Общественный контроль в сфере противодействия коррупции как научная правовая категория и её содержание

Противодействие коррупции – сложная и ответственная задача, стоящая перед государством и обществом, требующая совместного участия и взаимодействия, и это положение не вызывает ни какого сомнения не у представителей органов власти не у представителей институтов гражданского общества. Для решения этой сложной задачи органами государственной власти формируется правовая база, связанная с обеспечением участия институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности. Однако в федеральных и региональных нормах, регулирующих противодействие коррупции, данному вопросу придается не значительное внимание. Федеральный законодатель закрепил в качестве принципа вопросы взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции ^{[23; 27]}, а в качестве основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции – создание механизмов общественного контроля за их деятельностью ^[23]. Некоторые региональные законодатели также последовали этому примеру и закрепили данное принципиальное положение системе мер противодействия коррупции в антикоррупционном законодательстве субъектов Российской Федерации ^[8]. Более того, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации в конце 2012 года прямо указал, что необходимым условием действенной борьбы с коррупцией является активное гражданское участие и эффективный общественный контроль ^[35]. Это важнейшее положение позволяет нам обратиться к анализу регионального антикоррупционного законодательства, в котором должны быть закреплены основные механизмы общественного контроля как инструмента противодействия коррупции. С этой целью мы решили исследовать антикоррупционное законодательство всех 85 субъектов Российской Федерации, чтобы определиться с основными формами такого взаимодействия в сфере противодействия коррупции. Необходимо оговориться, что в одном из субъектов Российской Федерации – Республике Крым, в силу объективных причин, отсутствует региональный антикоррупционный закон, имеется лишь проект такого закона, разработанный Прокуратурой Республики Крым и размещенный для экспертной оценки и обсуждения в информационно-коммуникативной сети «Интернет».

Обратившись к анализу регионального антикоррупционного законодательства, мы обнаружили, что в 41 из них или 48,8% упоминается словосочетание «общественный контроль». При этом региональный законодатель прямо указывает на два основных вида или формы общественного контроля. Первая форма общественного контроля – это общественный контроль за реализацией федерального и/или регионального антикоррупционного законодательства. Данная форма общественного контроля предусмотрена в 26 антикоррупционных законах субъектов Российской Федерации или 63,4% от общего количества таких законов, где общественный контроль упоминается. Вторая форма общественного контроля – это контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления как средство или направление противодействия коррупции. Эта форма общественного контроля предусмотрена в 18 региональных антикоррупционных законах или 43,9% от общего количества таких законов, в которых упоминается общественный контроль.

В региональном антикоррупционном законодательстве встречаются случаи, кода его нормами предусмотрены обе выделенные нами формы общественного контроля. Эта ситуация отражена в антикоррупционном законодательстве Республики Калмыкия ^[16], Республики Дагестан ^[15], Орловской ^[14] и Кировской ^[11] областей.

Не взирая на широкое использование термина «общественный контроль» в региональном антикоррупционном законодательстве, его содержание и механизмы осуществления не раскрываются, лишь зафиксированы положения декларативного характера, указывающие на необходимость «развития институтов общественного контроля за соблюдением федерального законодательства и регионального законодательства о противодействии коррупции» ^{[18; 19]} либо «создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов власти» ^{[10; 14; 24]}. Нет в субъектах Российской Федерации и подзаконных нормативных правовых актов, раскрывающих содержание и механизмы осуществления общественного контроля в сфере противодействия коррупции. К этому же выводу пришли и отдельные российские специалисты, обращавшиеся к исследованию вопросов общественного контроля в области противодействия коррупции ^{[34, c.109]}.

В антикоррупционном законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации имеются лишь указания на отдельные структурные элементы осуществления общественного контроля в сфере противодействия коррупции. В нем иногда отражается прямое указание на то, что субъектами общественного контроля могут выступать региональные общественные палаты, иные институты гражданского общества и население ^{[13; 20]}. Однако в антикоррупционном законодательстве большинства субъектов Российской Федерации отсутствует упоминание о субъектах общественного контроля и механизмах его осуществления. К тому же региональный законодатель не предложил собственную правовую дефиницию общественного контроля в сфере противодействия коррупции и не раскрыл содержание этого важного направления деятельности.

