимостью, что предоставило дополнительные возможности для злоупотреблений правами на недвижимое имущество. Так, многократный залог прав на недвижимость без передачи владения в условиях отсутствия гласности приобрел, можно сказать, массовый характер.

В целях преодоления сложившейся ситуации законодатель вводит так называемые запрещения в виде «писем крепостей» на заложенные имения, которыми разрешалось совершать только один залог на одно имение. Такие записи делались в книгах о запрещениях каждой губернии. По поводу каждого вновь налагаемого запрещения необходимо было рассылать сообщения во все другие губернские крепостные установления, а последние обязаны были извещать свои уездные суды^[17].

Анализ имеющихся источников об основаниях возникновения запрещений свидетельствует, что нередко в правоотношениях частных лиц в качестве способа обеспечения обязательства применялся залог, который представлял собой обеспечительное запрещение совершать с предметом залога сделки, направленные на его отчуждение. Однако такой залог был лишен абсолютной силы^[26], поскольку нормы действующего законодательства предусматривали возможность с согласия залогодержателя продать или уступить с переводом долга заложенное имение (ст. 150 Положения о городских общественных банках Устава кредитного (том XI Свода законов). Правительствующий Сенат, детально осведомленный о такой ситуации, неоднократно признавал, что запрещение как обеспечительная мера лишено исключительной силы, и напоминал о недопустимости перехода недвижимости с обременением к новому приобретателю. Тем не менее, казна, выступая в роли залогодержателя, все чаще и чаще разрешала распоряжения заложенными ей недвижимостями, несмотря на то, что они находились под запрещением в размере выданной ссуды. С течением времени тенденция расширения оснований распоряжения заложенным недвижимым имуществом получила свое законодательное отражение. Так, в 1862 - 1863 годах вносятся изменения, разрешающие закладывать по любому долгу имения, уже заложенные в государственных кредитных учреждениях^[17].

Исследователи, анализируя историю института недвижимости, отмечают как существенный недостаток регулирования сделок с таким имуществом отсутствие единой базы сведений и определенности в моменте перехода вещного права, пользуясь которым, продавец мог совершать акт в любом месте, в том числе и в другой губернии, а покупщик не имел возможности проверить факт продажи имущества другим лицам в другом месте. Поэтому в практике того времени нередки случаи продажи одного и того же имения нескольким лицам, которые рано или поздно «пересекались» и, соответственно, возникал спор о приоритете права.

Сохранившиеся до настоящего времени источники свидетельствуют, что суды признавали право за тем покупателем, который совершил купчую крепость раньше. При этом другой покупатель приобретал право на возмещение причиненных ему недобросовестным продавцом убытков, в которые входила и уплаченная сумма сделки.

В целях ликвидации подобных злоупотреблений при совершении сделок с недвижимостью, а также совершенствования их правового регулирования в 1886 году было принято Положение о нотариальной части, в соответствии с которым в столицах губерний, а также в уездных городах, а при необходимости и в уездах, были определены нотариусы, которым вменялось в обязанность вести три главные актовые книги. В одну вносились сведения о сделках с недвижимым имуществом. В другой фиксировались иные договоры, а в третьей совершались акты о протесте векселей. Каждый из указанных нотариальных актов совершался в присутствии свидетелей, которые, как выяснилось позже, не увеличивали доверия к действиям нотариуса как должностного лица. Злоупотребления правами на недвижимое имущество по-прежнему были значительными. Тем не менее, идею о недвижимом имуществе как особом объекте гражданского оборота следует признать для отечественного права вполне традиционной, а момент ее законодательного признания отнести к началу XVIII века^[21].

