Публично-правовое образование как юридическая категория

Публично-правовое образование – одна из малоизученных правовых категорий (институтов российского права), несмотря на то, что данное понятие используется в законодательстве, например в Бюджетном кодексе РФ ^{[2, ст. 6]}, при определении того, к роду каких явлений относятся Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

В настоящий момент, как правило, исследуются лишь аспекты участия публично-правового образования в гражданско-правовых отношениях, а в базе данных Российской государственной библиотеки ^[10] нет диссертаций, в которых этот институт изучался бы в целом. Единственный научный труд, посвященный анализу проблем, связанных с публично-правовым образованием, в электронном каталоге данной библиотеки ^[7] – монография В. Е. Чиркина. Автор причисляет к публично-правовым образованиям государство, субъекты федерации, территориальные автономии, муниципальные образования, общинные публично-правовые образования какого-либо коренного малочисленного народа и резервации того или иного племени (родственных племен) ^{[8, c. 60–61]}. Он рассматривает публично-правовое образование как территориальную структурно-функциональную форму организации территориального публичного коллектива, которая обладает собственной публичной властью, используя ее (наряду с действием на этой территории, кроме государства, органов власти других публично-властных образований) для организации и регулирования жизнедеятельности данного коллектива, считается де-факто или де-юре юридическим лицом публичного права, несет ответственность за действия (бездействие) своих органов и должностных лиц ^{[8, c. 59]}.

Следует подчеркнуть, что подходы законодателя в Бюджетном кодексе РФ и представителей юридической науки к определению круга субъектов, называемых публично-правовыми образованиями, не совпадают.

В. Е. Чиркин выделяет следующие признаки публично-правового образования:

является особым формированием территориально-социального характера, основой которого выступает территориальный публичный коллектив (как правило, граждан данного государства);

объединяет территориальную группировку населения в целях организации и регулирования ее общественной жизни посредством публичной власти, истоки которой коренятся в воле его населения;

проявляет себя в трех базовых качествах: как определенное публичное сообщество, как организация и как система управленческого аппарата;

создает систему управления в своем территориальном публичном коллективе (институты непосредственной демократии, представительные, исполнительные органы и др.);

устанавливает общеобязательные правила, издает правовые акты, с помощью которых регулирует общественные отношения, жизнедеятельность территориального публичного коллектива, осуществляя в разных формах, разными методами и для разных целей управленческую функцию;

выступает официальным представителем территориального публичного коллектива;

несет юридическую ответственность за действия своих органов и должностных лиц ^{[8, c. 56–57]}.

Публично-правовое образование есть организация, структура органов публичного управления (непосредственных форм народовластия, осуществляющих их полномочия), с которыми имеют дело субъекты права, вступая в юридические отношения с данным образованием. Публично-правовое образование не может существовать без публично-территориального коллектива, который юридически в конституционном праве может называться народом ^[1], населением субъекта федерации ^{[5, п. 4]} или населением муниципального образования ^{[3, ч. 1 ст. 7]}.

Публично-территориальный коллектив легитимизируется в рамках публично-правового образования. Генетический аспект первичной легитимизации применительно к коллективу публично-правового образования (за исключением народа и государства) проявляется, когда государство вводит в законодательство, политико-правовые отношения институты соответствующего публичного управления, например местного сообщества, легитимизируя последнее. До этого коллектив может существовать, но он не будет публично-территориальным, пока государство не начнет регулировать общественные отношения, связанные с ним, наделяя членов данного коллектива коллективными правами и обязанностями, реализуемыми на этой территории и относимыми исключительно к ней. В качестве примера можно привести местные сообщества, долгое время сосуществовавшие параллельно с Советским государством, которое не признавало их права, но и не преследовало за реализацию отдельных элементов самоорганизации граждан на местах.

Креационная первичная легитимизация публично-территориального коллектива происходит при создании конкретного публично-правового образования.

