Антикоррупционные программы субъектов Российской Федерации как средства противодействия коррупции: опыт критического анализа

Кабанов Павел Александрович доктор юридических наук профессор, Казанский инновационный университет им. В.Г. Тимирясова 420111, Россия, г. Казань, ул. Московская, 42 Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii kabanovp@mail.ru Другие публикации этого автора

Коррупция – очевидное зло всей системы социального управления. Оно присуще всем государствам и существовала во все времена. Она лишь с разной степенью активности воздействовала на систему общественных отношений, иногда, набирая такую степень активности, что превращалась в регулятор этих отношений, подменяя право или действуя параллельно с ним, тем самым ослабляя государственную власть. Такое поведение коррупции провоцирует легальных обладателей власти к противодействию ей. Противодействие этой крайней форме проявления коррупции становится важнейшим направлением формирования устойчивого развития системы социального управления.

Государство и общество по мере своего развития с учетом многих факторов объективного и субъективного характера формирует средства противодействия коррупции и апробирует их на различных уровнях власти, в том числе и на региональном. Среди многих апробированных в региональной антикоррупционной практике средств особое место занимают программы (планы) противодействия коррупции, которые, как правило, носят комплексный организационно-правовой характер. Первые антикоррупционные программы в субъектах Российской Федерации появились в 90-х годах прошлого века как модный атрибут региональной социальной политики, направленный на повышение доверия населения к региональным органам государственной власти, а не как реальный инструмент противодействия коррупции ^[27]. Хотя, отдельные специалисты уже тогда увидели в антикоррупционных программах, при их очевидной инструментальной ограниченности, что они во взаимосвязи и взаимодействии с другими элементами системы антикоррупционной политики могут превратиться в эффективное средство противодействия коррупции на региональном уровне ^{[9, с.93-94, 158-160]}.

На уровне субъектов Российской Федерации задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции в системе социального управления была поставлена лишь в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В результате региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где наравне с региональным антикоррупционным законодательством стали приниматься региональные антикоррупционные программы как инструмент организации и управления этим сложным направлением региональной политики. Однако лишь после того как проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне, а необходимость противодействия её направлением государственной политики большинство субъектов Российской Федерации в спешном порядке стали принимать собственные организационно-правовые программные документы на среднесрочную перспективу аналогичные федеральным. В одних случаях главы субъектов РФ принимали региональные документы в виде краткосрочных планов, по аналогии с Национальным планом противодействия коррупции ^[22], в других, вносили изменения в действующие региональные антикоррупционные программы и/или принимали новые.

Как показывает региональная антикоррупционная практика, именно в период формирования национальной государственной политики противодействия коррупции в большинстве субъектов Российской Федерации в региональном антикоррупционном законодательстве закрепляется антикоррупционное программирование как один из инструментов противодействия коррупции ^{[47; 48]}. Значительная доля субъектов Российской Федерации в своем антикоррупционном законодательстве рассматривают программы противодействия коррупции как универсальное комплексное средство региональной и муниципальной антикоррупционной политики и важный элемент национальной системы противодействия коррупции. Об этом, в частности, можно судить по содержанию положений регионального антикоррупционного законодательства, посвященному правовому регулированию антикоррупционного планирования и программирования. В нем, обычно, имеется статья, а иногда и глава, содержащая стандартное определение региональной антикоррупционной программы, её заказчика и исполнителей, а также дается характеристика основных видов антикоррупционных программ (ведомственных и/или муниципальных), разрабатываемых на территории субъекта Российской Федерации. Из всей совокупности действующих базовых региональных антикоррупционных законов в 52 или 62,65% имеются отдельные нормы, посвященные антикоррупционному планированию и программировании. Хотя имеются и такое региональное антикоррупционное законодательство, в котором эта организационно-правовая мера противодействия коррупции не предусмотрена (10) ^{[45; 46; 49]}, либо предусмотрена, но не раскрывается её содержание и предназначение (21) ^{[32; 50]}.