Однако вышеуказанные и многие другие причины обусловили необходимость совершенствовать процедуру учета сделок с недвижимым имуществом. В итоге министром юстиции в 1891 году были утверждены Правила ведения Реестра крепостных дел, в котором отражались сведения о недвижимости, касающиеся характеристики имения, его собственников, имеющиеся ограничения права собственности, а также денежные требования, обеспеченные запрещениями, перечень которых постоянно расширялся. Например, запрещения сопровождали всякий залог (договоры с государственным банком, а также займы между частными лицами).

Указанные Реестры велись в каждом уезде и каждом городе. Тем не менее, внесение записи в Реестр не являлось основанием для приобретения вещных прав по совершенной сделке, поскольку требовалось ее утверждение старшим нотариусом губернии, который обязан был удостовериться в законности оснований сделки, а также отсутствии ограничений на имущество. Он же обладал полномочиями взыскания пошлины. Только после ее уплаты старший нотариус мог сделать на выписке из Реестра надпись об утверждении сделки и занести соответствующие сведения в крепостную книгу.

Вместе с тем, несмотря на новеллы в порядке учета сделок с недвижимым имуществом, предусматривающие ведение Реестра, сохранились недостатки старого режима регулирования. В частности, сделки с недвижимостью по-прежнему могли совершаться в любом месте, что, как отмечено выше, активно использовалось недобросовестными продавцами. Хотя теперь вещное право переходило лишь в момент утверждения сделки старшим нотариусом по месту нахождения имущества. Интересно отметить, что этот факт в дальнейшем приобрел приоритет, поскольку, если выявлялось несколько купчих, совершенных в разных местах на одно имение, то вещное право возникало у того покупателя, чей акт будет предъявлен к утверждению первым.

Что же касается Реестра крепостных дел, то цель его введения (упорядочить совершение записей и «снять» многие вопросы), по мнению Г.Ф. Шершеневича, не была достигнута, поскольку «…в действительности реестры крепостных дел оставляют желать многого. Этому способствовали два обстоятельства: во-первых, то, что внесению в реестр не дано должного юридического значения, а, во-вторых, отсутствие гласности»^[26,19,23].

Тем не менее, именно удостоверение сделки считалось необходимым условием возникновения права собственности частных лиц на недвижимость. Кроме того, старший нотариус должен был сообщить о совершенной сделке в земскую или городскую управу по месту нахождения недвижимости, а также в сенатскую типографию, для опубликования соответствующей информации в Сенатских Объявлениях. Обратим внимание, для принятия имущества, переходящего по праву наследования, была установлена иная процедура: вещные права наследника возникали в момент смерти наследодателя, то есть независимо от записи в реестр крепостных дел. Однако запись в реестре рассматривалась как единственное доказательство существования права на имение, которое действует с момента внесения этой записи^[26]. Интересно отметить, что этот принцип перехода права собственности на наследственную недвижимость сохранился в отечественном гражданском праве и до настоящего времени (см., например, п. 4 ст. 1152 ГК, в соответствии с которым принятое наследство признается принадлежащим наследнику со дня открытия наследства независимо от времени его фактического принятия, а также независимо от момента государственной регистрации права наследника на наследственное имущество, когда такое право подлежит государственной регистрации).

Характерный признак совершаемых в то время сделок с недвижимым имуществом – отсутствие гласности, то есть знакомиться с содержанием крепостной книги и получить из нее выписку постороннее лицо могло только с согласия собственника имущества. Однако развитие гражданского оборота недвижимости обусловило необходимость установления определенных гарантий лицам, которые участвовали в таких сделках. Поэтому с 1899 г. старшие нотариусы обязаны были выдавать всем желающим справки как из Сенатских Объявлений, так из иных документов (Реестр, крепостная книга) о лежащих на имении запрещениях (т. XVI, ч. I, Положение о нотариальной части, ст.154, прим. 2).

