Судебное управление как структурно-функциональный элемент в системе советского государственного управления

Проблематика роли и места судебного управления в деятельности судебной системы периода самодержавия, правления Временного правительства, советской государственности и в сфере современной судебной власти интересует исследователей уже на протяжении длительного времени. Точка зрения на эту проблему меняется в зависимости от конкретно-исторических условий развития государства. Изменение этих условий приводит к появлению новых концепций, в которых предыдущий опыт судебного управления подвергается критическому переосмыслению, а новые исторические обстоятельства приводят к выработке иных моделей судебного управления. Многие исследователи, оказавшись под влиянием социально-политических условий, следуют за ними при обосновании тех или иных изменений происходивших в судебной системе, в том числе и в области судебного управления. Одновременно продолжаются дискуссии о функциях органов судебного управления и, самое главное, о степени эффективности их деятельности.

Изучение истории реформирования судебной системы при самодержавии, Временном правительстве, а затем и после установления советской власти, позволяет создать теорию возникновения судебного управления путем постижения эволюции судебной системы. Особенно важно выяснить обобщенную теорию судебного управления в настоящее время уже как составной части судебной власти. Безусловно, роль управления в сфере судебной власти чрезвычайно велика. Поэтому нельзя столь категорично приходить к выводу, что руководство деятельностью нижестоящих судов, судебное управление, формирование судейского корпуса могут и должны рассматриваться как виды деятельности отдельных звеньев судебной системы. Каждое из них имеет свои полномочия, следовательно, и свои функции, но названная деятельность имеет лишь косвенное отношение к реализации судебной власти, прямо не связанное с полномочиями по разрешению социальных конфликтов, осуществляемых судом с использованием особой процедуры. Названные виды деятельности не могут считаться и формами осуществления судебной власти. Вполне возможно, исходя из этих положений, понятие управления в судебной системе воспринимается через систему административного управления, имеющего косвенное отношение к отправлению правосудия. Тем не менее, в советский период специализированные органы судебного управления (органы юстиции, вышестоящие суды) рассматривались как единая организационная система административного управления, объединенная едиными целями и управляемая единым органом власти.

И все же для того чтобы понять зарождение института судебного управления в советской России, необходимо еще раз обратиться к историческому опыту создания судебной системы пролетарского государства.

Февральская революция 1917 года, проходившая под лозунгами демократических преобразований, поставила одной из первоочередных задач проведение реорганизации и судебной системы, доставшейся в наследство от самодержавия. Главной задачей специальной Юридической комиссии Временного правительства было возвращение судоустройства и судопроизводства к принципам судебной реформы 1864 г., искаженных последующими новеллами и преобразованиями. В результате так называемого «контрреформирования» были подорваны такие принципы как гласность, независимость судей и участие в суде общественного элемента ^[3]. В целях реформирования судебной системы Временное правительство принимает ряд важных правовых актов по судоустройству и судопроизводству, среди них «Положение о временных судах», «О временном возложении на членов Петроградского окружного суда обязанностей мировых судей», «Об устройстве полковых судов», «Об отмене правил устава военно-судебного о представлении на усмотрение верховной власти и высших военно-начальствующих лиц приговоров военных судов», «О временном устройстве местного суда», «О порядке рассмотрения дел о лицах, арестованных во внесудебном порядке», «О сокращении срока наказания лицам, осужденным временными судами» и др ^[4]. Вполне возможно на этом преобразования, проводимые Временным правительством в сфере судебной системы, не были бы завершены, однако в результате Октябрьской революции 1917 г. на территории России была создана республика Советов с утверждением диктатуры пролетариата ^[5].

