Влияние идей общественного самоуправления на современное понимание и организацию территориального общественного самоуправления

Кравец Анна Анатольевна старший преподаватель, кафедра государственного и муниципального управления, Cибирский институт управления - филиал РАНХиГС 630102, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, оф. 335 Kravets Anna Senior Educator, the department of State and Municipal Administration, Siberian Institute of Management, banch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 630102, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nizhegorodskaya, 6, of. 335 a.a.kravets@bk.ru Другие публикации этого автора

На становление права на участие в общественном самоуправлении решающее влияние оказала естественно-правовая доктрина. Она провозгласила приоритет прав человека, сформулировала новое содержание взаимоотношений между человеком и властью и совершила революционный поворот в общественном сознании ^{[1, с.21]}.

Концепции философов Нового Времени Гуго Гроция, Джона Локка, Шарля Монтескьё, Жан-Жака Руссо затрагивали вопросы естественных неотчуждаемых прав человека.

В учении голландского мыслителя Г. Гроция естественное право задает некий стандарт, является идеальным требованием к устройству общества, организованному на началах гуманизма и индивидуализма. Естественное право трактуется им как «разумная и общежительная природа человека»^{[2, с.25]}.

Человек нуждается «по природе» в том, что составляет саму возможность его «разумного» бытия, но поскольку его существование в силу подобного понимания естественного права является общежительным, то, что составляет основу и принцип его бытия вообще, должно составлять основу и принцип его существования в обществе. Отсюда возникает возможность обрисовать контуры его общественного бытия в его основных аспектах.

Человек, по Гроцию, - «есть живое существо, но высшего порядка, гораздо более отличное от всех прочих…». «К числу свойств, присущих человеку, относится стремление к общению..», «… стремление к спокойному и руководимому собственным разумом общению человека с себе подобными: то есть то, что стоики называли «ойкейосис» [приобщением]»^{[3, с.45]}.

«Общественные образования начинают возникать в виде групп, из людей, собирающихся в определенном месте, но не с целью устранить общество, объединяющее людей в нечто целое, но для того, чтобы укрепить это всеобщее общество (societas universalis) посредством более надежной защиты и, одновременно, с целью собрать воедино наиболее подходящими средствами разнообразные продукты труда многих лиц, которые необходимы для удовлетворения потребностей человеческой жизни».

Таким образом, Гроций, не исключая возможности "априорного" познания естественного права, настаивает на том, что естественное право является нравственным опытом, который приобретается в общежитии людей ^{[2, с.27]}.

В философско-юридической концепции Джона Локка идеи естественного права и договорного происхождения государства интерпретируются в духе утверждения неотчуждаемых прав и свобод личности, принципа разделения властей, господства права в общественной и политической жизни.

Естественным состоянием человека, по-Локку, является «состояние свободы», которое не есть «состояние своеволия; хотя человек в этом состоянии обладает неограниченной свободой распоряжаться своей личностью и собственностью, у него нет свободы уничтожить себя или хотя бы какое-либо существо, находящееся в его владении, за исключением тех случаев, когда это необходимо для более благородного использования, чем простое его сохранение» ^{[4, с.264]}.

Идея неотменяемости основных естественных прав и свобод человека в гражданском состоянии подкрепляется высказыванием мыслителя: «Человек рождается…», «…имея право на полную свободу и неограниченное пользование всеми правами и привилегиями естественного закона…» ^{[4, с. 310]}.

Права человека определяются нерушимыми постулатами обладания «…властью не только охранять свою собственность, т. е. свою жизнь, свободу и имущество, от повреждений и нападений со стороны других людей, но также судить и наказывать за нарушение этого закона других…» ^{[4, с. 310]}.

Сформированная концепция правового государства Ш.Л. Монтекьё проложила путь к формированию идей гражданского общества.

Как истинный представитель Просвещения, Ш.Л. Монтескьё утверждает, что человек постоянно нарушает им же созданные (имеющие в своей основе более высокий цели) в обществе законы, но просвещенность постепенно торжествует, так что можно надеяться на конечное утверждение справедливости ^{[5, с.133]}. В естественном состоянии человек слаб, потому стремится к союзу с другими.