Вместе с тем следует оговориться, что создание региональной многоуровневой системы противодействия коррупции с использованием антикоррупционного программирования было заимствованно из Модельного закона СНГ «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» ^[71]. Хотя о необходимости использования антикоррупционных программ для формирования и реализации эффективной антикоррупционной политики отечественными специалистами указывалось и ранее ^{[21, с.30]}. О важности и эффективности этого антикоррупционного инструмента говорят и современные специалисты в сфере противодействия коррупции ^{[6, с.11-14; 7, с.29-33; 11, с.30-42; 12, с.8-20; 20, с.95-103; 138, с.210-218; 139, с.37-41; 147, с.390-397]}, невзирая на скептическое отношение к нему со стороны отдельных исследователей ^{[148, с.34-35]}. Вместе с тем полного, всестороннего и объективного исследования региональных антикоррупционных программ до настоящего времени не проводилось, а имеющиеся исследования носили лишь выборочный характер ^{[1, с.58-67; 19, с.54-60]}.

В целях описания состояния использования антикоррупционного планирования и программирования в субъектах Российской Федерации в условиях формирования национальной системы противодействия коррупции и его совершенствования, нами проведен анализ регионального программного обеспечения антикоррупционной деятельности за период с 2006 по 2013 годы.

Объем эмпирической базы составил 86 действующих и утративших юридическую силу региональных законов о противодействии (профилактике, предупреждении) коррупции, 142 программных продукта, разработанных, принятых и реализованных региональными органами власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации противодействия коррупции либо находящихся в стадии реализации и 117 сопутствующих им документов.

Проведенное нами исследование правового регулирования антикоррупционного программирования в субъектах Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в различных регионах антикоррупционные программы имеют различный правовой статус. В территории одних субъектов Российской Федерации антикоррупционные программы утверждались региональным законом (Саратовская ^[65] (до 2011 года), Тамбовская (при параллельном существовании региональной программы, утвержденной правительством) ^[66], Калужская ^[67] (до 1.01.2012) и Пензенская ^[68] (до 1.01.2010 года) области и Кабардино-Балкарская Республика ^[56] (до 1.01.2010)). Вторые утверждали и утверждают антикоррупционные программами нормативными правовыми актами высшего должностного лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В качестве таковых выступают Указы руководителя субъекта Российской Федерации (Владимирская ^[42], Омская ^[26], Архангельская ^[33], Калининградская ^[35], Новгородская ^[110], Вологодская ^[121] области, Республика Башкортостан ^[124], Республика Северная Осетия-Алания ^[126], Удмуртская Республика ^[44], Республика Бурятия ^{[129; 130]}, Пермский край ^[119]) или его постановлениями (Костромская ^[62] (до 1.01. 2010), Ленинградская ^[36] (до 1.01.2013), Калининградская ^[59] и Волгоградская ^[121] области) либо распоряжениями (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра ^[114], Томская ^[106], Ивановская ^[104], Тульская ^[60], Иркутская ^[97] области, Республика Саха (Якутия) ^[111], Республика Адыгея ^[37], Республика Карелия ^[100], Камчатский ^[107] (до 1.01.2010), Забайкальский ^[87] и Краснодарский ^[30] края, г. Москва ^[99]). В третьих, антикоррупционные программы утверждаются нормативными правовыми актами регионального правительства – постановлениями (Свердловская ^[63], Московская ^[83] (до 1.01.2014), Орловская ^[79], Ярославская ^[93], Мурманская ^[102], Астраханская ^[105], Кировская ^[64], Нижегородская ^[94], Оренбургская ^[95], Пензенская ^[81] (с 2010 г), Самарская ^[76], Ульяновская ^[96], Курганская ^[25], Челябинская ^[70], Белгородская ^[91], Новосибирская ^[118] и Амурская ^[120] области, Республика Калмыкия ^[53] (до 1.01.2014), Республика Дагестан ^[134], Республика Ингушетия ^[135], Кабардино-Балкарская Республика ^[131], Карачаево-Черкесская Республика ^[54], Республика Алтай ^[55], Республика Хакасия ^[104], Республика Северная Осетия – Алания ^[43] (до 1.01. 2013), Чеченская Республика ^[52], Республика Марий Эл ^[125], Республика Коми ^[80], Республика Татарстан ^{[86; 132; 133]}, Чувашская Республика ^{[57; 58]}, Республика Мордовия ^[75], Республика Тыва ^[51], г. Санкт-Петербург ^[38], Хабаровский ^[28] край, Еврейская ^[69] автономная область, Ставропольский край ^[29],) и распоряжениями (Рязанская ^[115], Московская ^[109], Тюменская ^[136] и Новосибирская ^[98] области, Республика Карелия ^[101], Чукотский автономный округ ^[127]). В четвертых, нормативными правовыми актами администрации субъекта Российской Федерации – постановлениями (Курская ^[88] Липецкая ^[92], Смоленская ^[137], Тверская ^[84], Тамбовская ^[61], Псковская ^[89], Брянская ^[82], Сахалинская ^[128], Ростовская ^[90] и Магаданская ^[122] области, Ямало-Ненецкий ^[85] и Ненецкий автономные округа ^[117], Приморский ^[123] и Алтайский ^[112] (до 1.01.2012) края) и распоряжениями (Алтайский край ^[113], Воронежская ^[34] и Кемеровская ^[108] области). В пятых, специализированными региональными совещательными органами по противодействию коррупции (Ростовская ^[143] и Ленинградская ^{[141; 142]} области и Красноярский край ^[140]), как правило, с последующим утверждением этих документов региональными органами исполнительной власти либо руководителями регионов.