Со сменой политического режима в России складываются чрезвычайные обстоятельства заставляющие советский государственный аппарат максимально консолидироваться для отражения объединенного натиска внутренней и внешней контрреволюции ^[14]. Одновременно с этим идет поиск не только модели советского государственного управления, но и обустройства новой судебной системы, который стал приобретать на первых порах как политический, так и ситуативный характер. На это указывают и слова В.И. Ленина о том, что новый суд «нужен прежде всего для борьбы против эксплуататоров, пытающихся восстановить свое господство или отстаивать свои привилегии» ^[9]. Отсюда становится очевидным, что на первом этапе развития советского государства суд рассматривался, прежде всего, в аспекте правоохранительном как средство обеспечения общего и социального порядка в стране. Обозначенное для судебной системы место в советском государственном управлении определило и основные задачи стоящие перед судами: «борьба с мародерством и хищениями, саботажем, злоупотреблениями торговцев, промышленников, чиновников и прочих лиц» ^[9]. Именно в этих целях в первые дни после Октябрьской революции в Петрограде был образован народный суд Выборгского района, а в Кронштадте «суд общественной совести», состоящий из представителей местного Совета, большевистской организации и профсоюзов. По всей стране стали образовываться революционные суды, революционные трибуналы, военно-революционные, народно-административные суды, местные и окружные народные суды, товарищеские и революционные суды в частях Красной Гвардии, выборные полковые (бригадные) батарейные суды при воинских частях, морские суды в военно-морском флоте, революционные военные железнодорожные трибуналы, революционные военные трибуналы войск внутренней охраны, местные национальные суды (шариатские, суды казиев, аксакалов) ^[8]. Исходя из названий судов можно сделать вывод, что в их создании по ведомственному либо национальному признаку явно прослеживается бессистемность и «нагромождение» непонятных структур, каждое из которых претендовало на отправление правосудия. Одновременно с этим все это наводит на мысль, что пришедшие к власти большевики на первоначальных этапах постреволюционного периода, имели весьма смутное представление о месте и роли судебной системы в пролетарском государстве.

Между тем запущенный процесс формирования новой судебной системы Советской республики привел к пониманию всей глубины, сложности и масштабности такой организации. В результате такого осмысления в стране начинается активный законотворческий процесс по организации судебной деятельности. Только за пять лет после Октябрьской революции 1917 г. (1917–1922 гг.) было принято три декрета и два положения, регламентирующие деятельность народных судов с точки зрения как судопроизводства, так и судоустройства. На взгляд автора статьи, наиболее удачным правовым актом, определившим структуру, организационные формы и общие принципы советской судебной системы, стало Положение о судоустройстве РСФСР, принятое 11 ноября 1922 года ^[20].

По мере организации советской судебной системы все более ощущалась необходимость и в судебном управлении, поскольку без решения различных организационных вопросов суды были не в состоянии выполнять возложенные на них задачи. В связи с чем функция судебного управления стала занимать одно из ключевых направлений в деятельности Народного комиссариата юстиции РСФСР (далее – Наркомюста РСФСР).

В юридической и научной литературе под судебным управлением принято понимать особый вид деятельности специально созданных органов по развитию, упорядочению и обеспечению эффективного функционирования судебной системы, реализующих государственную политику в области правосудия ^[16]. При этом следует отметить, что наиболее часто используемый термин «судебное управление», фактически осуществляемый органами юстиции сразу после Октябрьской революции 1917г., а затем и вышестоящими судами, был впервые юридически закреплен в 1924 году в статье 8 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве. Данный термин широко применялся в РСФСР со второй половины 20-х до середины 50-х гг. прошлого столетия, а затем был вытеснен термином «организационное руководство судами» ^[17].

Однако следует отметить, что для обозначения такого специфичного вида деятельности в законодательстве советского периода использовались не только два вышеназванных понятия. Помимо них в терминологии управления судебной деятельностью применялись и такие как «общее руководство судами», «контроль над судами», «судебное администрирование», «организация и инструктирование судов» «судебно-административное управление», «управление в области юстиции». Таким образом, в языке теории обеспечительной деятельности советских судов сосуществовали различные по звучанию, но практически одинаковые по содержанию терминологические единицы. Например, в работах И.Д. Перлова и Л.С. Симкина понятия «судебное управление» и «организационное руководство судами» считаются тождественными и равнозначными ^[13].

Как тождественные по своему содержанию рассматривал эти понятия и А.С. Смыкалин. В то же время, по его мнению, понятие «организационное руководство судами» следует использовать в модели раздельной деятельности органов юстиции и судов, а термин «судебное управление» лучше использовать в период, когда названные органы были объединены ^[17].

Ряд авторов придерживается иной точки зрения. Так, Э.Я. Стумбина и С.М. Ходыревский рассматривали понятие «организационное руководство судами» как более узкое. По их мнению, в отличие от понятия «судебное управление» в его содержание не входит деятельность соответствующих государственных органов по изданию законов и других нормативных актов, регламентирующих вопросы организации судебной системы ^[18]. Поэтому, как считает С.М. Ходыревский, «судебное управление» является более широким понятием ^[21].