До сих пор не теряют свою актуальность сформулированные Ш.Л. Монтескьё четыре закона, объединяющие людей в общество: 1) желание мира, 2) стремление добывать себе пищу, 3) тяга людей к друг другу , 4) желание объединиться в общество. Последний закон общежития объясняется особым «народным духом», который лежит в основе любого общества.

Также, говоря о самостоятельной и независимой судебной власти, Ш.Л. Монтескьё называл основополагающими принципами ее организации и деятельности в демократическом государстве народное начало, независимость от политики и профессионализм ^{[6, с.126]}.

Идеи Ж.Ж. Руссо повлияли на формирование форм непосредственного осуществления населением общественных инициатив и участия в управлении делами государства, в частности постулаты Руссо о суверенности народа способствовали развитию многих категорий народовластия: референдума, правотворческой инициативы граждан, инициативы сокращения срока депутатских полномочий, отзыва депутатов избирателями. Управление государством возможно через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях.

Формирование гражданского правосознания человека происходит посредством перехода «…от состояния естественного к состоянию гражданскому…», что «…производит в человеке весьма приметную перемену, заменяя в его поведении инстинкт справедливостью и придавая его действиям тот нравственный характер, которого они ранее были лишены» ^[7].

Осмысление основ общественного участия населения в управлении государством также находит свое отражение в трудах Руссо. Характеризуя гражданское состояние человека, мыслитель утверждает, что лишение естественного состояния приводит к ряду преимуществ: «…хотя он и лишает себя в этом состоянии многих преимуществ, полученных им от природы, он вознаграждается весьма значительными другими преимуществами; его способности упражняются и развиваются, его представления расширяются...» ^[7].

Руссо решил проблему эффективности средств контроля за деятельностью правительства, обосновал разумность принятия законов самим народом, рассмотрел проблему социального неравенства и признал возможность её законодательного решения.

Труды теоретиков-европейцев эпохи Просвещения оказали существенное влияние на развитие Великой французской революции, создавшей неоценимый по своей значимости акт – Декларацию прав человека и гражданина 1789 г.

Декларация провозгласила, что люди рождаются свободными и равными в своих правах, что цель всякого политического союза - обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека - свободы, собственности, безопасности и сопротивления угнетению; презумпции невиновности, свободы совести, свободного выражения мнений, свободы печати, гарантии личных и иных прав граждан ^{[1, с.20]}.

С конца 18-го – начала 19-го века начинают активно развиваться концептуальные теории местного самоуправления, происходит этот процесс во многом по причине актуализации ценностей демократических прав и свобод в сознании правящих элит, ведущих правоведов, философов, политиков, а также простых граждан.

Во время подготовки Конституции США 1787 г. были сформированы взгляды на смысл республиканского правления и места в нем местного самоуправления, имеющего естественно-общественную природу, выдающихся американских просветителей Т. Джефферсона и Дж. Мэдисона.

Автор Декларации независимости Соединенных Штатов Америки Томас Джефферсон считал, что республиканское правление основано на фундаментальном принципе: «если власть принадлежит народу, то народ должен и править», предлагал реализовать этот принцип через систему «малых республик» - самоуправляющих территорий, малых до такой степени, чтобы каждый гражданин смог посещать собрания и лично участвовать в политической деятельности ^{[8, с. 248]}

Фактически данные самоуправляемые территории – прообраз ныне действующих в США организаций «корней травы» (grassroots) – некоммерческих неправительственных организаций, создаваемых по инициативе граждан, отстаивающих собственные права и интересы.

Джефферсон провозглашал идеи естественной самоуправленческой природы власти: «Каждый человек и каждая общность людей, живущих на земле, обладают правом на самоправление. Они получают его вместе с жизнью из рук природы. Личность осуществляет это право через свою индивидуальную волю, общность людей — через волю большинства, так как закон большинства есть естественный закон для каждого человеческого общества» ^[9].

Согласно взглядам Т.Джефферсона, местные органы власти должны отражать волю народа, а лучший способ достичь этого - прямое индивидуальное участие в местном управлении. Местное самоуправление признавалось им четвертой властью, наряду с законодательной, исполнительной и судебной ^{[8, с. 248]}.