Таким образом, к началу XIX века в России сформировалась система правового регулирования сделок с недвижимостью, основой которой являлось внесение сведений об объектах, обременениях, на них лежащих, а также о субъектах (сторонах) сделки в специальные реестры. Однако это был лишь первый (формальный) шаг на пути перехода права собственности на недвижимость. Реальная же передача недвижимости осуществлялась посредством специальной процедуры, то есть совершением действий, которые именовались «ввод во владение». Суть этой процедуры состояла в том, что приобретатель недвижимости предоставлял окружному суду по месту нахождения приобретенного имения акт укрепления и просил ввести его во владение. Суд проверял соответствие акта укрепления нормам действующего законодательства, устанавливал отсутствие запрета на переход имущества и прав на него к другому лицу, а также удостоверялся, что никто не оспаривает предъявленный акт укрепления. При наличии этих условий окружной суд «постановлял решение» о вводе заявителя во владение^[20].

Подводя итог краткому историческому экскурсу о переходе прав на недвижимое имущество по законодательству дореволюционной России, отметим:

1) на Руси издревле понимали важность сделок с недвижимостью не только для лиц, участвующих в таких договорах, но и для общества, поэтому стремились к накоплению полных, правильных и доступных сведений об их правовом статусе. В этой части гражданского оборота сделок с недвижимостью Россия не отличалась от экономически развитых стран мира;

2) тем не менее, долгое время сделки с недвижимым имуществом носили конфиденциальный характер, поскольку доступ к записям о совершенных сделках осуществлялся только с согласия собственника имущества. Этот принцип закрытых сведений о совершенных сделках противоречил европейской публичности информации;

3) необходимость обеспечения публичного режима прав на недвижимость особенно ярко проявлялась в период имевшихся нарушениях, выражавшихся в многократном залоге прав на имущество;

4) первые шаги в обеспечении публичности перехода прав на недвижимость связаны с совершением запоминающейся процедуры перехода прав (для свидетелей сделки устраивали праздник с обильным угощением). Этот обычай, думаем, Россией был заимствован из Европы, так как там не только угощали, но и устраивали театрализованные представления.

5) к началу XIX века в России сформировалась многоступенчатая система учета сделок с недвижимым имуществом и контроля их законности, которая содержала много пробелов и противоречий, а потому достаточно часто вызывала вопросы у практиков. В частности, момент возникновения права собственности на недвижимость связывался с такими фактами, как:

- утверждение старшим нотариусом предоставленного ему акта;

- вручение старшим нотариусом «выписи» правоприобретателю;

- совершение акта ввода во владение;

- запись в реестре крепостных дел о совершенном вводе во владение.

Такая ситуация сложилась из-за отсутствия четких норм действующего законодательства и приводила, как отмечено выше, к многочисленным судебным разбирательствам;

6) принятые правительством меры по обеспечению гласности сведений, содержащихся в крепостных книгах, не дали ожидаемого эффекта, поскольку, во-первых, «оглашение» записей в «Сенатских Ведомостях» происходило спустя достаточно длительный период времени с момента совершения сделки; во-вторых, эти публикации совершались вдали от места нахождения имения. По справедливому замечанию приват-доцента Императорского Московского университета В. А Краснокутского «они превратились в пустую формальность». В итоге такая система регистрации прав привела к тому, что возникло много недвижимостей, которые формально не укреплены за теми, кто, несомненно, должен считаться собственником^[22];

7) сложившейся в России системе регистрации прав на недвижимое имущество явно не доставало конкретности и простоты. Поэтому она «отставала» от европейских стандартов, содержащих ответы на многие вопросы, возникающие в России. Скажем, по ГГУ право возникало в момент регистрации (нет регистрации – нет права); по ФГК - из двух конкурентов выигрывает тот, кто первым зарегистрировал свое право. Конечно, в целях усиления гарантий имущественных прав и интересов лиц, участвующих в гражданском обороте, действующая в то время российская система нуждалась в совершенствовании. И царское Правительство предпринимало для этого определенные меры, в качестве примера можно назвать закон от 24 мая 1911 г. «Об упрощении порядка ведения старшими нотариусами крепостных книг».

