Институционализация публичных дебатов во Франции и диалог государства и гражданского общества в публичной политике современной России: сравнительный анализ

Зайцев Александр Владимирович кандидат философских наук, доктор политических наук доцент, Костромской государственный университет 156005, Россия, Костромская область, г. Кострома, ул. Овражная, 20/23 Zaitsev Aleksandr Vladimirovich Associate professor of the Department of Philosophy and Political Studies at Nekrasov Kostroma State University 156005, Russia, Kostromskaya oblast', g. Kostroma, ul. Ovrazhnaya, 20/23, kv. 1 aleksandr-kostroma@mail.ru Другие публикации этого автора

Второй этап институционализации, или объективация, предполагает превращение института в объективную социальную реальность. Третий этап институционализации — это легитимация или оправдание существующего социального порядка, расширение его за пределы жизни одного поколения. «Легитимация, - как пишут П. Бергер и Н. Лукман, - создает новые значения, служащие для интеграции тех значений, которые уже свойственны различным институциональным процессам» ^{[1, с. 53]}. Таким образом, мы можем сказать, что П. Бергер и Н. Лукман рассматривают институционализацию как относительно длительный динамический процесс, имеющий ряд стадий, и начинающийся тогда, когда определенная социальная или политическая потребность начинает осознаваться как общесоциальная, а не как приватная или партикулярная.

Российские социологи и политологи едины во мнении, что для снижения социальной напряженности и конфликтности в современном российском социуме, для более эффективного управления коммуникативными процессами «необходима институционализация механизмов перманентного диалога властных структур с гражданским обществом». Институционализация диалога государства и гражданского общества не только «задаст «правила игры», но еще и сформирует элементы общественной системы, способной оказать благотворное «воздействие на бытующие в социуме ценности, коллективную идентичность, доверие и солидарность» ^{[2, с. 8]}.

Как утверждает Т. Шикина, в современной России «становление института диалога только начинается» и на пути процесса институционализации диалога, по ее мнению, «лежит много преград, коренящихся в историческом и социокультурном прошлом социума и объективных авторитарных устремлениях власти» ^[14]. Институт диалога государства и гражданского общества – это исторически длительный процесс формирования и закрепления разнообразных практик интерсубъективного взаимодействия, коммуникации и дискурса этих двух макрополитических акторов и их институций. Институт диалога хабитуализируется в процессе взаимодействия, переговоров, партнерства, консультаций, экспертиз, дебатов, обсуждений и других форм интеракции государства и гражданского общества в сфере публичной политики. Институт диалога представляет собой институционализированные практики двухстороннего продвижения, передачи и обмена социально-политической информацией между институтами государства и организациями гражданского общества ^[5].

В.С. Рахманин полагает, что «институализация политических диалогов» - это не только их легитимация, то есть законодательное закрепление в политической практике, но и еще «явленность», открытость, транспарентность, взаимообусловленность возрастания роли диалога возрождением и трансформацией публичной сферы жизни общества и публичной политики, где, собственно, и протекает процесс институционализации диалога государства и гражданского общества ^{[11, с.243]}.

А.В. Кулинченко обращает внимание на технологический аспект институционализации диалога. По его мнению, сегодня, как никогда ранее, необходимо активно осуществлять всесторонний научно-теоретический «поиск и выработку новых форм институционализации поля общественного диалога между государственными органами и организациями гражданского общества». А для практической институционализации диалога государства и гражданского общества необходимо «организационное оформление участников диалога» и создание для его реальных и потенциальных субъектов понятных «правил и процедур разработки и принятия согласованных решений». Для этого, в свою очередь, требуется, «чтобы появилась организующая сила», способная содействовать объективно необходимому процессу «институционализации новых форм общественного диалога» ^{[7, с. 90-98]}.

В. Михеев и А. Иванова, рассматривая процесс институционализации диалога государства и гражданского общества, подходя к его анализу исходя из «широкого» и «узкого понимания» процесса его институционализации. По их мнению, институционализация диалога государства и гражданского общества это «сфера публичной политики, понимаемая в широком смысле как открытая, гласная, доступная для участия сфера общественной жизни, в которой субъекты политических и общественных отношений взаимодействуют друг с другом» ^{[8, с. 74]}.

В узком понимании институционализация диалога государства и гражданского общества, как считают вышеназванные авторы, выступает как процесс взаимодействия «институтов власти, гражданского общества, бизнеса, многообразных социальных групп, слоев по поводу реализации общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа и населения определенных территорий» ^{[8, с. 74]}.

В целом соглашаясь с таким понимаем диалога государства и гражданского общества, хотелось бы заметить, что в данном случае речь идет не столько о процессе институционализации диалога, сколько о перечислении и описании содержательной стороны межсубъектного взаимодействия акторов диалога. Институционализация это не «сфера» и не «взаимодействие». Институционализация это относительно длительный темпоральный процесс, процедура, путь. В результате, отдельные и спорадические практики диалогического взаимодействия государства и гражданского общества институционализируются, то есть становятся устойчивым типом двухсторонней коммуникации, симметричного обмена информацией и интерсубъективного взаимодействия, протекающего в сфере публичного пространстве общества в процессе осуществления открытой и транспарентной публичной политики с участием институтов, как государства, так и достаточно развитого и активного гражданского общества.