Здесь очевидна тенденция устранения законодательных органов субъектов Российской Федерации от участия в принятии важнейших программных антикоррупционных документов и передача этих полномочий региональным органам исполнительной власти.

Проведенный нами анализ программ и планов противодействия коррупции позволяет сделать вывод о том, что значительная доля - 47% региональных антикоррупционных программ утверждается правительствами субъектов Российской Федерации. Высшими должностными лицами региональных органов государственной власти утверждается - 28,9% всех антикоррупционных региональных программ. Администрацией региональных руководителей утверждается 18,1% региональных антикоррупционных программ. В отдельных субъектах Российской Федерации представительными (законодательными) органами государственной власти принималось 3,6% всех антикоррупционных программ. Незначительная доля региональных антикоррупционных программ (2,4%) разрабатывалась и утверждалась специализированными региональными антикоррупционными органами с последующим утверждением органами государственной власти.

Необходимо отметить, что в современном региональном законодательстве понятие антикоррупционной программы определяется по-разному. Большинство субъектов Российской Федерации, позаимствовали в полном объеме этот термин из уже упомянутого Модельного закона СНГ, формулируя его следующим образом «Антикоррупционная программа является комплексной мерой антикоррупционной политики, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на противодействие коррупции» ^[71], даже там где такие программные документы именуются планами противодействия коррупции. Другие формируют собственное определение антикоррупционных программ и наполняют его иным содержанием. Например, в статье 9 Закона Липецкой области «О предупреждении коррупции в Липецкой области» дано следующее определение антикоррупционной программы «Областная целевая программа противодействия коррупции представляет собой комплекс научно-исследовательских, социально-экономических, организационных и других мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам, исполнителям, срокам реализации и обеспечивающих эффективное предупреждение коррупции» ^[41]. Близкое к нему определение используется и в Законе Удмуртской Республики «О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской Республике. В нем указано, что «антикоррупционная программа - взаимоувязанный по задачам, ресурсам, срокам осуществления, участникам комплекс мероприятий, описываемый измеряемыми целевыми индикаторами, обеспечивающий согласованное применение правовых, экономических, образовательных, организационных и иных мер, направленных на противодействие коррупционным проявлениям в Удмуртской Республике» ^[31]. Не включаясь в правовой анализ содержания категории «антикоррупционная программа», следует отметить, что в значительной доле субъектов Российской Федерации она отображена в региональном антикоррупционном законодательстве. Более того, в исследуемый нами период отечественными специалистами было выработано и предложено следующее определение антикоррупционной программы: «антикоррупционная программа – это система целей, ресурсов, мер, механизмов и технологий их реализации, способов мотивации субъектов и объектов программы для ликвидации недостатков функционирования системы управления, способствующих развитию коррупции» ^{[144, с.13-14]}. На наш взгляд, предложенная отечественными специалистами научная категория «антикоррупционная программа» относительно полно отражает содержание этого важного инструмента антикоррупционной политики, тем более, что близкое к ней определение уже выработано отечественными специалистами ^{[149, с.14]}. Поэтому мы будем её использовать в последующем как рабочее определение.

