Организация и осуществление ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в регионах Российской Федерации

Кабанов Павел Александрович доктор юридических наук профессор, Казанский инновационный университет им. В.Г. Тимирясова 420111, Россия, г. Казань, ул. Московская, 42 Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii kabanovp@mail.ru Другие публикации этого автора

Обеспечение реализации государственной политики противодействия коррупции невозможно без создания системы надлежащего многоуровневого административного государственного контроля за реальным состоянием дел в сфере противодействия коррупции на различных уровнях власти ^{[1, c.5-8; 2, c.2-6]}, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований^{[4, c.9-12]}. О необходимости такого контроля говорилось ещё в конце прошлого века ^{[5, c.19-28]}, а современные специалисты этому средству противодействия коррупции придают особое внимание ^{[17, c.23-27]}. В современной научной литературе говорится о множестве форм и видов государственного ^{[8, c.140-144; 10, c.93-97;16, c.72-75; 40, c.152-155; 42, c.15-17; 45, c.116-120]}, социального ^{[11, c.9-13; 12, c.48-53]} (социально-правового ^{[15, c.10-13; 44, c.36-43]}) и общественного контроля ^{[14, c.45-48; 18, c.31-35; 43, c.62-64; 46, c.49-57]} в сфере противодействия коррупции, иногда придавая ему избыточное значение универсального средства, с помощью которого можно существенно уменьшить влияние коррупции в обществе ^{[41, c.26-27]}. В связи с этим становится важным вопрос о научном описании и объяснении ведомственного контроля в сфере противодействия коррупции. Для достижения этой цели нами проанализированы нормативные правовые акты, регулирующие вопросы ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции и отчеты о результатах противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Всего было исследовано 176 документов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе 126 региональных антикоррупционных программ и ведомственных планов противодействия коррупции, принятых в период с 2008 по 2013 гг.

Как показывает проведенное нами исследование, в большинстве регионов Российской Федерации контрольные функции за ходом и результатами реализации государственной политики противодействия коррупции возлагаются на региональные, муниципальные и ведомственные специализированные органы, осуществляющие и координирующие региональную, ведомственную и муниципальную антикоррупционную политику с учетом специфики их деятельности ^{[13, c.16-20]}.

Особое место в системе государственного контроля за реализацией региональной политики противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации определено ведомственному государственному контролю. Под региональным ведомственным контролем за реализацией государственной политики противодействия коррупции мы понимаем деятельность уполномоченных на то специальных органов и должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее по тексту – уполномоченных на то органов регионального управления) на территории этого субъекта Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения обязательных требований федерального и регионального антикоррупционного законодательства, а также повышения эффективности антикоррупционной деятельности в данном регионе. Иногда данное направление антикоррупционной деятельности отечественными специалистами именуется другим близким по содержанию термином – «антикоррупционный аудит» ^{[3, c.20; 6, c.12; 7, c.12]}. С учетом специфики объекта ведомственного контроля – соблюдение требований федерального и регионального антикоррупционного законодательства можно сказать, что он носит тематический характер и предусматривается, как правило, этим законодательством и (или) законодательством о государственной гражданской службе либо законодательством о муниципальной службе, а также ведомственными нормативными правовыми актами.

Учитывая специфику системы государственного управления, необходимо отметить, что для одних органов регионального управления антикоррупционная функция является только внутренней, а для других ещё и внешней. Такое двойственное положение всегда отражается на системе, функциях, целях и задачах ведомственного контроля. Как правило, в органах регионального управления функция контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции возлагается на должностных лиц и органы, формирующие и реализующие ведомственную антикоррупционную политику.

Анализ информации размещенной на официальных сайтах региональных органов государственной власти и личный опыт автора, участвующего в антикоррупционной деятельности показывает, что основными направлениями ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции выступают следующие направления:

а) контроль за разработкой (формированием) и реализацией ведомственной антикоррупционной программы (плана противодействия коррупции) как составного элемента региональной государственной политики противодействия коррупции;

б) контроль за исполнением федерального и регионального законодательства и иных нормативных правовых актов об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

в) контроль за обеспечением антикоррупционного образования при переподготовке и повышении квалификации государственных гражданских служащих;

г) контроль за осуществлением ведомственного антикоррупционного мониторинга состояния и причин ведомственной коррупции, а также эффективности мер ведомственной политики противодействия коррупции;