В итоге к 1917 году статья 420 Законов гражданских устанавливала следующее правило определения собственника недвижимого имущества: "Кто, быв первым приобретателем имущества, по законному укреплению его в частную принадлежность, получил власть, в порядке, гражданскими законами установленном, исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться им вечно и потомственно, доколе не передаст этой власти другому, или кому власть эта от первого ее приобретателя дошла непосредственно или через последующие законные передачи и укрепления, тот имеет на это имущество право собственности"^[25].

Однако победа большевиков в революции 1917 г. с их главной идеей построения коммунистического общества привела к полному разрушению не только системы частной собственности, но и сделок с недвижимым имуществом вообще. В.А. Алексеев характеризует правовую систему послереволюционного периода, отменившую частную собственность на землю и многие другие объекты недвижимого имущества, как яркий пример проявления закономерности гражданского оборота недвижимости – публичность сделок устанавливается только там и поскольку, где и поскольку этот оборот существует^[15].

Известным Декретом «О земле» от 26 октября (8 ноября) 1917 г была отменена любая форма собственности на землю и одновременно установлен запрет на ее гражданский оборот. Далее идея общего имущества нашла свое отражение в Декретах ВЦИК Советов Рабочих, Солдатских, Крестьянских и Казачьих Депутатов от 14 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью» и от 20 августа 1918 г. № 674 «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах». Таким образом, земля и другие объекты недвижимого имущества были исключены из частного гражданского оборота и объявлены достоянием государства. Соответственно, отпала необходимость в сохранении прежней системы регистрации сделок с таким имуществом, а в законодательных и иных нормативных правовых актах термин «недвижимое имущество» не употреблялся. Особые правила об обороте недвижимости оказались не востребованными. Поэтому в примечании к ст. 21 ГК РСФСР 1922 г. было указано: «С отменой частной собственности на землю деление имуществ на движимые и недвижимые упразднено».

Вместе с тем, полностью упразднить систему государственного учета сделок с землей и строениями было нельзя, поскольку законом допускался ограниченный оборот недвижимого имущества. В частности, ГК РСФСР 1922 года содержал ряд статей, в которых устанавливался порядок и условия застройки, а также предусматривалось право отчуждения или обременения таких объектов залогом (ст.ст.71 – 84). С течением времени в нормативных правовых актах советского государства стали использоваться понятия «дом», «строение», «дача», «гараж», «квартира» и др. Сделки с указанным имуществом под страхом их недействительности должны были нотариально удостоверяться, а затем зарегистрироваться в подлежащем коммунальном отделе (ст. 79).

В ГК РСФСР 1964 г. указанный порядок гражданского оборота недвижимого имущества был не только сохранен, но и расширен. Это касалось перечня сделок, которые подлежали регистрации. Так, если предметом договоров купли-продажи (ст. 239), мены (ст. 255), дарения (ст. 257) были жилой дом или дача, расположенные в городе, рабочем, курортном или дачном поселке и хотя бы одной стороной выступал гражданин, то такой договор должен быть нотариально удостоверен и зарегистрирован в исполнительном комитете районного, городского или сельского Совета депутатов трудящихся. Несоблюдение этих требований влекло недействительность договора. Такие же требования обязаны были выполнить стороны договора залога жилого дома.

Обратим внимание, законодатель установил обязательность регистрации сделок только с участием граждан. И это вполне оправданно, поскольку смена собственника была возможна применительно к объектам, находившимся в индивидуальной собственности. Вся другая недвижимость относилась в основном к государственной собственности, за исключением объектов кооперативной и колхозной собственности, т.е. при переходе имущества от одного лица к другому собственник (государство) не менялся, поэтому учитывалась (регистрировалась) только смена владельцев. Этот факт послужил основанием к установлению особых правил:

а) передача таких объектов недвижимости как предприятия, организации и учреждения (со всеми их активами и пассивами) из ведения одного государственного органа в ведение другого государственного органа осуществлялась безвозмездно;

б) при передаче предприятия или иной организации, состоящей на хозяйственном расчете, оборотные средства этого предприятия (организации) передавались по передаточному балансу в размерах, предусмотренных техпромфинпланом (хозфинпланом, стройфинпланом и т.п.) на тот квартал, в котором согласно решению о передаче это предприятие (организация) должно быть передано;

в) если передавались структурные подразделения вышеуказанных юридических лиц, которые учитывались на общем балансе юридического лица, то передающая организация должна была выделить такие подразделения из общего баланса на передаточный баланс;

г) если в процессе передачи недвижимости менялся собственник, т.е. объект государственной собственности переходил в кооперативную или общественную собственность или наоборот, то передача осуществлялась за плату, если законодательством СССР не был установлен иной порядок.

Интересно отметить, что передача юридических лиц и их структурных подразделений сопровождалась, как правило, инвентаризацией основных фондов, товарно - материальных ценностей, а также денежных средств, на основе которых составлялся бухгалтерский отчет^[24].

Однако результаты такой инвентаризации учитывались лишь субъектами сделки (передающая и принимающая стороны) и не подлежали государственной регистрации. Таким образом, государственный регистрационный учет зданий, сооружений, а также иных объектов недвижимости в составе юридических лиц, и их оценка отсутствовали.

Аналогичная ситуация сложилась в сфере государственного учета природного, хозяйственного и правового положения земель как основного вида недвижимости. В итоге достоверные сведения, необходимые для регистрации прав на указанные виды имущества и сделок с ним, зачастую отсутствовали. Поэтому возникала потребность уточнять не только количество и качество земель, являющихся предметом сделки, но и проводить их экономическую оценку. Очевидно, что эта процедура существенно увеличивала срок регистрации прав новых владельцев. Кроме того, отсутствие достоверных сведений о стоимости предмета сделки приводило к занижению налоговых и иных обязательных платежей.

В то же время многие экономически развитые страны мира разрабатывали и эффективно использовали различные системы технического и кадастрового учета не только земель, но и иных дорогостоящих объектов собственности. СССР с его политикой об отмирании государства и коммунистическом обществе «пошел своим путем». И только к средине ХХ века большевики вынуждены были признать необходимость и эффективность ведения государственного земельного кадастра. Поэтому в Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. был включен Раздел VIII «Государственный земельный кадастр», состоящий из одной статьи (46), в которой обозначены цели ведения кадастра:

- обеспечение рационального использования земельных ресурсов и их охраны;

- формирование совокупности достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель;

- планирования народного хозяйства, размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации земель и химизации сельского хозяйства;

- осуществления других народнохозяйственных мероприятий, связанных с использованием земель.

Далее указывалось, что Государственный земельный кадастр включает данные регистрации о землепользовании, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель и ведется за счет государства по единой для Союза ССР системе. Порядок ведения государственного земельного кадастра, формы кадастровой документации, периодичность уточнения и обновления кадастровых данных устанавливались Советом Министров СССР.

Нормы этой статьи получили свое развитие в Земельном кодексе РСФСР 1970г., который также содержал раздел, посвященный государственному земельному кадастру, включающему три статьи. Интересно отметить, что в соответствии со ст. 118 указанного ЗК главная цель ведения государственного земельного кадастра - обеспечение рационального использования земельных ресурсов. Правда, при этом отмечалось, что кадастр содержит совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель, которые принимаются во внимание при планирования народного хозяйства, размещении и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации земель и химизации сельского хозяйства, а также осуществлении других народнохозяйственных мероприятий, связанных с использованием земель. Земельный кадастр ведется за счет государства по единой для Союза ССР системе. Правила и порядок ведения государственного земельного кадастра, а также формы кадастровой документации, сроки уточнения и обновления кадастровых данных определялись Советом Министров СССР.