Изложенные выше правовые подходы свидетельствуют о том, что антикоррупционные программы – это один из видов социального планирования по противодействию негативным явлениям в обществе, которым должны быть присущи системность, комплексность, научность, выполняемость ^{[8, с.26-28]} и, что самое главное, - обеспеченность ресурсами.

Наиболее сложным вопросом при анализе региональных антикоррупционных программ является определение целей и задач этих организационно-правовых документов. При этом если цель – это желаемый результат для разработчиков программы, то задачи – это последовательная совокупность действий и мер (инструментов и технологий), которые к определенному сроку необходимо выполнить, что бы получить запланированный результат.

Проведенный нами анализ региональных антикоррупционных программ свидетельствует о том, что перед программами ставятся различные по содержанию и объему цели. Наиболее распространенной основной целью региональной антикоррупционной программы выступает – снижение уровня коррупции, предложенной разработчиками примерной программы противодействия коррупции на 2007 – 2010 годы. Из 83 субъектов Российской Федерации в 52 (62,7%) региональных программах противодействия коррупции предусмотрена основная цель – снижение уровня коррупции.

Как показывает анализ региональных программных антикоррупционных документов, встречаются труднодостижимые необычные и/или недостижимые основные цели региональных антикоррупционных программ:

1) устранение причин и условий, порождающих коррупцию – 18 (21,7%);

2) создание и/или совершенствование системы противодействия коррупции – 12 (14,5%);

3) возмещение вреда, причиненного коррупционным поведением (Брянская область);

4) повышение эффективности государственного управления; повышение правовой культуры (Мурманская область). Недостижимость этих целей, как правило, обусловлена отсутствием в программах конкретных механизмов, средств и мер их достижения. Кроме того, в большинстве субъектов Российской Федерации наравне с основной целью антикоррупционной программы предусмотрены и дополнительные или промежуточные цели, связанные с основной. Наиболее часто встречающимися являются следующие дополнительные цели:

1) обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от проявления коррупции;

2) содействие органам местного самоуправления в осуществлении антикоррупционных мер;

3) повышение уровня правовой культуры и антикоррупционного поведения населения;

4) формирование нетерпимости граждан к коррупционным действиям;

5) вовлечение институтов гражданского общества и граждан в реализацию основных направлений предупреждения коррупции;

6) формирование в обществе нетерпимого отношения к проявлениям коррупции и другие. В отдельных региональных антикоррупционных программах дополнительные (промежуточные) цели выступают в качестве их основных задач. При этом обычно перечень задач антикоррупционной программы бывает достаточно широк, поскольку заимствуется из типовой (примерной) программы противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации. К тому же исчерпывающий перечень задач сформулировать невозможно, поскольку они указываются в региональных антикоррупционных программах с учетом региональных и/или ведомственных интересов разработчиков. Однако с учетом того, что большинство из разработчиков смутно понимает либо совсем не понимают содержание основных терминов, используемых в типовой антикоррупционной программе, то используют и конструируют их по своему усмотрению, в результате чего появляются прямо противоположные целям задачи. Например, декларируется цель антикоррупционной программы – снижение уровня коррупции, а одна из основных её задач формулируется – повышение риска коррупционных действий и потерь от их совершения. Здесь очевидное противоречие между основной целью антикоррупционной программы и одной из задач – повышения потерь от совершения коррупционных действий, поскольку уровень коррупционного поведения может измеряться различными показателями, в том числе и размером потерь от совершенных коррупционных деяний («последствий коррупционного поведения»). Следовательно, снижение уровня коррупции должно предусматривать снижение, а не повышения потерь от коррупционного поведения для государства и общества. Такие очевидные противоречия, связанные с ненадлежащим уровнем правотворческой техники (низкой правотворческой культурой) разработчиков, препятствуют реализации региональных антикоррупционных программ и достижению заложенных в них целей, а иногда и дискредитируют саму антикоррупционную деятельность.