д) контроль за осуществлением антикоррупционной пропаганды в ведомственных и подконтрольных средствах массовой коммуникации;

е) контроль за декларированием доходов (расходов) государственными гражданскими служащими и проверкой их достоверности;

ж) контроль за порядком поступления на государственную службу и её прохождением (проверка соблюдения антикоррупционных обязанностей, запретов, требований и ограничений для государственных гражданских служащих);

з) контроль за созданием ведомственной системы разрешение конфликта интересов на государственной гражданской службе и процессом её деятельности;

и) контроль за иными направлениями ведомственной политики противодействия коррупции, вызванные спецификой деятельности регионального органа управления.

Как правило, указанные направления антикоррупционной деятельности закреплены в нормативных правовых актах регулирующих формирование и реализацию ведомственной политики противодействия коррупции (приказах, регламентах, положениях, инструкциях, правилах, программах, наставлениях, распоряжениях и т.д.).

Как показывает региональный опыт противодействия коррупции в качестве субъектов ведомственного контроля за реализацией антикоррупционной политики в субъектах Российской Федерации выступают должностные лица органов регионального управления, структурные подразделения этих органов или специализированные ведомственные субъекты по реализации ведомственной антикоррупционной политики. В одних региональных органах управления ведомственный контроль за реализацией государственной политики противодействия коррупции осуществляют только один субъект, в других два субъекта, в третьих – три и более. При этом с учетом специфики деятельности органа государственного управления обязанности по контролю за реализацией ведомственной политики противодействия коррупции возлагаются различные субъекты. Так, в Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия внутренним приказом по министерству об утверждении ведомственного программы противодействия коррупции контроль за реализацией ведомственной антикоррупционной политики возложен на ведомственную Комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулирования конфликта интересов и уполномоченное должностное лицо по противодействию коррупции. Однако практика реализации региональной антикоррупционной политики приводит к тому, что в ряде региональных органов управления создаются специализированные органы (комиссии, советы, постоянные рабочие группы) по реализации антикоррупционной политики в функции которых входит и осуществление ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Так, в Министерстве образования, науки и молодежной политики Республики Адыгея внутренним приказом №759 от 1 сентября 2009 года создана специальная Комиссия по противодействию коррупции, на которую возложены функции по организации и координации ведомственной антикоррупционной политики, а также по организации, координации и контролю за формированием системы антикоррупционного образования в этом субъекте Российской Федерации ^[33]. Аналогичные функции возложены и на другие антикоррупционные органы управления образованием и наукой в субъектах Российской Федерации, например, на Комиссию по реализации антикоррупционной политики в Министерстве образования и науки Республики Татарстан ^[20].

Контрольные функции министерств и ведомств по реализации государственной политики противодействия коррупции обычно закрепляются в постановлениях и распоряжениях регионального правительства ^[22], региональных целевых программах (планах) по реализации антикоррупционной политики (противодействия коррупции) ^{[32; 36]} либо в региональных программах совершенствования государственной гражданской службы ^[30]. К тому же эти функции часто указываются в ведомственных нормативных правовых актах, направленных на реализацию государственной политики противодействия коррупции, в том числе и в положениях и иных правовых актах, регламентирующих деятельность субъектов ведомственной антикоррупционной политики.

Анализируя состояние ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации мы обнаружили следующие его виды. Во-первых, внешний региональный ведомственный контроль за реализацией государственной политики противодействия коррупции – это деятельность регионального государственного органа исполнительной власти по проверке хода и результатов государственной политики противодействия коррупции других министерств и ведомств субъекта Российской Федерации на соответствие основным требованиям федерального и регионального антикоррупционного законодательства (внешний антикоррупционный аудит). Во-вторых, внутриведомственный контроль за ходом и реализацией ведомственной региональной политики противодействия коррупции, осуществляемый штатными сотрудниками регионального государственного органа исполнительной власти (внутренний или внутриведомственный антикоррупционный аудит). В-третьих, внутриведомственный контроль за соблюдением требований к государственным гражданским служащим и налагаемыми на них антикоррупционными ограничениями (обязанностями, запретами, требованиями), осуществляемый уполномоченными на то региональными государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами ответственными за профилактику коррупционных и иных правонарушений (внутриведомственный антикоррупционный аудит персонала). В-четвертых, внешний ведомственный контроль за соблюдением требований к государственным гражданским служащим и налагаемыми на них антикоррупционными ограничениями, осуществляемый уполномоченными на то региональными подразделениями федеральных органов государственной власти и их должностными лицами и (или) региональными специализированными антикоррупционными органами и их должностными лицами (внешний антикоррупционный аудит персонала). Этот вид контроля осуществляется различными специализированными региональными структурами по противодействию коррупции (отделами, управлениями, департаментами).