Попытки найти приемлемое легальное правовое определение общественного контроля в сфере противодействия коррупции не привели нас к успеху. В связи с этим мы решили найти дефиницию общественного контроля в сфере противодействия коррупции в научной литературе, которое бы в полной мере раскрывала его содержание. Обратившись к литературным источникам, мы обнаружили несколько работ по данной проблематике, которые по-разному трактуют понятие и содержание общественного контроля в сфере противодействия коррупции. В понимании одних специалистов общественный контроль в сфере противодействия коррупции сводится к контролю за деятельностью должностных лиц органов публичной власти с использованием экспертных оценок их деятельности (государственно-общественной научной экспертизы) ^{[6, c.31-35]}. Другие исследователи видят предназначение общественного контроля в сфере противодействия коррупции в общественном контроле за органами публичной власти с применением различных средств: общественной экспертизы ^{[4, c.134; 37, c.41-43; 38, c.62-64]}, общественной проверки ^{[39; 40, c.49-57]} и других инструментов ^[33]. Третьи, авторы полагают, что общественный контроль в сфере противодействия коррупции – это контроль населения за деятельностью органов государственной власти за распределением бюджетных средств и природных ресурсов ^{[42, c.19-22]}, сводя его, по сути, к отраслевому контролю в сфере бюджетных отношений и природопользовании.

Наиболее развернутое понимание общественного контроля в сфере противодействия коррупции мы обнаружили в работе отечественного социолога М.В. Шедий. Она, в отличие от других авторов, для обозначения содержания деятельности по общественному контролю в сфере противодействия коррупции использует термин «общественный антикоррупционный контроль». Под общественным антикоррупционным контролем она понимает подотчетность органов государственной и муниципальной власти и должностных лиц гражданам, предполагающая: во-первых, права граждан получать отчет посредством необходимой информации о деятельности властей; во-вторых, право граждан принимать меры, то есть налагать санкции в случае, если информация или объяснения будут сочтены неудовлетворительными ^{[41, c.123]}. В этом определении, очевидно, описывается лишь общественный контроль за исполнением властями своих функций или обязательств, а не специальный – за исполнением органами публичной власти антикоррупционного законодательства. Это обстоятельство обусловлено тем, что таким же образом описывается содержание контроля в сфере противодействия коррупции другими авторами публикаций по данной проблематике ^{[3, c.137-140; 5, c.34-35; 36, c.3-5]}.

Вместе с тем в современной научной антикоррупционной литературе имеется и дефиниция, которая раскрывает содержание общественного контроля в сфере противодействия коррупции как форму взаимодействия органов публичной власти и общества, когда граждане государства в личном качестве или через свои общественные организации участвуют в общественном аудите эффективности деятельности органов власти и выявлении коррупционных рисков ^{[1, c.140]}. Такое определение раскрывает содержание общественного контроля как форму взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества. Оно имеет очевидное достоинство – указывает на объект общественного контроля – деятельность органов публичной власти, а также основную форму реализации – аудит для выявления коррупционных рисков. Вместе с том, такое определение имеет и ряд существенных недостатков.

Во-первых, предложенное определение общественного контроля в сфере противодействия коррупции противоречит региональному и федеральному законодательству об общественном контроле. Так, в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха», общественный контроль – это деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия), органов местного самоуправления и иных объектов общественного контроля ^[31]. Близкое по содержанию определение общественного контроля дано в нормативных актах города Москвы, где «под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов исполнительной власти» ^[7]. Несколько отличается от этих определений общественного контроля дефиниция, предложенная законодателями Пермского края, где под общественным контролем понимается «непосредственное наблюдение гражданами и (или) их объединениями за соблюдением прав и законных интересов граждан» ^[30].

Обратившись к федеральному законодательству, мы обнаруживаем иное содержание общественного контроля. В соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», общественный контроль – это деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений ^[32]. В правовой дефиниции общественного контроля, предложенным федеральным законодателем, расширен объект общественного контроля, в нем наравне с органами публичной власти предусмотрен общественный контроль за государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Во-вторых, предложенное в терминологическом словаре определение общественного контроля в сфере противодействия коррупции не описывает в полном объеме объект общественного контроля в сфере противодействия коррупции и специфику его предмета. На наш взгляд, объектом общественного контроля выступают органы публичной власти, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Предметом общественного контроля является деятельность по противодействию коррупции не только органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, но и всех субъектов противодействия коррупции (антикоррупционной политики) государства, а не только органов публичной власти. Поскольку в число субъектов противодействия коррупции входят и иные субъекты осуществления общественного контроля – средства массовой коммуникации и сами общественные организации.