Теория свободной общины по праву рассматривается как первая научная теоретическая концепция, формирующая сущностные характеристики местного самоуправления. Также многие ее ведущие представители поднимали вопросы о праве участия самоуправленческих коллективов и общинных учреждений в решении местных задач и вопросов, в этом ключе можно отметить труды Г. Аренса, А. де Токвиля, К. Гербера, П. Лабанда, Э. Мейера, Ж.-Г. Турэ, К.фон Роттека, И. Х. Фрайхер фон Аретина.

Теория свободной общины, основоположником которой являлся немецкий юрист Г. Аренс, разграничивала компетенцию общины и органов государственной власти, которые не могут напрямую вмешиваться в их деятельность и выполняют лишь функции контроля ^{[8, с. 248]}.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением ^{[10, с. 59]}.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством).

Нельзя не согласиться с позицией Авакьяна С.А. о том, что «названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и «иные территории», их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления» ^{[10, с. 59]}.

Пришедшие на смену теории свободной общины общественная и общественно-хозяйственная теории получили свое отражение в трудах многих российских исследователей-правоведов, наиболее знаковые из которых представлены работами Коркуновым Н.М., Васильчиковым А.И., Лешковым В.Н.

Комплексный анализ природы самоуправления проведен в фундаментальном труде российского государствоведа Коркунова Н.М. «Русское государственное право».

Критикуя теорию свободной общины, Коркунов Н.М. констатировал, что она «… в своем последовательном развитии приводит к тому, что сводит понятие самоуправления к общему понятию свободы общения» ^{[11, с. 489]}.

В действительности, теория свободной общины не разграничивает саму природу и сущность общественных союзов, общин и более крупных территориальных образований. «На ряду со всеми общественными союзами, и местным союзам, общинам, округам, областям предоставляется свобода осуществления своих задач под условием, чтобы они своею деятельностью не вторгались в сферу осуществления задач государственного управления» ^{[11, с.490]}.

Коркунов Н.М. различает общие начала свободы общения, свободы союзов и самоуправление. Констатируя независимую природу союзов, чье «образование, существование, деятельность… имеет всегда факультативный, а не обязательный характер», исследователь утверждает, что местные самоуправляющиеся единицы имеют иной характер. «Государство не предоставляет свободу местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит их в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности» ^{[11, с. 490]}.

Князь Васильчиков А.И. в первом томе вышедшего в 1869 году труда «О самоуправлении» поднимает вопрос о подлинности самоуправленческой природы общества.

Состояние и значение самоуправления «зависит не только от формально-юридического и даже не от политического положения его органов, сколько от уровня гражданской зрелости общества». «Не механизм избрания, не состав избирательных съездов, не умножение числа голосов и беспредельное расширение выборного права решают участь свободы и самоуправления». Там же, где народные массы «переходят внезапно от совершенной бесправности к политической самодеятельности», неизбежно появляется антогонизм между народом и правительством ^{[12, с.280]}.

В действительности, лишь в зрелом обществе, с высоким уровнем благосостояния и правосознания возможно подлинное общественное самоуправление.

Концепция общественного права В.Н. Лешкова была противопоставлением господствовавшего в середине 19 века полицейского права.

В.Н. Лешков различал в основном четыре отрасли права: гражданское (частное), регулирующее имущественные отношения между отдельными лицами; государственное, определяющее устройство государства и деятельность верховной власти, т.е. правительства; общественное право, нормы которого регулируют непосредственную жизнь людей, соединенных в союзы типа «семьи», «двора», села, города и т.д.; уголовное право, обслуживающее все названные отрасли права ^{[8, с. 259]}.

Для В. Н. Лешкова «общественное право» — субъективное право: это «право частных лиц и обществ на ту деятельность и те средства, которыми совершается в государстве развитие и обеспечение цивилизации или благосостояния народа» ^{[13, с. 67]}.

В концепции В. Н. Лешкова соотношение функций и деятельности общества и государства выводится из традиционного для домарксистских исследователей представления, что в исторической жизни народов постоянно взаимодействуют три фактора: частные лица («частный гражданский элемент»), государство («общий политический союз») и «государственное общество» как «посредующая среда», соединительное, промежуточное звено, необходимое в условиях постоянного антагонизма между первым и вторым факторами. Поскольку это «промежуточное звено» живет своей особой жизнью, то у него складывается свое право — «общественное», действующее наравне с частным и государственным правом. В таком же тройном аспекте рассматривает ученый и свободу — гражданскую, политическую и общест­венную ^{[13, с.68]}.