Проведенный нами анализ содержания региональных антикоррупционных программ показал, что большинство изученных нами региональных антикоррупционных программных документов в качестве обязательных структурных единиц содержат в себе следующие разделы:

1) совершенствование правового регулирования антикоррупционной деятельности в субъекте Российской Федерации;

2) организационно-управленческие решения по повышению эффективности реализации региональной антикоррупционной политики;

3) информационно-пропагандистская составляющая реализации региональной антикоррупционной программы;

4) основные механизмы государственного контроля за реализацией региональной антикоррупционной программы;

5) ресурсное обеспечение реализации региональной антикоррупционной программы;

6) критерии (показатели) эффективности реализации региональной антикоррупционной программы;

7) ожидаемые результаты реализации региональной антикоррупционной программы.

Необходимо отметить, что в качестве совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в антикоррупционных программах указывается на принятие новых нормативных правовых актов по отдельным направлениям антикоррупционной деятельности (антикоррупционному мониторингу, антикоррупционным программам, антикоррупционной пропаганде, антикоррупционному образованию и антикоррупционному просвещению). Однако чаще всего региональные разработчики антикоррупционных программ предписывают внесение изменений в действующие региональные, ведомственные и муниципальные антикоррупционные нормативные правовые акты по совершенствованию организации антикоррупционной деятельности.

Как показал анализ содержания региональных антикоррупционных программных документов, организационно-управленческие меры по реализации региональной антикоррупционной программы включают в себя ряд взаимосвязанных и взаимообусловленных мер. Наиболее часто в этом разделе антикоррупционной программы предусматривается создание либо реорганизация специализированных антикоррупционных органов и обеспечение их деятельности. К таковым антикоррупционным органам относят:

а) Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

б) Советы при главе региональных органов власти по противодействию коррупции;

в) Комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и иных органов).

В качестве обязательного элемента региональной антикоррупционной программы является возложение или закрепление функций по противодействию коррупции на уполномоченные структурнее подразделения региональных органов государственной власти или создание специального государственного органа субъекта Российской Федерации по противодействию коррупции.

Ещё одним важным атрибутивным структурным элементом региональных программных антикоррупционных документов является требование на разработку и утверждение ведомственных антикоррупционных программ в исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации и рекомендации муниципальным образованиям на разработку муниципальных антикоррупционных программ в органах местного самоуправления.

В значительной доле региональных программных антикоррупционных документов субъектов Российской Федерации предусматривается организация и регулярное проведение антикоррупционного мониторинга в целях установления состояния коррупции в регионе и эффективности принимаемых мер по противодействию коррупции. При этом разрабатываются и принимаются специальные региональные нормативные правовые акты, направленные на организацию и осуществление антикоррупционного мониторинга в субъекте Российской Федерации ^{[3, с.29-44; 16, с. 7-9; 18, с.347-354]}.

Большинством региональных антикоррупционных программ предусмотрены организация и осуществление антикоррупционного образования различных категорий обучающихся, но в первую очередь, государственных и муниципальных служащих, с обязательной разработкой учебной и учебно-методической литературы и финансированием.

В качестве организационно-управленческой меры противодействия коррупции региональные антикоррупционные программы предусматривают организация системы контроля за соблюдением государственными гражданскими служащими антикоррупционных ограничений, в том числе оказание методической, информационной и иной помощи подразделениям кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Безусловно, что наравне рассмотренными нами организационно-управленческими мерами, предусмотренными региональными антикоррупционными программами имеют и другие, но они не носят массового характера, хотя и нуждаются в дополнительном научном осмыслении и анализе.