Из современных западных исследователей первым об институционализации диалога заявил Б. Барбер в своей получившей мировое признание работе под названием «Сильная демократия: политика участия для нового века», вышедшей еще в 1984 году ^[16]. При этом, правда, автор не использует термин диалог, а обращается к его эквиваленту, именуя диалог разговором, беседой (talk). Ометим, что существительное «talk» переводится с английского языка на русский и как «разговор», и как «диалог», и как «беседа». А понятие «talks» обозначает еще и переговоры ^[42]. Во французском издании книги Б. Барбера слово «talks» переведено на французский именно как «диалог, а не как-то иначе ^[17]. На страницах книги Б. Барбера диалог (talk) упоминается 180 раз, а три подглавки (параграфа) специально посвящены проблеме диалога. Это: «Политический диалог: основные характеристики» (Politikal Talk: general Characteristics. Р. 173 - 178) и «Девять функций сильного демократического диалога» (Nine Functions of Strong Democratic Talk. Р. 178 – 198) в главе 8 и «Институционализация сильного демократического диалога» (Instititutionalising Strong Democratic Talk. - P. 267 – 281) в заключительной 10 главе. Институционализация диалога, по мнению Б. Барбера, теснейшим образом переплетена с использованием новейших информационно-коммуникативных, а, точнее, сетевых технологий в интернет-взаимодействии и интерактивной коммуникации власти и общества.

Ч. Эссенгул, координатор из Центра социальных исследований Американскиго университет Центральной Азии отмечает, что институционализация диалогa между правительством и неправительственными организациями играет исключительно важную роль в обеспечении эффективности процесса принятия политических решений. «Между тем пока еще ни одна модель институционализации не была тщательно проработана и широко признана» ^[15]

Авторы аналитического доклада «Реформа политического процесса: институционализация консультаций между государственными учреждениями и неправительственными организациями в странах СНГ» констатируют: «Институционализация диалога между правительственными учреждениями и неправительственными организациями, как и другие формы партнёрства и сотрудничества, подразумевает наличие очевидного и достаточно развитого сектора независимых неправительственных организаций». Впрочем, как оговариваются авторы доклада, это всего «лишь общее предположение, обусловливающее наличие подобного диалога, но не являющееся для него предпосылкой» ^{[31, р. 53]}.

Для институционализации диалога, по мнению авторов доклада, требуются наличие, «как минимум трёх компонентов, или условий, которые смогут создать эффективный процесс институционализации»:

Во-первых, это необходимость мышления, склонного к сотрудничеству, и сознания того, что выгоды от институционализированных форм консультаций будет получен обеими сторонами диалога;

Во-вторых, это наличие правовых основ развития неправительственных организаций и законодательное закрепление процесса и процедур институционализации диалога;

И, в-третьих, информированность об уже существующем опыте сотрудничества государства и общества, что способствует лучшему пониманию трудностей, которые могут возникнуть при появлении любых инициатив, направленных на институционализацию консультаций и диалога ^{[31, р. 53]}.

Политолог из Испании Э. Ломбардо полагает, что, не смотря на очевидные блага, «процесс институционализации диалога с гражданским обществом несет в себе ряд проблем и рисков для демократии» ^{[35, р.7]}. Суть этих рисков можно свести к двум аспектам. Первый – это проблема репрезентативности, вторая – подотчетности акторов диалога перед своими организациями и всем гражданским обществом в целом.

Дело в том, что пропорциональное и равное участие в диалоге «представителей» со стороны организаций и институтов гражданского общества осложняется открытой и публичной природой гражданского общества и практической невозможностью релевантной репрезентации гражданского общества для участия в открытом диалоге с государством.

Что касается второго риска, то в настоящее время, отсутствуют капкие-либо механизмы для того, чтобы каким-либо образом привлечь к ответственности за не вполне корректные действия организации или отдельных акторов гражданского общества, как этого требует демократический режим. Эти риски проистекает из процедуры институционализации диалога на основе формализации связей и отношений между государственными учреждениями и неправительственными организациями гражданского общества. Оборотной стороной создания стабильной системы коммуникации и институционализации диалога со структурами и органами государственной власти и управления для организаций гражданского общества может стать большая или меньшая степень утраты или даже потери своей независимость от власти. Данные риски на практике могут обернуться не только зависимостью, но и последующей бюрократизацией акторов институционализированного диалога гражданского общества с государством.

Поскольку в российской политической науке (как и в политической практике) институционализация диалога государства и гражданского общества находится в зачаточном состоянии, будет весьма продуктивно обратиться к институциональным практикам зарубежных стран и на основе компаративного анализа осуществить рецепцию имеющегося там позитивного опыта. Так, к примеру, можно использовать опыт Франции, где на протяжении достаточно длительного отрезка времени институционализируется такая разновидность общественного диалога, как публичные дебаты.

Первое упоминание термина «дебаты» в европейских языках датируется еще XIII веком. В старофранцузском языке слово debatre означало «бороться» и «сбивать» (de - «вниз» + batre "бить"). Однако постепенно, из области рыцарских турниров и состязания в силе и в умении побеждать соперника при помощи копья и меча, этот термин переместился в риторическую сферу публичного дискурса, где оппонента следовало одолевать силой слова, логики, убеждения. Поэтому, с начала XIV века слово «дебаты» стало означать словесный «спор», «ссору», «несогласие» и стало применяться для обозначения прений в целях «обсуждения плюсов и минусов» какой-либо актуальной для общества проблемы. В русском языке термин «дебаты» появился лишь в первой трети XIX века и переводился как обсуждения, споры, прения, состязания сторон, отстаивающих различные, а, подчас, и противоположные, поляризованные точки зрения.

Современное слово «дебаты» во французском языке мужского рода и имеет такие синонимы как семинар (colloque), конференция (conférence), оспаривание (contestation), спор (controverse), обсуждение (délibération), диалог (dialogue), лицом к лицу (face-à-face), полемику (polémique) ^[20]. При этом французские словари фиксируют, что ближайшим синонимом понятия «диалог» является слово «дебаты» (Le synonyme le plus proche de dialogue est: débat.) ^[25]. Поэтому, используя такие понятия, как дебаты и публичные дебаты, характерные для традиций французского дискурса, мы будем иметь в виду их синонимичность диалогу, общественному и публичному диалогу, в том числе диалогу между государством (правительством и гражданскому обществу.