Наиболее часто регламентируется внешний ведомственный контроль в региональном антикоррупционном законодательстве, возлагаемый на отдельные министерства и ведомства. Например, в части организации контроля за формированием системы антикоррупционного образования он возлагается на региональные органы управления образованием в субъектах Российской Федерации (министерства, комитеты, управления по образованию) ^{[21; 23; 24; 25; 27]}. При формировании системы антикоррупционной пропаганды ведомственный контроль возлагается на региональные органы, осуществляющие государственную политику в сфере массовой коммуникации ^{[26; 27]}. Для этих целей, как правило, вносятся изменения в нормативные правовые документы, регламентирующие их деятельность ^[19], или принимаются новые с указанием их антикоррупционных функций ^[9].

В качестве внешних ведомственных контролеров за реализацией отдельных направлений антикоррупционной политики органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации назначаются определенные ведомства собственными правовыми актами. Так, контроль за реализацией Республиканской программой по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан на 2009-2011 годы Кабинетом Министров Республики Татарстан был возложен на Министерство юстиции Республики Татарстан, а исполнителем предложено ежеквартально предоставлять сведения о ходе её реализации, контролирующему её исполнение министерству ^[37]. Аналогичное положение было закреплено и в следующей региональной антикоррупционной программе ^[32].

Наиболее распространенными формами ведомственного контроля является периодическое получение от исполнителей информации о принимаемых ими мерах по реализации антикоррупционной политики – выполнении ими обязанностей по реализации региональной и внутриведомственной антикоррупционной политики, её оценка, анализ и обработка. Как показывает ведомственная практика за ходом и результатами реализации антикоррупционной политики в Республике Татарстан, осуществляемая Министерством юстиции Республики Татарстан для этих целей контролирующим органом разрабатываются рекомендации по порядку и срокам предоставления необходимой информации, формах и графиках предоставления таковой. Как правило, все названные выше документы в обязательном порядке согласовываются с министерствами и ведомствами, доводятся до сведения исполнителей и надлежащим образом обнародуются, в том числе размещаются на официальном сайте контролирующего ведомства.

В процессе осуществления ведомственного контроля за реализацией региональной политики противодействия коррупции в качестве надежного инструмента используется проверка достоверности предоставляемой контролирующему ведомству информации о ходе и результатах её реализации. В этом случае контролирующий орган по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами составляет график проверки достоверности сведений, образует рабочие, в том числе и межведомственные ^[31] группы по проверке достоверности сведений по реализации антикоррупционной политики, предоставляемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. По результатам контрольных мероприятий составляются аналитические справки о проверке достоверности предоставленных сведений и о фактическом исполнении мер по реализации государственной политики противодействия коррупции. Подготовленные контролирующим ведомством документы о результатах проверки подлежат обнародованию и размещению на официальных сайтах как проверяющего, так и проверяемого ведомства в виде электронного документа. Открытость ведомственного антикоррупционного аудита позволяет реально оценивать результаты (вклад) каждого министерства и ведомства в реализацию региональной политики противодействия коррупции.

Как правило, после проведения ведомственных поверок реализации государственной политики противодействия коррупции проводятся заинтересованными должностными лицами ведомственные или межведомственные совещания, которые фиксируются в стенограммах, протоколах и решениях и могут размещаться на официальных сайтах контролирующего ведомства.

Рассмотренная нами плановая практика осуществления ведомственного контроля противодействия коррупции свидетельствует о том, что тематический ведомственный контроль при необходимых условиях из эпизодического может плавно переходить к периодическому и системному контролю. И только такой контроль может стать одним из надежных инструментов реализации и корректировки региональной государственной политики противодействия коррупции.