Информационно-пропагандистская составляющая реализации региональной антикоррупционной программы сводится к осуществлению нескольких видов относительно самостоятельных мер: а) проведению ежегодных региональных конкурсов средств массовой информации по антикоррупционной проблематике; б) размещению результатов антикоррупционной деятельности в субъекте Российской Федерации на официальном сайте органов исполнительной власти; в) мониторингу (контент-анализу) публикаций средств массовой коммуникации по антикоррупционной проблематике; г) созданию специализированных телевизионных программ по проблемам противодействия коррупции; д) издание материалов социальной рекламы антикоррупционной направленности (или антикоррупционной рекламы ^{[14, с.16-21; 15, с.38-45]}) и др. Всё это свидетельствует о том, что на региональном уровне происходит формирование комплексной системы антикоррупционной пропаганды как необходимого элемента эффективной региональной антикоррупционной политики. Однако в различных регионах этот процесс протекает с разной степенью активности и результативности. В одних субъектах Российской Федерации в дополнение к региональным антикоррупционным программам принимаются региональные нормативные правовые акты по организации и осуществлению антикоррупционной пропаганды ^{[39; 116]} или отдельных форм её осуществления ^[40], в других такие акты не принимаются ^{[13, с.1132]}.

Механизмы государственного контроля за реализацией программы – обязательная составляющая любой региональной антикоррупционной программы. Они включают в себя перечень лиц, наделенных полномочию по осуществлению функций по контролю реализацией региональной антикоррупционной программы, порядок и сроки предоставления исполнителями программы информации о ходе её реализации, а также механизмы проверки достоверности полученной информации от исполнителей (антикоррупционный аудит). Как правило, на региональном уровне государственный контроль за реализацией антикоррупционных программ носит ведомственный характер, когда оценку её исполнения осуществляет тот или иной государственный орган без взаимодействия с институтами гражданского общества, а оценка эффективности реализации программных мероприятий со стороны общественных организаций игнорируется ^{[17, с.16-20]}.

Обязательным элементом региональной антикоррупционной программы является ресурсное обеспечение реализации программы, под которым, как правило, подразумевается финансовое обеспечение исполнения отдельных мероприятий программы. Проведенный нами анализ финансирования региональных антикоррупционных программ свидетельствует о том, что их специальное финансирование из бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрено лишь в 39 субъектах Российской Федерации, что составляет лишь 47%. В остальных случаях такое финансирование не предусмотрено либо осуществляется в рамках текущего финансирования. В тех субъектах Российской Федерации, где предусмотрено специальное финансирование антикоррупционных программ за период с 2007 года по 2011 год, а где-то и в перспективе до 2015 года, предусматривается финансирование антикоррупционных мероприятий на сумму 496 267 000рублей или в среднем около 100 млн. рублей в год. В то время как ежегодный размер только рынка «бытовых» коррупционных услуг в Российской Федерации оценивался специалистами более 160 млрд. рублей ^[145]. Следовательно, соотношение только рынка «бытовой коррупции» и рынка регионального финансирования антикоррупционной деятельности соотносится как 1600 к 1. В результате такого очевидного «перекоса» в финансовом обеспечении коррупционная деятельность становится более привлекательной, чем антикоррупционная.

Если же проанализировать направления деятельности, по которым предусмотрено региональное финансирование, то выясняется, что значительная доля финансовых ресурсов поступает для решения следующих вопросов:

а) формирование системы антикоррупционной пропаганды (создание антикоррупционных программ на радио и телевидении, подготовка, опубликование и размещение материалов антикоррупционной рекламы);

б) разработка и изготовление учебной и учебно-методической литературы антикоррупционной направленности и внедрение её в учебный процесс образовательных учреждений;

в) проведение антикоррупционного мониторинга;

г) проведение научно-практических конференций, круглых столов, совещаний и иных форумов по обсуждению проблем противодействия коррупции;

д) организация повышения квалификации государственных гражданских служащих органов исполнительной власти, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции.

Как показывает анализ практики реализации региональных антикоррупционных программ, отраженных в официальных отчетах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, финансирование отдельных антикоррупционных мероприятий происходит не своевременно и регулярно, а эпизодически. В связи с этим встает вопрос о повышении эффективности управления финансовыми ресурсами, выделенными на реализацию региональных антикоррупционных программ.