В-третьих, в не определения общественного контроля в сфере противодействия коррупции оказались цели этой деятельности. На наш взгляд, целеполагание деятельности должно отражаться в любом определении, в том числе и дефиниции общественного контроля в сфере противодействия коррупции. Несомненно, что основная цель общественного контроля в сфере противодействия коррупции заключается в оценке состояния коррупции в органах публичной власти и обществе и предложении мер по совершенствованию системы противодействия коррупции в них, то есть по снижению уровня коррупции.

В-четвертых, в определении общественного контроля в сфере противодействия коррупции отсутствует ссылка на используемые инструменты общественного контроля, отмечая лишь общественный аудит деятельности органов публичной власти. Вместе с тем, региональное и федеральное законодательство об общественном контроле в качестве инструментов общественного контроля упоминает: общественный мониторинг; общественную проверку; общественную экспертизу; общественные обсуждения; общественные (публичные) слушания; общественное расследование; опрос общественного мнения; отчет руководителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственной или муниципальной организации. Указанные выше инструменты должны использоваться компетентными (квалифицированными) специалистами или их организациями, в противном случае использование данных средств не приведет к достижению целей общественного контроля в сфере противодействия коррупции.

Следовательно, в самом общем понимании общественный контроль в сфере противодействия коррупции – это специальная квалифицированная деятельность компетентных представителей институтов гражданского общества, с использованием установленных нормативными правовыми актами механизмов и инструментов, осуществляемая в целях снижения уровня коррупции в органах публичной власти и обществе.

В качестве важнейшей составляющей общественного контроля в сфере противодействия коррупции является определение его субъектов. Региональное антикоррупционное законодательство в качестве таковых называет три категории субъектов. К ним относятся: 1) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 2) институты гражданского общества и 3) население ^{[13; 20]}. Как видно из представленного субъектами общественного контроля в сфере противодействия коррупции может выступать широкий круг лиц заинтересованных в этом. Необходимо также отметить, что в отдельных субъектах Российской Федерации имеются положения, закрепляющие использование субъектами общественного контроля лишь его отдельных инструментов. Например, Законом Республики Коми «О противодействии коррупции в Республики Коми» региональной общественной палате предусмотрено проведение независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ^[17].

Разумеется, что в качестве субъектов общественного контроля в сфере противодействия коррупции могут выступать общественные и экспертные советы при органах публичной власти. На это обстоятельство указывают и отечественные специалисты, рассматривающие вопросы общественного контроля в сфере противодействия коррупции ^{[2, c.4; 41, c.124]}. Тем более что в некоторых субъектах Российской Федерации контрольными полномочиями наделяются специализированные общественные антикоррупционные органы при руководителях органов публичной власти ^{[25; 26; 28; 29]}, которые региональным антикоррупционным законодательством отнесены к специальным субъектам противодействия коррупции ^{[14; 21; 22]}. Например, законом Архангельской области «О противодействии коррупции в Архангельской области» к компетенции Совета при губернаторе области по противодействию коррупции относится контроль за реализацией в Архангельской области Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года №460, Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 года №297, и плана противодействия коррупции в Архангельской области ^[9]. Региональными законодателями контрольными полномочиями наделен и специализированный совещательный антикоррупционных орган Красноярского края Совет при Губернаторе Красноярского края по противодействию коррупции ^[12]. Этот перечень специализированных совещательных антикоррупционных органов можно и продолжить, но и приведенного достаточно для того, чтобы сделать вывод о том, что общественный контроль в сфере противодействия коррупции могут осуществлять и эти субъекты противодействия коррупции с использованием различных механизмов и инструментов, используемых в антикоррупционной деятельности.

Проведенный нами анализ правового регулирования общественного контроля в сфере противодействия коррупции, литературных источников позволяет сформулировать определение этого инструмента государственной политики противодействия коррупции. На наш взгляд, общественный контроль в сфере противодействия коррупции – это специальная деятельность компетентных представителей институтов гражданского общества, с использованием установленных нормативными правовыми актами механизмов и инструментов, осуществляемая в целях оценки состояния коррупции в органах публичной власти, государственных и муниципальных организациях, иных органах и организациях, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, принимаемых ими мерах по её нейтрализации, а также выработки мер по повышению эффективности противодействия ей.

Представленное нами определение общественного контроля в сфере противодействия коррупции не является идеальным и окончательным. Оно лишь один из многих вариантов, раскрывающим суть этого направления деятельности и требующее дополнительной научной разработки. Несомненно, в ближайшее время возникнет объективная потребность в научной разработке процедурных и технологических механизмах осуществления общественного контроля в сфере противодействия коррупции, а также основных формах его осуществления.