Государственная служба и информационные технологии

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Кулешов Георгий Николаевич кандидат юридических наук преподаватель, кафедра административного права , Московский государственный индустриальный университет 115280, Россия , Москва, ул. Автозаводская, д. 16 Kuleshov Georgii Nikolaevich PhD in Law lecturer, Department of Administrative Law, the Moscow State Industrial University 115280, Russia, Moskva, ul. Avtozavodskaya, 16. kuleshov@gmal.ru

Главная цель информационного обеспечения государственной службы состоит в построении общенациональной правовой информационной системы, охватывающей все уровни государственной службы. Как отмечает Е.С. Устинович и Е.А. Барбашин, «…недостаточный уровень информационной компетентности государственных служащих становится естественной причиной неэффективности государственной службы в плане взаимодействия этого института с гражданами, медленных темпов смены сложившегося забюрократизированного стиля управления. От повышения уровня компетентности государственных служащих сегодня также напрямую зависит эффективность проводимых административных реформ и оптимизация в этой связи административных процессов»^{[6, С.3]}.

Учитывая широкомасштабный характер создаваемой системы и необходимость получения результатов в кратчайшие сроки, целесообразно предусмотреть параллельное проведение работ по ключевым направлениям, стратегически ориентированным на создание крупных системных блоков, средств связи и передачи данных. В качестве первоочередных задач глобальной информационной системы можно выделить следующие:

• формирование и ведение информационно-правовых баз данных в соответствии с иерархией системы, в том числе эталонных банков нормативных актов, мощных центральных банков, региональных банков и локальных банков различного назначения;

• поиск и выдача информации по запросам пользователей;

• организация информационного взаимодействия между системами правовой информации разных уровней, а также с внешними базами данных;

• организация и ввод в действие центрального узла эталонных банков данных, выполняющего функции головного элемента распределенной системы правовой информации, включая:

• сопровождение эталонных банков данных;

• управление сетью передачи данных;

• управление безопасностью в сети передачи данных;

• управление сетью электронной почты;

• администрирование распределенной базы данных;

• создание локальных и глобальных отказоустойчивых вычислительных сетей;

• программно-техническое оснащение региональных узлов правовой информации, включающее в себя пакетный коммутатор / концентратор, функциональный сервер и региональные базы данных;

• сопряжение центральных абонентских пунктов, региональных узлов правовой информации различной мощности и многочисленных абонентских пунктов в рамках общенациональной системы;

• поэтапное создание интегрированной системы коммутации;

• создание методологического, консультативного и обучающего центра правовых проблем;

• формирование территориально распределенного банка полнотекстовых нормативных актов и другой правовой информации;

• обеспечение обмена закрытой и открытой информацией между региональными, ведомственными и отраслевыми информационными системами в процессе выравнивания распределенной базы данных и решения функциональных задач пользователей;

• сбор, хранение и ведение межотраслевых классификаторов и систем кодирования правовой информации^{[6, С. 3]};

• организация многоуровневой защиты информации;

• ведение банка периодических терминов с толкованиями и разъяснениями;

• ведение и тиражирование таблиц соответствия и других средств обеспечения совместимости информации для ее обмена в системе и др.

В федеральном органе исполнительной власти подлежат обязательному рассмотрению запросы информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, поступающие в письменной форме, форме электронных сообщений или устной форме во время приема уполномоченным должностным лицом, а также по телефонам справочных служб федерального органа исполнительной власти либо телефонам уполномоченных должностных лиц. Федеральный орган исполнительной власти обеспечивает возможность направления запроса информации о деятельности федерального органа исполнительной власти в форме электронного сообщения на адрес электронной почты или на официальный сайт федерального органа исполнительной власти в сети Интернет для приема обращений граждан и организаций в форме электронных сообщений.

Федеральный орган исполнительной власти не рассматривает анонимные запросы. Запрос, составленный в письменной форме либо полученный в форме электронного сообщения, подлежит регистрации в течение 3 дней со дня его поступления в федеральный орган исполнительной власти. Запрос в устной форме подлежит регистрации в день его поступления с указанием даты и времени поступления. Запрос направляется в структурное подразделение федерального органа исполнительной власти, к непосредственному ведению которого относится представление запрашиваемой информации.

В случае если запрос не относится к сфере деятельности федерального органа исполнительной власти, в который он направлен, такой запрос направляется в течение 7 дней со дня его регистрации в государственный орган или орган местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено представление запрашиваемой информации.

О переадресации запроса в этот же срок сообщается направившему запрос пользователю информацией. В случае если федеральный орган исполнительной власти не располагает сведениями о наличии запрашиваемой информации в другом государственном органе и (или) органе местного самоуправления, об этом также сообщается направившему запрос пользователю информацией в течение 7 дней со дня регистрации запроса.

Федеральный орган исполнительной власти вправе уточнять содержание запроса в целях представления пользователю информацией необходимой информации о деятельности федерального органа исполнительной власти. Запрос подлежит рассмотрению в 30-дневный срок со дня его регистрации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В случае если представление запрашиваемой информации невозможно в указанный срок, пользователь информацией уведомляется об отсрочке ответа на запрос в течение 7 дней со дня его регистрации с указанием причины такой отсрочки и срока представления запрашиваемой информации, который не может превышать 15 дней сверх установленного срока для ответа на запрос. Плата за представление информации о деятельности федерального органа исполнительной власти взимается в случаях, установленных федеральными законами. Порядок взимания платы устанавливается Правительством Российской Федерации^{[7, С. 19]}.