В советской юридической литературе 50-х годов вводится еще одно понятие–«управление в области юстиции», которое нередко отождествлялось с понятием «судебное управление». По мнению таких ученых как Д.С. Карев, Ф.Г. Тарасенко, И.Д. Перлов, В.П. Божьев ^[1], Т.Н. Добровольская, Н.В. Блинова ^[2], «управление в области юстиции» - это руководство не только деятельностью судов, но и деятельностью по организации и руководству адвокатурой и нотариатом как органами, содействующими суду в осуществлении правосудия. В свою очередь Л.П. Маковская, давая определение понятию «управление в области юстиции», пришла к выводу, что органами управления в области юстиции являются органы, осуществляющие организационное руководство судами (судебное управление) и другими органами, выполняющими вспомогательные функции ^[10]. Отсюда, как считает Л.П. Маковская, понятие «организационное руководство судами» все же более узкое по содержанию и входит в понятие «управление в области юстиции».

Представляется очень важным, что в ряде работ, раскрывающих суть судебного управления, делаются выводы и о том, что в его осуществлении участвовали не только органы юстиции и вышестоящие суды, но и высшие и местные органы государственной власти и государственного управления, в том числе и партийные органы ^[15].

Анализу законодательных актов, регулирующих деятельность по руководству судами на разных этапах исторического развития советской судебной системы, посвятил свои исследования А.И. Казаков, который указывает, что хотя термины «судебное управление» и «организационное руководство судами» возникли и сложились не сразу, однако это вовсе не означает, что функция по руководству судами у молодой Советской республики отсутствовала. Развивая в этой области исследования М.В. Кожевникова ^[8], он указывает, что функция организации и руководства судами возникла одновременно с советскими судами ^[6].

Тем не менее, забегая несколько вперед, можно с полной уверенностью сказать, что появление в научном обороте понятия «судебное управление» стало знаковым событием, определяющим его место в далекой перспективе как составной части современной судебной власти в виде внутрисистемного управления.

На взгляд автора статьи, в советский период под понятиями «судебное управление» или «организационное руководство судами» по сути фиксировалось качественное состояние отношений государственного управления и его вида деятельности в судебной сфере. Государство было обязано создавать условия для особой специфичной сферы, поскольку развитие и поступательное движение судебной системы означало и поступательное развитие самого государства. В то же время через институт судебного управления государство осуществляло и повседневное руководство судами.

Судебное управление в системе советского государственного управления включало в себя целый комплекс вопросов. Среди них создание судов и организация их деятельности; проведение выборов судей и народных заседателей; ревизия и проверка судов; изучение и обобщение судебной практики. Наряду с указанными организационными мероприятиями органы судебного управления осуществляли в отношении судов полномочия контрольного и властно-распорядительного характера. Например, вопросы управления судебной системой были предметом рассмотрения партийных и советских органов как на уровне ЦК ВКП (б), ВЦИК и СНК РСФСР, так и в нижестоящих партийно-советских органах. Следует отметить, что партийные органы играли особую роль в руководстве не только судебными органами, но и органами судебного управления. Кроме принятия партийных директив по вопросам судебного строительства, они оказывали воздействие на суды и органы судебного управления через решение кадровых вопросов. Используя кадровые «рычаги», руководители партийных организаций вмешивались в деятельность судов, давая судьям указания по разрешению конкретных дел, санкционировали проведение уголовно-правовых кампаний ^[7].

В советский период развития государства сложилось твердое убеждение, что успешное решение стоящих перед судами задач, надлежащее функционирование судебной системы во многом определяются уровнем организации судебного управления, призванного всемерно содействовать осуществлению правосудия. Поэтому среди задач, стоящих перед органами судебного управления, был постоянный поиск оптимальных форм организационного руководства судами, улучшения правовой регламентации деятельности органов юстиции и судов, внедрения в их работу научной организации труда и достижений научно-технического прогресса, расширения демократических основ правосудия и судоустройства.

По мнению автора статьи, судебное управление советского периода развивалось в двух направлениях: организационно-контрольном и материально-техническом (обеспечительном). К организационно-контрольному направлению автор относит разрешение следующих вопросов: а) формирование судебных органов (разработка предложений по вопросам организации судов, проведение выборов судей и народных заседателей); б) обеспечение необходимых условий деятельности судов (работа с кадрами судов, изучение и обобщение судебной практики, организация работы по ведению судебной статистики, планирование работы в судах, организация профилактической работы судов и пропаганда судьями советского законодательства; в) общий контроль за работой судов (проведение проверок организации их работы, отчетность судей перед избирателями или органами, их избравшими); организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы (применительно к нижестоящим судам и органам юстиции).