Резюмируя современный аспект концепта «дебаты», мы можем констатировать, что публичные дебаты – это специально организованный публичный диалог на определенную социально значимую проблему, по поводу которой в обществе существуют различные взгляды, мнения, пути и способы разрешения. Публичными дебаты называются потому, что обычно они протекают перед публикой. При этом зрители или слушатели могут находиться непосредственно в месте организации и проведения дебатов, или же располагаться за пределами аудитории, имея опосредованную средствами массовой коммуникации возможность наблюдать за ходом дискуссии. Такой диалогический дискурс имеет строго регламентированный формат и четко структурированную процедуру обмена мнениями и идеями между двумя (и более) участниками коммуникации по каким-то актуальным и злободневным вопросам социально-политической жизни общества. Главная интенция участников дебатов направлена не на переубеждение друг друга, а на привлечение на свою сторону публики, завоевание симпатий и поддержки со стороны общества своей точки зрения.

Во Франции существует достаточно большое количество научных исследований, посвященных осмыслению французской национальной модели публичных дебатов, в том числе проблеме институционализации публичных дебатов. Так, один из этих авторов, французский исследователь Жан-Мишель Фурньо (Jean-Michel Fourniau), специально посвятил несколько работ проблеме публичных дебатов. При этом он специально останавливается на вопросе их институционализации, и детально «анализирует траекторию институционализации публичных дебатов во Франции» ^[34].

Процесс институционализации публичных дебатов, согласно концепции Ж-М. Фурньо, осуществлялся в течение трех последовательных этапов и протекал на трех соответствующих им сценах или на «трех аренах институционализации» публичных дебатов. Институционализацию публичных дебатов он рассматривает как процесс, имеющий историю и вектор движения. Траектория институционализации дебатов заключается в последовательном переходе от неинституционализированных дискурсивных практик к нормативному закреплению процедур дискурсивного взаимодействия граждан и власти, государства и гражданского общества. Благодаря этому публичные дебаты не только законодательно закрепляются, но и приобретают институциональный дизайн, благодаря специально созданными для этого учреждениями, распределением и закреплением ролей, статусов и функций участников этой формы диалогического взаимодействия. Всего Ж -М. Фурньо выделяет три этапа процесса институционализации дебатов и превращения их в полноценный институт публичной политики Франции.

Первоначальный этап институционализации публичных дебатов во Франции – это 1970 - начало 1990-х годов, когда экологически ориентированные общественные организации при поддержке со стороны рядовых граждан и других институтов и структур гражданского общества все чаще и чаще начинают вступать в противоречие и даже в открытый конфликт и противостояние по отношению к органам государственной власти и бизнеса, занимающихся реализацией на территории страны тех или иных инвестиционных проектов. Причем, в подавляющем большинстве случаев, без должной оценки меры их негативного воздействия на окружающую природную среду и без предварительных консультаций с местным населением, обществом в целом, без учета различных общественных интересов в угоду своей выгоде и прибыли.

Эти проблемы касались таких социально значимых проблем, как строительство АЭС и размещение радиоактивных отходов, сооружения высокоскоростных автомагистралей, терминалов, аэропортов, размещения промышленных предприятий и так далее. Гражданское общество требовало прозрачности и открытости информации, говорило о необходимости рассмотрения альтернативных точек зрения, настаивало на предварительном публичном обсуждении и согласовании с обществом новых инвестиционных проектов. Что, кстати, вполне было адекватно новым моделям демократии, в том числе демократии участия и делиберативно-дискусивной демократии, расширявших и дополнявших традиционную либеральную демократию, ориентировавшуюся в основном на соблюдение электоральных процедур и правил.

И, тем не менее, в 1970-1980 годы Франция существенно укрепляет и расширяет законодательство в сфере охраны окружающей среды. Закон № 76-629 от 10 июля 1976 года о защите природы создал механизм исследования возможного воздействия на природную среду, что позволяло общественности быть в курсе экологических последствий планируемых работ. Закон от 17 июля 1978 гарантировал каждому гражданину доступ к официальным документам под контролем независимого административного органа: комиссии по доступу к административным документам комиссии.

В 1983 году во Франции был принят закон о демократизации опросов общественности и о природоохране, известный как «закон Бушардо». В данном законе было зафиксировано, что появлению новых промышленных или инфраструктурных объектов, которые в силу своей специфики могут повлиять на окружающую среду, независимо от того, кем выполняются работы (государством или же частным лицом), должны предшествовать публичные слушания (publiques ou privées) ^[37] . Это еще не институционализированные дебаты, но уже диалоговый механизм с наличием обратной связи, позволяющий обществу в определенной степени контролировать действия инвестора, а государству корректировать свою политику.

Своеобразным «яблоком раздора» стал проект LGV (TGV) французской высокоскоростной железнодорожной линии, соединившей север и юг Франции на Средиземном море (Лазурный Берег). Двигавшиеся здесь поезда были способны развивать скорость до 320 километров в час, что стало возможным благодаря строительству специальных железнодорожных линий без резких поворотов. Это был высокоприбыльный инвестиционный проект стоимостью в 3,8 миллиарда евро, позволявший в короткие сроки на основе современного сервиса разгрузить традиционную транспортную магистраль, пользующуюся повышенным спросом у значительной части населения Франции ^[21].