Интересно понимание Лешковым В.Н. субъектов общественного права, к основным из которых ученый относил «…семейства, общины, сословия, вообще органические соединения, представляющие собой весь народ и все население, все общество». Особое место среди субъектов общественного права занимает община: семья, двор, улица, село, небольшой город. Община представляет собой территорию, пространство земли, занятое населением, «это население рассматривает занятое пространство как свою землю, а себя как собственника и владельца земли, оно чувствует себя чем-то отдельным и целым, округленным и замкнутым» ^{[8, с. 260]}.

Трактовка понятия общины, представленная Лешковым В.Н. имеет схожие черты с современным территориальным общественным самоуправлением. Так, ст. 27 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает территориальные границы ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан ^[14].

Дуалистическая теория местного самоуправления как правопреемница государственной и общественно-хозяйственной теорий местного самоуправления, наиболее полно отражает российские реалии общественного самоуправления. В соответствии с этой теорией муниципальная власть имеет в своей основе как государственную, так и общественную природу.

Имея в виду «государственную составляющую» местного самоуправления, дуалистическая теория предполагает обязательность создания муниципальных образований по решению органов государственной власти, подзаконный характер деятельности самоуправленческих структур, являющихся особым уровнем публичной власти, определение государством основных параметров их деятельности, обеспечение обязательности выполнения решений, принимаемых в системе местного самоуправления средствами государственного принуждения, возможность наделения органов самоуправления государственными полномочиями, надзор и контроль со стороны государства за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. ^{[15, с. 28]}

«Общественная составляющая» проявляется в том, что органы местного самоуправления формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этими органами. Выборные органы местного самоуправления формируются преимущественно из лиц, проживающих в границах муниципальных образований, и действуют, как правило, на непрофессиональных, "общественных" началах. Удельный вес вопросов местного значения, решаемых в формах прямой демократии (референдум), по идее, выше, чем у органов государственной власти. «Общественная составляющая» характеризуется также тем, что возможность прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных государственных инстанций ^{[16, с. 30]}.

Однако соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной, не является ее антиподом. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда для всех стран и для всех этапов исторического развития каждой страны невозможно ^{[15, с. 28]}.

Необходимым видится разграничение понятий «самоуправление», «местное самоуправление», «общественное самоуправление» и «территориальное общественное самоуправление».

Можно согласиться с позицией Выдрина И.В. о том, что исторически местное самоуправление является предвестником категории самоуправления и представляет собой наиболее развитую форму самоуправления ^{[17, с. 33]}.

По мнению Гильвановой И.Н. современные исследователи не предлагают четких критериев соотношения понятий «общественное управление» и «самоуправление», хотя в науке конституционного, административного, муниципального права используются оба термина ^{[18, с. 28]}.

Подавляющее большинство дореволюционных исследователей использовали термины «общественное управление» и «самоуправление» как синонимы, взаимозаменяя их, а иногда и смешивая («общественное самоуправление»). Этими терминами обозначалось, по сути, любое вовлечение общественных сил в процесс управления.

Так, В.П. Безобразов, указывая на необходимость установления связи «между администрацией и общественным управлением», понимал под последним «всю совокупность действующих органов местного самоуправления». И.Т. Тарасов главную цель самоуправления видел «в привлечении местных общественных сил к участию в местном государственном управлении, в видах наилучшего удовлетворения и защиты местных общественных интересов» ^{[19, с.28]}.

Васильев В.И. определяет самоуправление как самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел. Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными, относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и относительно обязательны для каждого члена данного коллектива ^{[15, с. 13]}.

Пылин В.В. дает трактовку общественного самоуправления как проявления общественной активности граждан, совокупности форм коллективного объединения людей, посредством которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении конкретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования. Общественное самоуправление - это одна из разновидностей и производных народовластия и в то же время важный фактор его становления и развития ^{[19, с. 790]}.

По мнению Пылина В.В., Холопова В.А., на каждом этапе исторического развития меняются характер и масштабы общественного самоуправления граждан. Благоприятные объективные и субъективные факторы функционирования народовластия способствуют росту политического сознания и политической культуры населения и, как следствие, оказывают продуктивное влияние на увеличение общественного самоуправления.