Однако наиболее сложным вопросом реализации региональных антикоррупционных программ остается адекватная оценка результативности её реализации. В большинстве субъектов Российской Федерации оценка результативности антикоррупционной программы осуществляется путем формирования и осуществления мониторинга показателей её эффективности. Показатели имеют количественные и качественные характеристики. В качестве количественных показателей реализации антикоррупционных программ выступают:

а) общее количество проведенных антикоррупционных экспертиз проектов региональных (муниципальных) нормативных правовых актов и/или региональных (муниципальных) нормативных правовых актов;

б) общее количество публикаций по антикоррупционной проблематике в региональных (муниципальных) средствах массовой информации;

в) общее количество антикоррупционных телепередач на региональном или муниципальном телевидение;

г) общее количество государственных гражданских служащих подавших декларации о доходах и расходах;

д) общее количество государственных гражданских служащих повысивших квалификацию по антикоррупционным образовательным программам;

е) общее количество наименований учебных и учебно-методических пособий разработанных и опубликованных (изданных) по антикоррупционной проблематике в рамках реализации региональной антикоррупционной программы;

ж) общее количество проведенных заседаний специализированных совещательных, координационных, консультативных или экспертных органов (советов, комиссий и т.д.) по проблемам противодействия коррупции;

з) общее количество проведенных проверок по исполнению антикоррупционного законодательства;

и) общее количество проведенных социологических исследований по антикоррупционной проблематике и другие.

Качественными показателями исполнения антикоррупционных программ, как правило, является динамика количественных показателей во времени, то есть с начала реализации программы до её завершения.

Основными проблемными вопросами оценки результативности региональных антикоррупционных программ является использование качественных и количественных показателей без анализа причин коррупционного поведения. В качестве индикаторов исполнения программы отдельные субъекты Российской Федерации указывают «утопические», не достижимые или откровенно «бредовые» показатели. Например, по результатам исполнения программных мероприятий должно стать повышение уровня доверия населения к региональным органам государственной власти по результатам социологических вопросов населения. Так, в областной целевой программой Еврейской автономной области по противодействию коррупции на 2011-2013 годы предусмотрено за счет её реализации достижение уровня доверия общества к деятельности областных органов государственной власти до 80 процентов к 2013 году. Аналогичный показатель, иногда именуемый «доля граждан, доверяющих деятельности органов государственной власти области» просматривается в 28 субъектах Российской Федерации или каждом третьем регионе. На наш взгляд, достижение подобных относительных показателей не является целями антикоррупционного программирования и не может достигаться исключительно реализацией антикоррупционных программ, поскольку общественное доверие к деятельности органов государственной власти и местного самоуправления формируется множеством факторов не связанных напрямую с противодействием коррупции.

Другим «достижимым» показателем реализации региональных антикоррупционных программ является «снижение уровня коррупции при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг органами исполнительной власти области» по оценке различных групп населения, полученных в результате социологического опроса населения. В одних субъектах предусмотрено снижение по итогам реализации программных мероприятий (Калужская область) «на 40% пунктов – по оценке граждан; на 30% пунктов – по оценке предпринимателей», в других, –«не менее 10% ежегодно» (Брянская область). Хотя отдельные отечественные специалисты полагают, что в этих субъектах Российской Федерации наиболее качественные по содержанию и социально-технологической культуре антикоррупционные программные документы ^{[144, с.22]}.

Как показывает проведенное нами исследование, нет единства не только в критериях оценки результативности антикоррупционных программ, но и в сроках их реализации. Из 89 региональных программных документов, подвергнутых нами структурному анализу, значительная доля 40 единиц или 44,9% принималась на среднесрочную перспективу, то есть на срок около трех лет. Вместе с тем региональные органы государственной власти иногда принимали антикоррупционные программные документы и на более длительные сроки – 4 года (Саратовская и Липецкая области), 5 лет (Орловская область и Ставропольский край) и даже 6 лет с продлением ещё на 7 лет – до 2020 года (Чувашская Республика ^[58]). Однако, наиболее распространенными оказались антикоррупционные программные документы на краткосрочную перспективу на срок до двух лет – 36 единиц или 40,5%. Из них 24 документа на срок до двух лет и 12 документов на срок в 1 год. Среди исследованных нами региональных антикоррупционных программных документов обнаружилось пять планов противодействия коррупции, в которых не предусматривались сроки их реализации (Ленинградская, Калининградская и Новгородская области, Краснодарский и Камчатский края).