Проектирование этой высокоскоростной современной железнодорожной магистрали проходило в закрытом для общества режиме и только в январе 1990 года в результате утечки документов, эти планы получили публичную огласку. Документом, ставшим достоянием общественного мнения, стала подробная карта с указанием практически всех объектов, которые должны были появиться после реализации проекта ^{[22, р. 9]}. Практически мгновенно произошла консолидация оппозиции, которая под петициями в знак протеста против высокоскоростной линии собрала 17 тысяч подписей: экологов, защитников ландшафта и окружающей среды, мелких фермеров и виноделов, в основном сельского населения юга страны, через традиционные ареалы проживания которых должна была пройти магистраль и чьи интересы, в том числе экономические, она существенно задевала. Затем начались акции протеста, забастовки и демонстрации, марши и блокирование железнодорожных путей. Протестующие «требовали информации и диалога по проекту», демонстрируя власти свою силу и солидарность, и, постепенно формируя, в спорах и в дебатах друг с другом, свою собственную все более консолидирующуюся позицию ^{[22, р. 9]}.

Первые протесты экологов против строительства скоростных железнодорожных линий во Франции прошли уже в мае 1990 года. Протестующие блокировали строящийся путепровод, заявляя, что новая трасса стране не нужна, и что поезда из Лиона до Марселя могут двигаться и по существующим линиям. Лето 1990 года во Франции получило наименование «жаркого лета» из-за острого накала борьбы и жесткой артикуляции обществом своего несогласия, прежде всего в адрес правительства.

Лишь только с осени этого же года возникают первые признаки многосторонних консультаций и диалога, в процессе которых начинается постепенная корректировка первоначального предполагавшегося маршрута высокоскоростной магистрали. Однако конструктивного и устойчивого переговорного процесса с многочисленными, раздробленными и, зачастую, конкурирующими даже друг с другом, ассоциациями защитников окружающей среды правительству наладить так и не удалось.

В результате все более усиливающейся волны сопротивления первоначальный проект под непосредственным руководством президента Ф. Миттерана существенно корректируется, а скорость движения по скоростной трассе ограничивается до 220 километров в час, что, естественно, ведет к его удорожанию и к отсрочке введения в эксплуатацию. Во Франции организуются опросы общественного мнения, идет формирование диалоговых площадок и, постепенно, налаживается механизм переговоров, в котором принимают участие представители власти, бизнеса и ассоциаций гражданского общества.

Общественные конфликты, происходившие в это время, стали изначальной сценой первоначального этапа институционализации общественного диалога или, как данную разновидность политического дискурса принято называть во Франции, публичных дебатов. В этом коммуникативном процессе были апробированы спонтанные, стихийные и спорадические практики организации и проведения публичных дебатов и попытки диалогического урегулирования разгоревшегося конфликта. Дискурсивные практики еще не носили устойчивого, регулярного, повторяющегося и организованного характера, нормативно закреплены не были, не имели четкого регламента и формальных, прописанных в законах или неформальных, но общепринятых и тиражируемых процедурах и правилах.

Поэтому данный этап это, скорее всего, еще прединституциональный или подготовительный этап институционализации публичных дебатов, в процессе которого не только возникает потребность в диалогической интеракции, но и неформально реализуется коммуникации власти, бизнеса и организаций гражданского общества. Главное, что предопределило последующую институционализацию публичных дебатов, заключается в том, что все участники конфликтной интеракции осознали объективную необходимость формирования площадок, каналов, механизмов, процедур и норм, регулирующих общественный дискурс и межсекторное взаимодействие в вопросах выработки решений, затрагивающих общественные интересы.

В подтверждение сделанного вывода сошлюсь на мнение авторитетного конфликтолога и специалиста по связям с общественностью, профессора философии из Марсельского университета Л. Де Карло, которая, детально проанализировав выше описанную конфликтную ситуацию, пришла к выводу, что до начала институционализации публичных дебатов во Франции (как, впрочем, отчасти, и в современной России тоже), считалось, что только правительство может адекватно определять общий интерес (Genegal interest). Все другие интересы, в том числе и общественные, за исключением государственного, считались второстепенными малозначительными партикулярными интересами ^{[22, р. 5]}.

Вторым этапом институционализации публичных дебатов во Франции стала государственная разработка законодательных основ и первоначального форматирования национального института публичных дебатов. Нормативное оформление новых коммуникативных практик во многом было связано с развитием политических компетенций субъектов гражданского общества, открыто заявлявших о своем праве на участие в процессах выработки решений и в управления государством. С. Блатрикс вполне справедливо отмечает, что «институционализация процедур общественного обсуждения опирается на изменение представлений о статусе гражданина», поскольку институционализация публичных дебатов это не изолированный процесс, а часть более широкого тренда, связанного с институционализацией новейших форм демократии: демократии участия и делиберативной (или, как ее еще иногда называют, дискурсивной) демократии ^[18] Происходящие изменения в публичной сфере, в публичной политике и в механизмах коммуникации власти, бизнеса и гражданского общества индуцируются дискурсивной институционализацией таких политически востребованных прав граждан как право на защиту общественных интересов, право на коллективные действия и на защиту окружающей природной среды.

Дело в том, что в 1990-е годы, после ряда конфликтов вокруг крупных национальных проектов транспортной инфраструктуры, государство и гражданское общество солидаризировались в вопросе о необходимости вовлечения граждан в процесс предварительных консультациях по вопросам реализации проектов, затрагивающих публичные интересы. Признание принципа участия населения было связано не только с конфликтным противостоянием экологически ориентированной части французского социума, с одной стороны, и властью, бизнесом, с другой стороны, но и развитием норм и требований международного, в том чмсле экологического права. В этой связи хотелось бы обратить внимание на два международных документа, усиливших динамику процесса институционализации публичных дебатов во Франции. Во-первых, это так называемая «Декларация Рио» (1992 год) и, во вторых, это Охрусская конвенция (1998 год), которые во многом предопределили последующий разворот Франции к демократии участия.

