К вопросу об организации противодействия терроризму и обеспечения биологической безопасности в сфере ветеринарии

Калинин Георгий Иванович кандидат юридических наук преподаватель, ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет» 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Kalinin Georgy PhD in Law Head of the Legal Department at Directorate of the Federal Veterinary and Phytosanitary Monitoring Service for the Krasnodar Krai and Republic of Adygeya; Department of Administrative and Municipal Law at Voronezh State University  350040, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 149 georgedeer@rambler.ru Другие публикации этого автора

В последние два десятилетия перед Российской Федерацией остро встала проблема организации противодействия террористической угрозе в различных её проявлениях. В связи с этим, Правительством РФ в 2008 году издано постановление, которым определены пределы компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, в области противодействия терроризму^[1]. В соответствии с п. 4 данного Постановления Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) осуществляет надзор за физической защитой источников особо опасных организмов (научно-исследовательские и диагностические ветеринарные лаборатории, скотомогильники, места эндемической циркуляции).

Однако с практической реализации данного полномочия у Россельхознадзора и его территориальных управлений возникли проблемы. Само Постановление Правительства РФ № 333 не содержало в себе механизма осуществления такого вида надзора, соответствующий порядок (регламент) не принят и до сих пор, никаких разъяснений от Россельхознадзора в территориальные управления по этому вопросу на момент принятия Постановления не поступало.

Тем не менее, тема противодействия терроризму настолько серьёзна, что не могла не привлечь внимание органов прокуратуры. Так Управление Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея дважды получало представления об устранении нарушений действующего законодательства, касающиеся ненадлежащего осуществления данных полномочий: в 2010 году – от прокуратуры Краснодарского края^[2], а в 2011 году – от Генеральной прокуратуры РФ^[3] (в соответствии с п. 11 Порядка формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей^[4], прокурорский надзор за рядом аспектов деятельности межрегиональных (окружных) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными функциями, осуществляют управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах).

Территориальные управления Россельхознадзора вынуждены были самостоятельно решать эту задачу и разрабатывать методику надзора за указанными объектами.

Во-первых, поскольку иное не определено, надзор за организациями, осуществляющими работу с особо опасными микроорганизмами может осуществляться только в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ^[5], т.е. в плановом порядке – не чаще одного раза в три, а фактически – в четыре года, поскольку для включения объекта в план проверок необходимо, чтобы три года с момента его последней проверки уже истекли. Для таких опасных объектов, которые могут подвергнуться террористической атаке, осуществление контроля и надзора за ними раз в четыре года – явно недостаточно.

Во-вторых, было неясно, что следует понимать под особо опасными организмами. Ветеринарный Перечень карантинных и особо опасных болезней животных^[6] был отменён^[7]. В настоящее время действует Сводный перечень опасных и карантинных болезней животных государств - членов Таможенного союза^[8] (без всякой приставки «особо»). Выход был найден в медицинском законодательстве, хотя для ветеринарной отрасли это не совсем правильно. При анализе санитарно-эпидемиологических правил СП 1.3.1285-03 "Безопасность работы с микроорганизмами I-II групп патогенности (опасности)"^[9] можно сделать косвенный вывод о том, что они фактически отождествляют возбудителей особо опасных инфекций и микроорганизмы I-II групп патогенности, хотя прямого упоминания об этом нет.

И наконец, в-третьих, совершенно непонятно было, что именно, соблюдение положений каких нормативно-правовых актов следует проверять при осуществлении надзора за особо опасными в ветеринарном отношении объектов, что следует понимать под термином «физическая защита» таких объектов.

В ветеринарном законодательстве понятие «физическая защита», а также её критерии применительно к объектам ветеринарного надзора отсутствуют. Россельхознадзор в своём разъяснении^[10] предложил в данном случае использовать ГОСТ Р 52551 «Системы охраны и безопасности. Термины и определения»^[11], этот стандарт содержит только общее определение термина «инженерные средства физической защиты» (средства физической защиты инженерные – технические средства (преграды, барьеры, инженерные конструкции), препятствующие своими физическими свойствами несанкционированному проникновению на объект и/или в охраняемую зону (на часть территории, в здание, строение, сооружение, помещение)), но – не применительно к поднадзорным Россельхознадзору объектам. В стандарте отсутствуют и количественно-качественные критерии определения достаточности средств физической защиты, а также – методы контроля и надзора за её осуществлением.

Поэтому в данном случае сотрудникам территориальных управлений Россельхознадзора при проверках ветеринарных лабораторий пришлось в очередной раз идти по пути метода проб и ошибок. При осуществлении надзора были применены уже упомянутые Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 1.3.1285-03 "Безопасность работы с микроорганизмами I-II групп патогенности (опасности)", что не совсем правильно, поскольку надзор за выполнением санитарных правил должен осуществлять не государственная ветеринарная служба, а Роспотребнадзор. Однако этот документ содержит хоть какие-то указания на средства охраны и защиты лабораторий, например п. 2.3.14 – о решётках на окнах цокольного и первого этажей, плотно закрываемых запираемых дверях «заразной» зоны лаборатории и т.д. Возможность использования сотрудниками Россельхознадзора данных Санитарных правил при осуществлении надзора за ветеринарными лабораториями (в т.ч. и за их физической защитой) впоследствии подтвердилось судебной практикой на самом высоком уровне^[12], т.е. в данном случае судебным органам опять пришлось взять на себя недоосуществлённые регулирующие функции органов законодательной и (прежде всего) исполнительной власти. Следует сказать, что нарушения при проверках ветеринарных лабораторий органами Россельхознадзора выявлялись неоднократно^[14].

Такой подход к настолько серьёзному вопросу, как антитеррористическая деятельность со стороны центральных органов государственного управления ветеринарией совершенно недопустим. Для улучшения ситуации в данной области с точки зрения нормативно-правового регулирования и управления необходимо ввести в Закон РФ «О ветеринарии»^[13] такие понятия, как «особо опасная болезнь» и «физическая защита особо опасных в ветеринарном отношении объектов», возможно – расширить перечень таких объектов, поскольку среди объектов государственного ветеринарного надзора имеются и другие источники потенциальной опасности. Следует принять административный регламент о порядке осуществления данного вида надзора. При этом данный порядок должен быть жёстче, а периодичность – чаще, нежели те, что прописаны в Федеральном законе № 294-ФЗ.