Организационно-контрольное направление реализовывалось, как правило, в правовой форме и носило в отношении судей регулятивный, правоохранительный и контрольный характер. Значительное место в данном механизме занимали и императивные предписания, связанные в основном с идеологическими установками Советского государства. Любое утверждение судей о подчинении их только закону воспринималось партийными органами и органами юстиции как непонимание политики партии и противопоставление ей ^[12].

Вторым направлением в деятельности органов судебного управления советского периода являлось материально-техническое (обеспечительное) направление (материально-техническое и финансовое обеспечение, обеспечение судов нормативной и юридической литературой, ведение делопроизводства и др.). Названное направление всегда носило и носит по настоящее время вспомогательный характер. Они не облекаются в правовую форму и не вызывают юридических последствий.

Функции судебного управления в разные исторические периоды возлагались то на органы юстиции, то на вышестоящие суды. В этом были свои плюсы и минусы. Например, максимальная концентрация таких функций в органах исполнительной власти приводила к тому, что они быстро переходили из организационно-управленческой сферы в процессуально-правовую, дающее право этим органам вмешиваться в судебную деятельность. Особенно это видно в моделях судебного управления сталинского периода.

В то же время совмещение в вышестоящем суде процессуальных и организационно-управленческих функций приводило к снижению эффективности судебного надзора и еще к большей зависимости от советских органов в вопросах финансирования и материально – технического обеспечения судов. Такая модель судебного управления характерна для 1960-х гг.

Тогда стремясь выстроить наиболее эффективную модель судебного управления, в советском государстве была создана «смешанная» модель, в которой было найдено место и для исполнительных органов (органов юстиции) и для вышестоящих судов. Такая модель характерна для исторического периода с 1970 до начала 1990 – х гг. Несомненно, смешанная модель судебного управления имела свои преимущества: наличие некоторой самостоятельности судебной системы, ее способность принимать активное участие в решении кадровых вопросов, вопросы судебного надзора и формирования судебной практики относились к компетенции судебных органов и др. Однако при всех достоинствах и смешанная модель была не лишена недостатков. К ним относятся сложное администрирование со стороны как органов юстиции и вышестоящих судов. Например, отчеты руководителей судов и судей о работе могли быть заслушаны как в органах юстиции, так и в вышестоящих судах.

Таким образом, анализ такой деятельности на фоне политического устройства советской России и особенностях государственной идеологии, все же показывает, что судебное управление - это вид государственной деятельности (процесс) заключающийся в целенаправленном воздействии не только специализированных органов (органов юстиции, вышестоящих судов), но и советско-партийных органов на суды. Единственно, что судебное управление как органическая часть общей системы государственного управления имела свои особенности, обусловленные спецификой объекта воздействия.

Путем реализации государственно-властных полномочий, делегированных органам судебного управления, государством достигался необходимый управленческий результат. Поэтому советское судебное управление в этом смысле-это вид подзаконной, исполнительно-распорядительной и административно-управленческой деятельности специально уполномоченных на то субъектов.

Безусловно, понятие государственного управления как системы советского государства является более широким, чем понятие судебного управления как вида деятельности. Поэтому на государственное управление возлагалась разработка стратегии и тактики администрирования судебной системы страны, целью которой была организация эффективной судебной деятельности и оптимизация функционирования всех звеньев судебной системы через органы судебного управления. Модели советского судебного управления на любом этапе развития советского государства включали в себя базовые принципы управления (общественно-политические, организационно-структурные и организационно-функциональные), в которых аккумулировались целевые установки и задачи, структура и порядок взаимодействия ее элементов, организационная культура, аналитический контроль за ситуацией в судебной системе, динамика и мотивационная политика.

Безусловно, любая модель судебного управления базируется на историческом опыте. Наука судебного управления в этом отношении мало отличается от других наук. Как и любая наука, она интересуется прошлым, настоящим и будущим. Анализ прошлого позволяет лучше понять настоящее, чтобы спрогнозировать, заглянуть в будущее. Знание истории судебного управления определяет многие возможности его эффективного совершенствования в современный период. Ведь многие формы и методы современного судебного управления - это не что иное, как совокупность факторов, которые объективно зародились в прошлом и по мере их эволюционного развития стали играть ключевую роль. Поэтому понимание их источников позволяет ответить на вопрос, какие формы и методы судебного управления следует применять в настоящее время, что является главным, а что-второстепенным.