Декларация Рио по окружающей среде и развитию - это основополагающей международный документ, содержащий основные принципы экологического права, принятый на конференции ООН по окружающей среде и развитию в июне 1992 года в Рио-де-Жанейро в Бразилии. Декларация Рио является одним из основных источников экологического права большинства демократических стран мира. В этом документе содержится 27 принципов экологически корректного поведения для мирового сообщества.

В принципе 10 Декларации Рио было зафиксировано, что экологические вопросы должны решаться «при участии всех заинтересованных граждан». Государству необходимо поощрять «участие населения путем широкого предоставления информации» о состоянии окружающей среды или потенциально опасных материалах и объектах. В этом же принципе 10, что особенно важно для процесса институционализации диалога и демократии участия, зафиксировано, что граждане должны иметь «возможность участвовать в процессах принятия решений» ^[12].

Орхусская конвенция — это документ Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». В статьях 6, 7 и 8 Охрусской конвенции зафиксировано право на «участие общественности в принятии решений», право на участие «в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой» и, наконец, право общественности на подготовку «нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу» ^{[9, с. 12-15]}. В статье 2 этой же Конвенции расшифровываются связанные с этими правами понятия. Так, понятие «общественность» «означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо» ^{[9, с. 5]}. А «заинтересованная общественность», понятие, которое ранее было использовано в «Декларации Рио», это та часть общества, «которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе» ^{[9, с.5]}.

15 декабря 1992 во Франции, где продолжалось конфликтное противостояние между правительством и противниками общенациональных инфраструктурных проектов, появился так называемый «циркуляр Бьянко», названный по фамилии министра транспорта этой страны. В данном документе федеральная власть обращала внимание региональных префектов на то, что «в условиях современной демократии», крупные инвестиционные проекты могут быть реализованы лишь «после широкого обсуждения», в котором «должны участвовать все заинтересованные стороны». В циркуляре говорилось о необходимости создания условий «прозрачной и демократической дискуссии для проектирования и строительства крупных объектов инфраструктуры, санкционированных государством» ^[29].

Ж-М. Фурньо называет появление «циркуляра Бьянко» точкой «бифуркации» в процессе «институционализация публичных дебатов» ^[34]. Ведь благодаря именно этому документу впервые на общенациональном уровне во Франции были заложены основы для привлечения и участия представителей гражданского общества к разработке и реализации крупных инфраструктурных проектов, затрагивающих общественные интересы. Конфликты и противостояние государства и граждан, возникшее при строительстве высокоскоростной железной дороги к Средиземноморью, логически привели власть к осмыслению необходимости законодательного закрепления и институционализации процедуры общественных консультаций, отвечающего за процесс осуществления публичных дебатов.

Им стала Национальная комиссия публичных дебатов (Commission nationale du débat public или, сокращенно, CNDP), утвержденная в 1995 году так называемым «Законом Барнье» ^[19]или законом об охране окружающей среды, названном по фамилии тогдашнего министра окружающей среды М. Барнье. ^[31] Создание этого дискурсивно-делиберативного, а, по сути дела, диалогового института, стало началом перехода к третьему этапу институционализации дебатов в публичной сфере и в публичной политике современной Франции. «Закон Барнье» значительно расширил сферу применения «циркуляра Бьянко», включив в список объектов, подлежащих публичному дебатированию не только транспортные магистрали, но и предварительное обсуждение планов сооружения высоковольтных линий электропередач, газопроводов, морских портов, аэропортов, терминалов, мест складирования и захоронения ядерных отходов и так далее.

Третий этап институционализации публичных дебатов - это формирование новой общенациональной диалоговой площадки в виде институционализированных общественных слушаний и коллективных обсуждений по социально значимым, как правило, экологическим проблемам, в целях согласования и примирения общественных и частных интересов, которые, по традиции, сложившейся во Франции, именуются публичными дебатами.

На Национальную комиссию публичных дебатов «законом Барнье» была возложена «миссия обеспечения соблюдения участия общественности в процессе разработки проектов землеустройства» и реализации социально-экономических проектов, потенциально способных нанести ущерб окружающей среде ^[38]. Комиссия должна была следить за соблюдением надлежащих условий информирования общественности, обеспечивая коммуникацию власти, бизнеса и гражданского общества еще на стадии разработки проектов, проводить консультации с участием экологов и инвесторов, проводить экспертизы, разрабатывать рекомендации и предложения. Публичная и открытая дискуссия должна была обеспечить получение общественностью достоверной и полной информации об особенностях и специфике дебатируемого проекта.

В соответствии с положениями Орхусской конвенции, закон от 27 февраля 2002 года о местной демократии включил в себя новую главу об участии общественности в подготовке развития инфраструктурных проектов со значительным воздействием на окружающую среду. Этим же законом Национальная комиссия публичных дебатов была преобразована в независимый от государства и бизнеса административный орган, которому поручалось проведение общественных дебатов и обеспечение информированности общества об основных экологически значимых проектах, затрагивающих общественные интересы ^[39]. Независимость CNDP выразилась в ее финансовой автономии, не подотчетности правительству и другим органам власти. В состав Национальной комиссии по публичным дебатам вошел 21 человек: президент, 2 вице-президента и 18 членов, назначаемых из числа парламентариев, судей и гражданских активистов НКО сроком на 5 лет.

В настоящее время деятельность Национальной комиссии публичных дебатов регламентируется Экологическим кодексом, закрепленным все тем же законом от 27 февраля 2002 года, что является фактом официального признания и институционализации реальных практик участия общественности в процессе принятия решений по крупным проектам в области экономического и социального развития территорий страны. Закон четко определяет, в каких случаях проведение публичных дебатов является обязательной процедурой при реализации проекта, а в каких нет. Как правило, это зависит от их инвестиционной стоимости и от других финансовых и технико-экономических характеристик, связанных с характером воздействия на окружающую природную среду.