Проведенный нами анализ региональной антикоррупционной политики показал, что в последние несколько лет стала отчетливо просматриваться тенденция к включению региональных антикоррупционных программ в качестве подпрограмм иных государственных программ субъектов Российской Федерации. Например, в Республике Татарстан в государственной программе «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Республике Татарстан на 2014-2020 годы» появилась антикоррупционная подпрограмма ^[72]. В Магаданской области подпрограмма «Профилактика коррупции в Магаданской области» на 2014-2016 годы является составной частью государственной программы «Обеспечения безопасности, профилактики правонарушений, коррупции и противодействию незаконному обороту наркотических средств в Магаданской области на 2014-2018 годы» ^[73]. В близкие по содержанию государственные программы, направленные на противодействие преступности и/или отдельным её видам, помещены подпрограммы противодействия коррупции в Сахалинской области ^[77] и Ненецкого автономного округа ^[74]. В отдельных субъектах Российской Федерации подпрограммы противодействия коррупции стали частью региональных областных программ, направленные на совершенствование системы социального управления. Например, в Вологодской области в государственной программе «Совершенствование государственного управления в Вологодской области на 2013-2018 годы» имеется подпрограмма «Обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества от угроз, связанных с коррупцией» ^[24], а в Свердловской области аналогичная подпрограмма помещена в государственную программу «Развитие кадровой политики в системе государственного и муниципального управления Свердловской области и противодействия коррупции в Свердловской области до 2020 года» ^[78].

Оценивая в целом состояние региональных антикоррупционных программ можно сказать, что они разрабатываются, изменяются и дополняются в результате сиюминутного проявления «политической воли» навязанной «сверху» федеральными органами государственной власти, а не вызваны объективной потребностью (необходимостью) противодействия коррупции на региональном уровне. Поэтому, антикоррупционные программные документы противоречивы, а их заявленные цели – не достижимы или труднодостижимы в обозримом будущем. В качестве другой причины низкого качества антикоррупционных программных документов является низкая профессиональная квалификация их разработчиков, как правило, состоящих из представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления. При разработке региональных антикоррупционных программ практические не привлекаются квалифицированные специалисты от институтов гражданского общества. По исследованным нами региональным антикоррупционным программным документам только 7 из них или 7,8% разрабатывались органами государственной власти с участием представителей институтов гражданского общества. В отдельных субъектах Российской Федерации уровень взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества по подготовке региональных антикоррупционных программ значительно выше ^{[10, с.8-10]}.

Не менее важным фактором качества антикоррупционных программных продуктов является отсутствие научных исследований по вопросам стратегического и тактического планирования антикоррупционной деятельности и как следствие специальных образовательных программ, посвященных подготовке и переподготовке таких специалистов. Хотя такие образовательные программы стали разрабатываться и публиковаться ^{[2; 4, с.94-110]}, в том числе и в федеральных научно-практических изданиях в качестве модельных (типовых) ^{[5, с.30-38]}.

В связи с изложенным, можно предположить, что для повышения качества антикоррупционного планирования и программирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях необходимо осуществить следующее. Во-первых, необходима разработка стратегических региональных антикоррупционных программных документов на долгосрочную перспективу – 10-15 лет, которые можно именовать по-разному – Стратегии, Концепции и т.д. Во-вторых, продолжение проведения научных исследований в области прогнозирования и планирования антикоррупционной деятельности на различных уровнях с последующей подготовкой модельного нормативного правового акта по организации и осуществлению антикоррупционного планирования и программирования на уровне субъекта Российской Федерации. В-третьих, начать реализацию уже имеющихся образовательных программ по антикоррупционному планированию и программированию для различных категорий обучающихся, с учетом антикоррупционной практики их успешной реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В-четвертых, для повышения качества разработки и эффективности реализации антикоррупционных программ субъектов Российской Федерации необходимо привлечение квалифицированных специалистов из общественных организаций и иных институтов гражданского общества.