Таким образом, в советский период судебное управление было представлено в виде основного института единой отрасли управления судебной системой, имеющего особое содержание, характер деятельности, специфические задачи, формы и методы их решения и своеобразие регулируемых отношений. В связи с чем автор статьи приходит к выводу, что институту судебного управления советского периода присущи все сущностные признаки, которые свойственны государству в целом:

1) судебное управление - это форма политической и государственной организации, выступающая важнейшим инструментом государства по реализации его целей и задач в сфере судебной деятельности (единство партийного и государственного управления (номенклатурный принцип));

2) судебное управление представляет собой властное, практически организующее воздействие партийных органов, органов государственной власти, управления и вышестоящих судов, направленное на организацию судебной системы и ее функционирования, планирование, прогнозирование и координацию организационных процессов судебной деятельности, работу с кадрами судебных органов, контроль за организацией работы судов, совершенствование судебной практики и оказание помощи в правильном применении законодательства при осуществлении правосудия, а также материально-технической, финансовое, методическое и иное обеспечение судебных органов.

3) судебное управление осуществляется от имени государства аппаратом, объединяющим людей профессионально занятых организацией, руководством и управлением в судебной сфере (партийные и советские органы, Наркомюст РСФСР, Верховный Суд РСФСР). Например, в партийных органах на уровне ЦК КПСС, краевых (областных) и приравненных к ним, были административные управления (отделы), осуществляющие контроль за правоохранительными органами, в том числе судами.

4) судебное управление выступает как государственно-властная деятельность;

5) органы судебного управления дают судьям обязательные для исполнения указания, подчас вмешиваясь в их процессуальную деятельность;

6) органы судебного управления могут ставить вопрос о привлечении к ответственности руководителей судов и судей за ненадлежащее исполнение своих обязанностей либо непосредственно применять меры государственного принуждения.

Исходя из изложенного видно, что судебное управление советского периода сформировалось как сложное явление с множеством сторон и форм своего проявления. Обладая определенными признаками, оно рассматривалось как особая функция государства, выражающаяся в деятельности специализированных государственных органов, направленная на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в судебной системе, на установление нормативных предписаний для судейского сообщества, организационного и материально-технического обеспечения. В то же время под видом судебного управления, а также организационного руководства судами, на любом этапе развития советского государства, государство осуществляло свои контрольные функции в сфере судебной деятельности.

Следует подчеркнуть, что современная судебная система, по сравнению с дореформенной, имеет сложную внутреннюю структуру, элементы которой имеют разную способность влиять на сущностные признаки нынешней модели внутрисистемного управления в сфере судебной власти. Будучи взаимосвязанными и взаимозависимыми, они (элементы) обуславливают не только прямое, но и синергетическое воздействие на эффективность модели. Говоря о синергетическом подходе к ныне действующей судебной власти, мы видим, что это сверхсложная (не только по своему внутреннему содержанию, но и специфичности задач и целей, стоящих перед ней), самоорганизующаяся система, со всеми присущими ей свойствами и принципами развития. Главная роль здесь принадлежит внутренней самоорганизации, дающей судебной власти возможность выхода на совокупность внутренних и внешних условий, способствующих выбору одного из вариантов устойчивого развития, к которому она стремится. Собственно именно в плоскости внутренней самоорганизации заключается тенденция развития, инициирующая процесс самодостраивания судебной системы. В данном случае речь идет о принятии Кодекса судейской этики, создании новых органов судейского сообщества (в частности, экзаменационных комиссий по приему квалификационных экзаменов у кандидатов на должности судей), и других новациях, инициированных самой судебной властью. Эта ситуация, когда сама судебная власть внутри у себя осуществляет поиск проблемных зон и посредством управления реагирует на изменение внешних и внутренних условий деятельности судебной власти. Достаточно лишь возбудить действие внутренних тенденций, и судебная система сама построит необходимую структуру. Отсюда следует, что судебное управление как институт не отмирает, а трансформируется в новое качественное состояние – внутрисистемное управление и продолжает непрерывное воздействие на все процессы, происходящие внутри судебной власти. Таким образом, как утверждает И.Б.Михайловская, и автор данной статьи с ней полностью солидарен, в современной судебной системе параллельно с установленной процедурой рассмотрения дел существуют организационно-управленческие отношения, юридическая природа которых остается мало исследованной ^[11].