После того, как на этапе планирования и оценки того или иного проекта CNDP получает соответствующий пакет документов, она определяет, является ли обязательным его представление на публичное обсуждение или же нет. Если выясняется, что в соответствии с существующими критериями отбора данный проект не подлежит публичному дебатированию, то комиссия может рекомендовать его владельцу провести консультации с заинтересованной общественностью и, тем самым, избежать в дальнейшем потенциально возможного осложнения ситуации, конфронтации или конфликта.

В том случае, если данный проект требует публичного дебатирования, CNDP в течение четырех недель должна сформировать специальную комиссию и назначить ее председателя. Данная комиссия в течение 6 месяцев на основании досье из документов, представленных проектировщиком на общественное обсуждение, ведет подготовку к организации процесса публичных дебатов. Обычно такой пакет документов содержит описание целей и основных технико-экономических характеристик инвестиционного проекта, оценку сопряженных ним экологических и социальных рисков, определяет степень вероятного воздействия на окружающую среду и прогноз возможных социальных издержек. В течение этого времени запрашиваются другие, не достающие документы, а с материалами досье знакомятся все заинтересованные в обсуждении этого вопроса стороны.

Затем, заранее проработанный вопрос, выносится на публичное дебатирование, процесс которого не должен превышать 4 месяцев. Процедура организации дебатов в соответствии с нормами законодательства, предусматривает участие в обсуждении со стороны общественности добровольных ассоциаций, отдельных граждан и неструктурированной части общественности. Во время первых заседаний и в процессе проведения публичных дебатов, председатель комиссии традиционно оглашает правила ее проведения и устанавливает порядок, в котором общественность может участвовать в обсуждении, а также информирует участников о техническом процессе организации дискусии (календарь, места и темы запланированных встреч). На этих встречах «любое заинтересованное лицо могло присутствовать, слушать, говорить, задать вопросы или делать предложения ^{[41, р. 3]}. Обычно акторы, участвующие в дебатах со стороны гражданского общества, это ассоциированные субъекты диалога с властью и бизнесом, «но и рядовые граждане могут пытаться воспользоваться возможностью, чтобы принять участие в дискуссии» ^{[41, р.3]}.

Противоположная сторона представлена организациями-заказчиками данного проекта. И, наконец, третья сторона - это члены «специальной комиссии, которые являются гарантами нейтралитета дебатов» ^{[41, р.3]}. При этом Национальная комиссия публичных дебатов гарантирует участие общественности на всем протяжении процесса разработки проекта, от начала предварительных изысканий до завершения общественных слушаний.

Национальная комиссия публичных дебатов стремится к обеспечению всестороннего публичного разбирательства, рассмотрения всех аспектов существующей проблемы, она гарантирует сторонам диалога беспристрастность и объективность дискуссии, а также возможность артикуляции всех существующих точек зрения и позиций. Обычно в процессе обсуждения сталкиваются три группы позиций: официальных должностных лиц, заинтересованных в реализации проекта (бизнеса, власти, проектировщиков, подрядчиков и т. д), представителей ассоциаций гражданского общества и отдельных граждан, а так же независимых экспертов.

К основным способам и формам организации и проведения публичных дебатов, которые используются CNDP, можно отнести: проведение семинаров, встреч, обмен мнениями, интернет-дискуссии на специально созданных веб-сайтах, привлечение прессы и некоторые другие. Решения по обсуждаемым вопросам в CNDP принимаются на пленарном заседании Комиссии. Публичный отчет об итогах дебатов должен быть опубликован в течение двух месяцев после их официального завершения.

Предметом обязательных публичных дебатов в соответствии с французским законодательством являются вопросы, касающиеся создания автомагистралей или скоростных дорог, расширения уже существующих автодорог с двумя или тремя полосами движения, строительство железных дорог, водных путей, инфраструктуры аэродромов и портов, линий электропередач и газопроводов, нефтепроводов, ядерных установок, гидроэлектростанций, переброски вод речного бассейна, промышленного оборудования, научного и культурного туризма, спортивных сооружений. Всего того, что из данного перечня в стоимостном выражении превышает сумму в 300 миллионов евро ^[32].

Только за период с 1997 и по 2007 годы было зарегистрировано 37 «сеансов» дебатов, проведенных CNDP. В том числе 7 обсуждений проектов, связанных с передачей электроэнергии, 12 проектов по автомобильным трассам и шоссе, 6 - по железнодорожным проектам (например, дебаты о высокоскоростной железнодорожной линии Бордо-Тулуза с 8 июня по 25 ноября 2005 г.), 7 дебатов по вопросам политики в области транспорта (к примеру, о продлении трамвайного пути в Париже, проходившего с 30 января по 15 мая 2006 года) и еще 5 по другим инвестиционным проектам (например, дебаты о терминале сжиженного газа в городе Вердон-сюр-Мер) ^[32].

Вместе с тем, как выяснилось, публичные дебаты имели целый ряд недостатков, что требовало реформирования этого нового публичного института. Так, к примеру, выяснилось, что «средняя продолжительность дебатов составляет один год и имеет среднюю стоимость около одного миллиона евро» ^{[40, p. 51]} .

Четвертый этап институционализации публичных дебатов связан с тем явлением в политической жизни современной Франции, которое получило наименование «Гренель окружающей среды» (Grenelle Environnement). Именно этот форум 2007 года стал отправной точкой для выработки и принятия важных институциональных изменений и институциональных ограничений для определения круга репрезентативности акторов со стороны гражданского общества, имеющих право на участие в публичных дебатах.