Внутренний ведомственный контроль за реализацией государственной политики противодействия коррупции можно условно разделить на контроль за реализацией ведомственной программы по реализации политики противодействия коррупции и ведомственный контроль за соблюдением антикоррупционных обязанностей, требований, запретов и ограничений, налагаемых на государственных гражданских служащих, а также за реализацией кадровой антикоррупционной политики. Такое деление выглядит уместным, поскольку эти виды ведомственного контроля могут осуществляться различными субъектами ведомственной политики противодействия коррупции. Например, оптимизация структуры органов государственной власти как часть государственной политики противодействия коррупции может осуществляться и контролироваться ведомственной Комиссией по административной реформе, как это делается в Комитете Республики Марий Эл по делам архивов ^[39]. Контроль за поступлением на государственную службу, предоставлением сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и проверкой их достоверности может заниматься Кадровая комиссия или Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Контроль за проведением ведомственной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов возлагается на руководителей юридических служб или курирующего их заместителя руководителя регионального ведомства. Контроль за получением антикоррупционного образования государственными гражданскими служащими и иными лицами может быть возложен на кадровые подразделения региональных министерств и ведомств и их руководителей.

Как видно из приведенного не полного перечня контролирующих структур и должностных лиц, реализующих ведомственную политику противодействия коррупции, необходимо обеспечение их взаимодействия и координации деятельности. Для достижения этих целей целесообразно создавать единую внутриведомственную структуру, в которую бы входили представители от всех органов и структурных подразделений, вовлеченных в реализацию государственной политики противодействия коррупции и контролирующих этот процесс. Например, в Республике Татарстан таким внутриведомственным органом в большинстве министерств и ведомств этого субъекта Российской Федерации является Комиссия (постоянная рабочая группа) по реализации антикоррупционной политики. В других региональных министерствах и ведомствах таким органом выступают специализированные антикоррупционные органы с аналогичными функциями, но иными наименованиями. Например, в Управлении ЗАГС Самарской области приказом руководителя в августе 2008 года учреждена антикоррупционная комиссия управления ^[35]. Комиссия с аналогичным наименованием создана в ноябре 2009 года в Ростехнадзоре Республики Марий Эл ^[29]. В Министерстве природных ресурсов и окружающей среды Ставропольского края – Совещательная комиссия по вопросам противодействия коррупции в этом министерстве ^[34]. В соответствии с приказом руководителя в Министерстве жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Нижегородской области с 28 мая 2009 года начала работу Комиссия по противодействию коррупции в этом министерстве.

В соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность ведомственных комиссий по реализации государственной политики противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации, наравне с организацией и осуществлением ведомственной антикоррупционной политики на них возлагаются функции по осуществлению ведомственного контроля за её реализацией и своевременной её корректировки.

Как нам представляется, не зависимо от вида и форм ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции цель его очевидна – обеспечение исполнения основных требований федерального и регионального антикоррупционного законодательства в министерствах и ведомствах субъектов Российской Федерации, а также корректировка правового регионального регулирования государственной политики противодействия коррупции и совершенствование региональной антикоррупционной деятельности.

Как показывает анализ информации с официальных сайтов региональных органов государственной власти, результаты ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции, оформленные надлежащим образом отражаются в различных по наименованию и содержанию документах. Хотя в конечном итоге попадают в ежегодные отчеты по реализации мер государственной политики противодействия коррупции регионального министерства или ведомства, направляемые в специализированный орган противодействия коррупции субъекта Российской Федерации и (или) региональные либо ведомственные средства массовой информации.

Изложенное выше позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, в регионах Российской Федерации ведомственный контроль становиться одним из инструментов реализации региональной государственной политики противодействия коррупции. Во-вторых, в субъектах Российской Федерации с различной степенью активности и результативности начала формироваться система ведомственного контроля за реализацией региональной государственной политики противодействия коррупции, которая нуждается в детальном анализе, правовом регулировании и корректировке. В-третьих, в субъектах Российской Федерации необходимо дальнейшее совершенствование системы ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции путем создания коллективного ведомственного антикоррупционного органа. В-четвертых, в целях повышения эффективности ведомственного контроля за реализацией региональной государственной политики противодействия коррупции необходимо осуществлять повышение квалификации должностных лиц, наделенных полномочиями по осуществлению ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Это положение касается в первую очередь сотрудников подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений и иных лиц, уполномоченных на противодействие коррупции.