Однако как показало время задачи, поставленные в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также в Земельном кодексе РСФСР не были решены. Предпосылок к этому, по нашему мнению, было довольно много. В частности, отсутствовал специально созданный единый орган, осуществляющий государственный контроль за правильностью ведения кадастра. Эти функции были возложены Советы депутатов трудящихся, их исполнительные и распорядительные органы, а также землеустроительные службы системы МСХ СССР, которые в течение почти 15 лет так и не смогли сформировать соответствующую базу данных кадастрового учета земель.

В подтверждение сказанного сошлемся на Постановление СМ РСФСР от 10 апреля 1975 г. № 225 "Об улучшении организации выполнения и повышении качества проектно-изыскательских работ по землеустройству", в соответствии с которым на базе республиканского проектного института по землеустройству ("Росгипрозем") было организовано Всероссийское производственно проектное объединение по использованию земельных ресурсов – «Росземпроект», вошедшее в систему Министерства сельского хозяйства РСФСР. Одним из главных направлений деятельности этого объединения были земельно-оценочные работы, связанные с введением государственного земельного кадастра. В частности, они переносили на местность утвержденные в установленном порядке землеустроительные проекты и выдавали землепользователям соответствующие документы, рабочие чертежи, почвенные очерки, карты, картограммы и другие материалы.

Указанные работы продолжались более двадцати лет, в течение которых регулярно принимались нормативные правовые акты, уточняющие компетенции и полномочия лиц, осуществляющих функции по ведению государственного кадастра. Например, Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1) возлагал обязанности по ведению Государственного земельного кадастра на Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и его органы на местах по единой системе и расширил сферу применения данных государственного земельного кадастра, которые теперь учитывались при расчете платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель. В 1992 году принято Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, возложившее на Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации и его органы на местах функции государственного контроля за достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, мониторинге земель и землеустройстве.

По-иному формировалась система учета и регистрации (инвентаризации) строений, в том числе жилых домов, поскольку эта деятельность, хотя и контролировалась республиканскими ведомствами, однако осуществлялась органами местного самоуправления. Так, можно вспомнить Инструкцию НККХ РСФСР от 19 июня 1937 г. № 95/М "О регистрации жилищно-коммунальными органами строений, перешедших к их фактическим владельцам по сделкам, не оформленным в установленном порядке или в порядке наследования", которая в основном разъясняла положения Циркуляра НКЮ и НКВД РСФСР от 12 - 19 октября 1926 г. № 404/183 "О порядке установления прав на частновладельческие (немуниципализированные и демуниципализированные) строения" и уточняла Разъяснение НКВД и НКЮ от 14 марта 1929 г. № 89/32 "О правовом положении строений, возводимых частными лицами без надлежащего оформления". Условия и порядок гражданского оборота прав на недвижимость определялись Инструкцией НККХ РСФСР от 11 августа 1934 г. "Об удостоверении и регистрации коммунальными органами возникновения и передачи прав на владение строениями и залога их".

Представленный перечень убедительно свидетельствует, что центральные органы власти и управления РСФСР регулярно уделяли внимание учету и регистрации строений и сооружений, пытаясь создать единообразную систему технического учета и инвентаризации.

Однако война 1941-1945гг. разрушила не только объекты недвижимости, находящиеся в зоне военных действий, но и нанесла значительный вред хранилищам документов, в том числе архивам. Поэтому главными задачами этого периода в данной сфере народного хозяйства являлись восстановление утраченных документов, а также новая инвентаризация сохранившихся зданий и сооружений. Именно эти обстоятельства предопределили принятие Инструкции НККХ РСФСР и НКЮ РСФСР от 5 октября 1942 г. N 506 (Б-И-7) "О порядке восстановления документации на право владения строениями и пользования земельными участками в местностях, где указанная документация утрачена в связи с условиями военной обстановки", в соответствии с которой основными документами, подтверждающими право владения строениями и право пользования земельными участками, признавались:

а) нотариально засвидетельствованные договоры купли-продажи, мены, дарения и завещания права владения строениями;

б) договоры на право застройки;

в) решения народных судов, подтверждающие право собственности или право застройки;

г) договоры аренды;

д) выписки из реестров нотариальных контор об удостоверении договора отчуждения строений или права застройки.