Кстати, чуть ранее схожие институциональные ограничения, тоже, в основном по критерию репрезентативности, а так же по ряду других требований, нашли законодательное оформление во Франции и в сфере легитимации акторов социального диалога со стороны профессиональных союзов ^[23]. В результате пять наиболее влиятельных объединений профсоюзов, которые с конца Второй мировой войны обладали «неопровержимой презумпцией репрезентативности», были вынуждены, наравне с другими, менее институционализированными профобъединениями страны, доказывать свою легитимность на участие в социальном диалоге. Под социальным диалогом, который трактуется во Франции предельно широко, понимается «все, что способствует взаимопониманию между различными компонентами общества» ^[26]. Исходя из данного определения, можно сделать вывод, что публичные дебаты, о которых мы ведем речь, это составная часть социального диалога в его французском инварианте.

Гренель или Гренельские соглашения (accords de Grenelle) – термин, который ведет свою генеалогию от названия места проведения исторически важных трехсторонних переговоров (Министерство труда Франции в то время располагалось в Париже на улице Гренель) в ходе разрешения острого социально-политического кризиса весны 1967 года, охватившего страну. Именно там состоялись консультации представителей правительства Ж. Помпиду, профсоюзов и организаций работодателей. Достигнутые в процессе Гренельских переговоров соглашения, хотя официально и не были подписаны представителем правительства, но, в конечном итоге удовлетворили социальные ожидания общества и привели к 35% увеличению минимальной заработной платы (гарантированный минимум заработной платы) и к 10% росту средней реальной заработной платы. Кроме этого, в результате переговорного процесса и по требованию генерала Ш. де Голля последовал роспуск Национального собрания и новые выборы, что, в конечном итоге, и положило конец кризису.

Делиберативные и дискурсивные процедуры, апробированные в процессе Гренельских консультаций, сыграли исключительно важную роль, как в урегулировании данного конкретного конфликта, так и последующем социальном конструировании моделей, типов и форм диалога между различными кластерами французского общества, в том числе и в сфере публичного взаимодействия власти, бизнеса и гражданского общества. Именно этот опыт был востребован во время конфликта, связанного со строительством трансконтинентальной высокоскоростной магистрали и реализацией ряда других инвестиционных проектов, потенциально обладающих рисками негативного воздействия на окружающую природную среду. Данная проблематика, а не социальные проблемы, как ранее, оказались в центре публичной политики и общественного диалога с участием правительства, бизнеса и гражданского общества Франции в формате публичных дебатов, начиная с 1990-х годов.

Термин «Гренель» хотя и относится к конкретным переговорам мая 1968 года, но, по аналогии с этими, вошедшими в политическую историю Франции консультациями, в настоящее время приобрел символическое значение и означает «дебаты между представителями государства, отраслевыми ассоциациями профсоюзов и НПО» ^[27].

Так, к примеру, во Франции существует диалоговая площадка под названием «Гренель моря» (Grenelle de la mer), которая представляет собой «публичный процесс рефлексии и переговоров между государственными, выборными должностными лицами, хозяйствующими субъектами и специалистами, связанными с морем, и гражданским обществом» ^[28]. Институционализация «Гренеля моря» породила «беспрецедентную мобилизацию гражданского общества вокруг вопросов моря» ^[28]. На данной диалоговой площадке обычно встречаются и дискутируют наиболее крупные акторы из сферы морской экономики и экологических организаций гражданского общества, чтобы «определить дорожную карту для моря, побережья и продвижении морской деятельности в контексте устойчивого развития» ^[28]. В итоге многочисленных публичных консультацией правительства с общественностью, серии «круглых столов» и в результате дальнейшей артикуляции, высказанных со стороны НКО предложений, стало издание «Синей книги Гренельских морских обязательств» («Livre bleu des engagements du grenelle de la mer»), агрегировавшей конструктивные идеи в своеобразную «дорожную карту» для защиты, сохранения, воспроизводства и эффективного использования морской среды ^[36].

В сентябре и декабре 2007 года, по инициативе Президента Франции Н. Саркози, выдвинутой им еще в процессе президентской предвыборной кампании, состоялся Гренельский форум по окружающей среде. Форум, объединил людей с различными взглядами на проблемы экологии и выработал программу долгосрочных решений в области сохранения окружающей среды и устойчивого развития. На основании работы Гренельского форума по защите окружающей среды были разработаны и приняты законы, получившие наименование «Гренель -1» (loi № 2009-967 du 3 août 2009) и «Гренель 2» (loi № 2010-788 du 12 juillet 2010). В тоже время «Гренель окружающей среды» стал предметом острой критики со стороны ряда экологических организаций и левых политических групп.

Так еще в процессе проведения «круглых столов» на Гренельском форуме началось обсуждение критериев репрезентативности акторов публичных дебатов со стороны общественных экологических организаций Франции. В качестве наиболее важных показателей репрезентативности структур гражданского общества были предложены такие критерии как компетентность, независимость, наличие достаточно большого количества членов данной общественной организации, ее прозрачность, эффективность деятельности, компетентность, способность вести дискуссию по вопросам защиты окружающей среды и так далее ^{[30, р. 21]}. А в июле 2011 года было принято несколько декретов, связанных с реформированием охраны окружающей среды и введением четких критериев, на основе которых общественные объединения признавались репрезентативными участниками публичных дебатов ^[24].

Так, к примеру, чтобы получить легитимное право для участия в публичном дискурсе по вопросам защиты окружающей среды, общественные объединения граждан, претендующие на это, должны были иметь в своих рядах не менее 2 000 тысяч членов и быть представлены не менее, чем в восьми регионах страны. Кроме того, государственные органы получали право проверки финансирования этих структур гражданского общества, которые должны были подтвердить перед государством свою независимость от каких либо спонсоров, лоббирующих какие-то свои партикулярные интересы под прикрытием общественных ассоциаций. Эти и другие критерии репрезентативности ознаменовали начало четвертого этапа институционализации публичных дебатов.