Вторичная (постоянная) легитимизация публично-территориального коллектива осуществляется в рамках публично-правового образования, когда его органы и должностные лица с политической точки зрения действуют в интересах публично-территориального коллектива, но с конституционно-правовой позиции монополией на представительство данного коллектива обладают представительные органы публичной власти.

Серьезной проблемой в юридической науке признано смешение понятий публично-правового образования и территориального публичного коллектива, в частности муниципального образования и местного сообщества. Например, П. А. Астафичев относит муниципальное образование к территориальным объединениям граждан ^[6], а В. Е. Чиркин – к территориальным публичным коллективам (объединениям жителей по территориальному признаку) ^{[9, с. 167, 170–171]}. Если базироваться на данных подходах, то различия между муниципальным образованием и местным сообществом будут неопределенны, поскольку оба явления можно назвать территориальным коллективом.

Анализ законодательных и научных конструкций публично-правового образования, соотношения между правовыми институтами такого образования и публичного территориального коллектива позволяет выделить обязательный признак публично-правового образования, отличающий его от иных объединений граждан (в том числе публичных территориальных коллективов), – наличие представительного органа публичной власти. Это придает системность организации публичной власти в подобном образовании, так как возникают правоотношения между представительным и исполнительными органами. Следовательно, общины коренных малочисленных народов, в которых представительные органы не создаются, публично-правовыми образованиями не являются.

Публично-правовое образование не только субъект права или структура, но и институт, обеспечивающий права и свободы человека и гражданина. В российском законодательстве обычно говорится об обязанностях органов публичной власти, которые во многих случаях фактически означают обязанности обеспечивать названные права и свободы.

На примере муниципального образования видно, что существования муниципальных структур (органов муниципального образования и непосредственных форм муниципального народовластия, исполняющих полномочия органов муниципального образования) недостаточно для обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Любая деятельность в этой сфере с применением властных полномочий невозможна без юридического санкционирования государством. Российская Федерация определяет три формы деятельности, в рамках которых местное самоуправление обеспечивает эти права и свободы: решение вопросов местного значения; распоряжение муниципальной собственностью; реализация отдельных государственных полномочий. Определение круга вопросов местного значения, порядка наделения органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями и осуществления ими прочих полномочий – часть процесса формирования государством механизма по обеспечению прав и свобод человека и гражданина на местном уровне. Так, муниципальное образование должно обеспечить право граждан-членов местного сообщества на участие в осуществлении местного самоуправления (в местных референдумах, муниципальных выборах, с помощью иных форм прямого волеизъявления и через выборные и иные органы местного самоуправления) и т. д.

Для поддержания обеспечения муниципальными образованиями прав и свобод человека и гражданина функционирует государственно-правовой механизм, создающий условия для деятельности, направленной на недопущение или устранение препятствий структурам муниципального образования в данной сфере и гарантирующий право органов такого образования защищать свои интересы. В этот механизм входят установленные государством взаимосвязанные и (или) взаимодействующие правовые институты и отдельные юридические нормы, предоставляющие возможности структурам муниципальных образований обеспечивать права и свободы человека и гражданина: основы конституционного строя РФ, российское законодательство о местном самоуправлении, международные обязательства России в муниципально-правовой сфере, отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, а также гарантии местного самоуправления.

Результатами настоящего исследования стали следующие выводы:

публично-правовое образование – малоизученное явление в юридической науке;

у законодателя и ученых сложились разные подходы к определению круга субъектов, считающихся публично-правовыми образованиями;

публично-территориальный коллектив легитимизируется в рамках публично-правового образования, благодаря чему члены коллектива получают коллективные права, свободы и обязанности, реализуемые на соответствующей территории и относимые исключительно к ней;

публично-правовое образование – это не только субъект права или структура, но и институт, обеспечивающий права и свободы человека и гражданина;

поддержку обеспечения публично-правовым образованием прав и свобод человека и гражданина оказывает государственно-правовой механизм, который создает условия для недопущения или устранения препятствий структурам такого образования в данной сфере и гарантирует право органов публично-правового образования защищать свои интересы.