Если указанные документы или заверенные надлежащим образом копии с них, отсутствовали, то юридической силой обладали документы, косвенно подтверждающие вышеуказанные права, в частности к ним относили:

а) обязательства по банковским ссудам на строительство жилых домов;

б) акты отвода участков под строительство;

в) выписки из решений исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся об отводе земельных участков под строительство и о разрешении этого строительства;

г) справки сельских Советов об отводе участков под строительство жилых домов (в рабочих поселках и городах, преобразованных из сельских населенных пунктов);

д) платежные документы (земельная рента и налоги со строений);

е) страховые полисы;

ж) инвентаризационные документы;

з) счета на строительство;

и) утвержденные проекты застройки;

к) домовые книги.

На основании вышеперечисленных документов коммунальные органы могли восстановить право владения строениями или пользования земельными участками и выдавали соответствующие удостоверения или возобновляли договоры о праве застройки или договоры аренды.

Если коммунальные органы на основании косвенных документов отказывались удостоверить право владения или право пользования, то заинтересованное лицо могло обратиться в суд с заявлением о вынесении решения на право владения строениями или на право пользования земельным участком.

При отсутствии косвенных документов, а также при сомнениях в их подлинности, право владения строениями или право пользования земельными участками устанавливались судом на основании свидетельских показаний.

После окончания военных действий возникла необходимость провести полную инвентаризацию имеющихся строений, поэтому Инструкция 1942 года была отменена и принята Инструкция НККХ от 25 декабря 1945 г. «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР», которая давала руководящие разъяснения бюро инвентаризации жилищно-коммунальных органов исполнительных комитетов местных Советов по вопросам уточнения права владения строениями и учета их по фондам. Так, подлежали отдельной регистрации:

а) строения на праве государственной собственности, находящиеся в ведении местных Советов;

б) строения на праве государственной собственности, находящиеся в ведении государственных учреждений и предприятий;

в) строения кооперативных и других общественных организаций;

г) строения отдельных граждан на праве личной собственности или праве застройки.

Заслуживает внимания факт, который свидетельствует о комплексном подходе к регистрации объектов недвижимости, а именно: ст.ст. 5 и 6 указанной Инструкции устанавливали, что объектом регистрации является домовладение в целом с самостоятельным земельным участком, под отдельным порядковым номером по улице, переулку, площади независимо от числа совладельцев данного домовладения. Строения регистрировались лишь после того, как были закончены строительством вместе с обслуживающими их земельными участками. При этом право пользования земельным участком, обслуживающим строение, отдельно не регистрировалось.

Эта инструкция действовала довольно длительный период времени и была отменена Приказом Минкоммунхоза РСФСР от 21.02.1968 № 83, утвердившем новую Инструкцию "О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР", которая вводилась в действие в целях осуществления правовой регистрации всех строений, независимо от их ведомственной принадлежности. Эти мероприятия следовало провести в течение 1968 - 1970 гг.

Вместе с тем, из данного общего правила предусматривались исключения, например, указанная Инструкция не применялась к строениям, находящимся:

а) на территориях, изъятых из ведения местных Советов на основании постановлений Правительства;

б) на территориях, отведенных промышленным предприятиям (на промплощадках).

Процедура установления права собственности на строения имела два этапа. На первом - бюро технической инвентаризации готовили заключение о принадлежности строения на праве собственности конкретному лицу. Второй этап состоял в контроле законности и правильности подготовленных БТИ документов соответствующим исполкомом рай(гор)совета депутатов трудящихся. На основании его решения производилась первичная регистрация строения, и собственнику строения выдавалось регистрационное удостоверение.