Ряд общественных организации экологической направленности выступили за отмену принятых документов, указывая, что процедуры подтверждения репрезентативности и рассмотрения заявок организаций гражданского общества на легитимное участие в публичных дебатах будет способствовать поглощению мелких ассоциаций более крупными акторами или приведет к исключению из дискурса целого ряда структур гражданского общества. По их мнению, критерии репрезентативности, установленные законом, расплывчаты и туманны, что будет способствовать бюрократическому произволу со стороны отдельных чиновников и правительства в целом. 14 сентября 2011 ряд общенациональных ассоциаций в сфере охраны окружающей среды подали жалобы в адрес правительства Франции, указывая в них, что новые правила допуска к публичным дебатам нарушают принципы участия, изложенные в Охрусской конвенции, и потребовали их отмены.

Однако, не смотря на протесты со стороны части общественности, правительство осталось на прежних позициях, а большинство ассоциаций гражданского общества, всерьез озабоченных проблемой репрезентативности, работают над устранением возможных проблем, которые у них могут возникнуть при рассмотрении вопроса о допуске к публичным дебатам. Время у них еще есть, ведь новые правила будут введены в действие после 31 декабря 2014, то есть, фактически, в 2015 году.

В то время, как большинство французских исследователей позитивно оценивают процесс институционализации публичных дебатов, встречаются и иные мнения, утверждающие, что публичное пространство диалога власти и гражданского общества требует большей автономии и что процесс их коммуникации не должен сводиться лишь к дебатам и их институционализации. Так французский исследователь М-Ж Сурад, проанализировав практики региональных публичных дебатов, в том числе после взрыва на химическом предприятии в городе Тулуза, пришел к выводу, что «с практической точки зрения», «вместо восстановления диалога и доверия, институциональные процедуры дебатов могут привести к противоположному результату, к радикализации конфликта, а не к его урегулированию» ^[33].

М-Ж Сурад сомневается в том, что «институционализация процедур является достаточным основанием для развития диалога между политиками и неправительственными лицами, принимающими решения. Поскольку институциональное пространство для публичной дискуссии, по определению, является местом противостояния между гражданским обществом и правительством, условия для формирования взглядов не могут избежать этого противостояния». А изучение проблем взаимных консультаций и диалога «не может сосредоточиться исключительно на рассмотрении процедуры дебатов». По мнению М-Ж Сурада, для налаживания конструктивного взаимодействия необходимо взглянуть на данную проблему с «более широкой коммуникативной точки зрения», прежде всего с учетом такого критерия, как автономность публичного пространства и публичного дискурса ^[33]. Критерий автономности сферы публичных дебатов, выдвинутый еще Ю. Хабермасом, не соблюдается ни во Франции, ни, тем более, в современной России, где диалог государства и гражданского общества и вовсе находится на начальной стадии институционализации.

Диалог в сфере общественно-политических отношений и PR-коммуникации государства и гражданского общества занимает особое место в политической жизни мирового сообщества, являясь разумной альтернативой насилию, войне, терроризму, революциям, восстаниям, бунтам и другим проявлениям политического экстремизма, радикализма, нонтолерантности и нетерпимости. При этом под диалогом в сфере политической коммуникации понимается не разговор двух и более лиц по политической проблематике, а определенная конфигурация взаимодействия, переговорный процесс и партнерство, строящиеся на принципах дискурсивного равноправия и симметрии между субъектами политической коммуникации, стремящихся к взаимопониманию и достижению взаимовыгодного результата, учитывающего широкий спектр существующих мнений и интересов.

Необходимыми условиями диалога в политических коммуникациях и связях с общественностью являются, во-первых, наличие плюрализма, во-вторых, обладание субъектами диалога толерантностью, и, в-третьих, их коммуникативная компетенция, умение слушать, понимать и идти на встречу друг другу ради сохранения мира, стабильности и преодоления разногласий. Отсутствие полноценного диалога власти и общества, эффективных механизмов обратной власти от гражданского общества к государству и назад, лишают власть респонзивности, делают ее инертной, костной, глухой не способной к своевременному реагированию на трансформацию общественного мнения и политических настроений в обществе. Финалом данного тренда может стать очередной социокультурный и политический раскол общества. Чтобы не допустить негативного сценария развития политической ситуации в современной России, требуется серьезная реконфигурация взаимодействия государства и гражданского общества и расширения участия в политическом управлении на основе институционализации двухстороннего и симметричного диалога.

В.В. Путин, выступая с бюджетным посланием к Федеральному собранию РФ 12 декабря 2013 года, заявил о необходимости поддержки со стороны государства растущего стремления граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны, налаживая конструктивный диалог государства, бизнеса и гражданского общества. «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, - констатировал В.В. Путин, - причём с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение» ^[10].

В реализации этой объективно существующей интенции опыт Франции (а так же и в целом всего ЕС ^[6]) по институционализации публичных дебатов и гражданского диалога может сыграть чрезвычайно важную роль. Креативная рецепция передовых и эффективных дискурсивных практик поможет современной России начать реальную, а не декларативную институционализацию диалога государства и гражданского общества. Многосторонний и всеобъемлющий характер общественного диалога заключается в объективной необходимости формирования в обществе атмосферы доверия, открытости, готовности власти к реальному включению граждан в институционализированную систему обмена информацией. Такой диалог представляет собой непрерывный, постоянно развивающийся и совершенствующийся управленческий процесс, в который вовлечены как представители всех уровней власти, так и рядовые граждане, как работодатели, так и наемные работники, как государство, так и организации некоммерческого сектора, являющегося ядром гражданского общества