Понятия «местное самоуправление» и «общественное самоуправление» не тождественны. Местное самоуправление - это форма публичной власти населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Общественное самоуправление - это самоорганизация, самодеятельность граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив и общих интересов ^{[20, с.22]}.

Таким образом, отличительными признаками общественного самоуправления являются: безвозмездность осуществления общественного участия, добровольность участия в решении проблем местных сообществ, самоорганизация, саморегулирование и самостоятельность решения вопросов внутренней и внешней деятельности.

Несмотря на то, что легальная трактовка термина «общественное самоуправление» в современном российском законодательстве отсутствует, правовые основания функционирования организаций общественного самоуправления в Российской Федерации заложены Конституцией, в частности, по ст. 30 гарантируется свобода деятельности общественных объединений, а каждый человек обладает правом на объединение ^[21]. Более детальная регламентация деятельности общественных организаций осуществляется федеральным законодательством.

По ключевой сфере деятельности можно обозначить такие виды организаций общественного самоуправления, как: профессиональные, социальные, политические, хозяйственные и территориальные.

Кокотов А.Н. и Саломаткин А.С. определяют четыре вида общественного самоуправления жителей, связанных с вступлением в сферу публичных дел: самозаявление гражданами своих запросов; самореализация гражданами своих запросов, в том числе самостоятельное осуществление ими вопросов местного значения посредством принятия нормативных, индивидуальных, кадровых решений; участие граждан в осуществлении органами местного самоуправления вопросов местного значения; контроль со стороны граждан, их объединений за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и депутатов ^{[22, с.132]}.

Также можно согласиться с авторами в том, что федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает ключевые организационно-правовые формы общественного самоуправления, подразделяя их на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и на формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (глава 5) ^[14].

Обособленное положение среди установленных современным законодательством форм общественного самоуправления граждан занимает территориальное общественное самоуправление, которое является, с одной стороны, комплексным общественным институтом и, с другой стороны, организационно-правовым механизм системы взаимодействия между органами публичной власти и населением.

Законодатель определяет территориальное общественное самоуправление как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ст. 27 ФЗ № 131) ^[14].

К сожалению, практика реализации муниципально-правового института ТОС свидетельствует об искажении понимания его подлинной естественно-общественной природы.

Справедливо высказывание Кокотова А.Н. и Саломаткина А.С. о том, что «общественное самоуправление недопустимо навязывать сверху, хотя бы из благих побуждений». Ключевой задачей в развитии общественных начал и децентрализации становится «раскрепощение самодеятельной активности жителей», без которого местное публичное управление никогда не станет подлинным самоуправлением ^{[22, с. 131]}.

Лермонтов М.Ю. утверждает, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления не должны искусственно стимулировать процесс создания органов территориального общественного самоуправления, учреждая органы общественного самоуправления там, где нет соответствующих условий. «…органы местного самоуправления не должны вмешиваться в решение вопросов, отнесенных к компетенции органов ТОС его уставом, вне зависимости от степени важности результата для муниципального образования» ^{[23, с.13]}.

При отнесении ТОС к категории форм участия населения в осуществлении местного самоуправления¸ а не к формам непосредственного осуществления местного самоуправления, была подчеркнута общественная, а не публичная составляющая рассматриваемой формы общественного самоуправления.

Вместе с тем, наблюдается определенная инертность в проявлении собственных инициатив гражданами, отсутствие какого-либо интереса к общественному участию. Характеристики самодеятельной природы ТОС искажаются, активную деятельность ТОС проявляют и формируются на уровне тех муниципальных образований, в которых существует отлаженная система поддержки и патронаж со стороны местных органов власти.

Таким образом, признание естественно-правовых категорий справедливости, равенства и свободы, сформированных в концепциях классиков философии права и представителей общественных теорий местного самоуправления, правовыми системами большинства стран мира актуализирует и стимулирует повышение интереса к изучению проблем права участия граждан в общественном самоуправлении. Особую актуальность приобретают вопросы активизации общественного участия и общественного самоуправления граждан по месту жительства и совершенствования их правовой регламентации.