В соответствии с Инструкцией 1968 г. БТИ осуществляло двойной учет строений:

а) в каждом населенном пункте велись в реестровые книги, в которых отражались сведения о праве собственности на строения на основании решений исполкомов рай(гор)советов депутатов трудящихся;

б) на каждого собственника строений города (поселка) открывалась инвентаризационная карточка, с указанием фамилии, имени и отчества (для граждан) и полного наименования организаций, учреждений и предприятий, которая заносилась в алфавитную картотеку.

Таким образом, к средине ХХ века в РСФСР была признана необходимость единства учета и регистрации земельных участков и расположенных на них зданий, сооружений, а также прав на указанные объекты. Вместе с тем, функции инвентаризации строений и регистрации прав на них по-прежнему выполняли органы местного самоуправления, полномочия которых были очень широкими, т.е. отсутствовала единая (общегосударственная) система инвентаризации строений и земельных участков, а также регистрации прав на них.

С введением в Советском Союзе «новых форм хозяйствования» в виде хозрасчета и аренды предприятий появилась необходимость принципиального реформирования законодательства, регулирующего гражданский оборот особо ценного имущества, в том числе недвижимого. Наиболее значимым среди таких актов является Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР», статья 3 которого устанавливала, что в собственности могут находиться земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, здания, сооружения, оборудование, предметы материальной и духовной культуры, деньги, ценные бумаги и иное имущество. Казалось бы, этот закон сделал революцию в праве собственности на объекты недвижимого имущества.

При этом земля хотя и была «неотъемлемым достоянием советского народа», но не принадлежала ему на праве собственности. Так, в перечне объектов права собственности граждан отсутствовали земельные участки (ст.7). Поэтому кадастровый учет земельных участков, принадлежавших гражданам на праве собственности, отсутствовал.

Однако с распадом СССР и переходом нашей страны на рыночные отношения произошли принципиальные изменения не только в экономике, но и в законодательстве России, регулирующем гражданский оборот имущества. Так, вступивший в силу с 01 января 1991 года Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» содержал упоминание о недвижимом имуществе в связи приобретением права собственности на основании приобретательной давности. Правда, этот документ не формулировал ни дефиниции, ни перечня вещей, относящихся именно к недвижимости. Вместе с тем, в п. 4 ст. 2 указанного закона перечислены основные объекты, которые могли принадлежать на праве собственности. Характерно, что этот перечень в первую очередь называет предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, а также здания и сооружения. С точки зрения ныне действующего законодательства – это недвижимость. Однако Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. не выделял эту группу имущества. И только Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. в пункте 2 статьи 4 установили некоторые критерии отнесения вещей к недвижимому имуществу. В частности, диспозиция п. 2 ст. 4 указывала, что имущество подразделяется на движимое и недвижимое. И далее был сформулирован критерий и представлен открытый перечень объектов гражданского оборота – к недвижимому имуществу относятся земельные участки и все, что прочно с ними связано, как-то: здания, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, многолетние насаждения. Отсылочная норма о том, что законодательными актами к недвижимости может быть отнесено и иное имущество, в том числе движимое, по сути, предоставляла возможность устранения выявившегося пробела правового регулирования объектов, гражданский оборот которых имеет важное экономическое или стратегическое значение.

С точки зрения уже накопленного в дореволюционном праве опыта регулирования оборота недвижимого имущества это был возврат к прошлому. В то же время, принимая во внимание сложившиеся общественные отношения при совершении сделок с определенными видами вещей, а также учитывая перспективы развития рынка, можно с уверенностью сказать, что официальное признание деления вещей на движимые и недвижимые является прогрессивным достижением отечественной цивилистики, которое получило дальнейшую регламентацию в нормах ГК и ряде Федеральных законов.