Было вполне целесообразно исключить из Федерального закона от
9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[10] положение, согласно которому возможна плата за представление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 22).

Данный вывод обусловлен тем, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и соответственного государственных и муниципальных служащих носит публичный характер и представляется, как правило, в некоммерческих целях. Более того, информация, которой располагает соответствующей орган или государственный служащий получена ими безвозмездно. Кроме этого, в настоящее время отсутствуют какие-либо объективные критерии оценки соответствующей информации, за исключением оплаты услуг почты и иных технических расходов^{[8, С. 29]}.

Информация о деятельности федерального органа исполнительной власти представляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация либо в котором содержится мотивированный отказ в представлении указанной информации.

В ответе на запрос указываются наименование, почтовый адрес федерального органа исполнительной власти, должность лица, подписавшего ответ, а также реквизиты ответа на запрос (регистрационный номер и дата).

Информация о деятельности федерального органа исполнительной власти не представляется в случае, если:

• содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию;

• в запросе не указаны почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;

• запрашиваемая информация не относится к деятельности федерального органа исполнительной власти, в который поступил запрос;

• запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

• запрашиваемая информация ранее представлялась пользователю информацией;

• в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых федеральным органом исполнительной власти (его территориальным органом), проведении анализа деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.

В случае если запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа, в ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен. Если часть запрашиваемой информации относится к информации ограниченного доступа, а остальная информация является общедоступной, федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган) обязан представить запрашиваемую информацию, за исключением информации ограниченного доступа.

Федеральный орган исполнительной власти вправе не представлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средствах массовой информации или размещена в сети Интернет. В этом случае в ответе на запрос федеральный орган исполнительной власти указывает наименование, дату выхода и номер средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронный адрес официального сайта федерального органа исполнительной власти в сети Интернет либо электронный адрес иного сайта, на котором размещена запрашиваемая информация, включая электронный адрес, прямо указывающий на запрашиваемую информацию, или последовательность действий, которые должен совершить пользователь информацией на указанных сайтах для получения запрашиваемой информации с указанием даты ее размещения.

В докладе Всемирного банка, подготовленного для Правительства Российской Федерации, на тему: «Реформа государственного управления: сравнение опыта проведения реформы в некоторых странах» говорится: «….в настоящее время в России доля государственных и муниципальных служащих в 7 раз меньше, чем в Великобритании, Германии и США,
в 3 раза меньше, чем в Австралии и Канаде и в 1,5-1,8 раза меньше, чем в Южной Корее, Китае и Бразилии».

Следует сказать, что реформа государственной службы обусловлена насущной потребностью создания дееспособного государственного аппарата, поскольку он в своем нынешнем состоянии мало пригоден для того, чтобы решать сложные социально-экономические и политические проблемы в различных сферах жизнедеятельности нашего общества. Реформа государственной службы призвана восстановить престиж государства, преодолеть кризис доверия граждан к государственной власти и государственной службе, а также решить ряд других проблем в сфере государственного управления^{[4, С. 38]}.

Как отмечает И.А Базилевский, «…государственная служба должна развивать и поддерживать свободную жизнедеятельность граждан на основе не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются определяющими для народного самосознания. Государственный аппарат может стать управленческим лидером общества только при условии его высокого профессионализма, интеллектуальной культуры, использования всех достижений мировой и отечественной мысли, а также гражданской позиции своих работников, их высокой нравственности и приверженности идее гражданского и социального прогресса»^{[1, С. 75]}.

Проблема совершенствования института государственной службы привлекла к себе пристальное внимание научной общественности. По данной проблематике опубликовано достаточно много научных публикаций, в которых представлены различные концепции реформирования системы государственной службы^{[3, С. 54]}. Так, по мнению А.А. Гришковца, одним из результатов реформы государственной службы должно стать формирование стабильного контингента государственных служащих, необходима милитаризация государственной службы^{[3, С. 54]}.

Необходимость реформы государственной службы Российской Федерации продиктована необходимостью дать государству четкие социальные ориентиры, обновленную идеологию государственности, а также создать эффективные правовые барьеры на пути разрастания бюрократизма и коррупции в государственном аппарате. Как отмечается в научной литературе, население в целом не испытывает доверия к государственным органам и склонно считать государственных служащих в высокой степени коррумпированными^{[5, С. 12]}.

Анализ ожидаемых результатов реализации федеральной программы реформирования государственной службы позволяет сделать вывод о том, что реформа государственной службы предполагает последовательное осуществление систематизированных по направлениям и этапам комплексов практических мер: правовых, организационно-информационных, материально-технических, финансовых, нацеленных на обеспечение единства всех элементов, составляющих систему государственной службы, на четкую взаимосвязь ее институциональных компонентов с ее кадровым составом. В связи с этим исходные позиции программы реформирования государственной службы определяются необходимостью придать системный характер существующим государственно-служебным отношениям. Но это лишь условия для решения обозначенных конструктивных задач, которые должны поднять взаимоотношения государства с институтами гражданского общества на качественно иной уровень. Ввиду этого обществом возлагаются особые надежды именно на реформу государственной службы. Но как показывает опыт, успех структурных преобразований как в нашей стране, так и за рубежом во многом зависит от того, насколько будут точно определены базовые дефиниции в реформируемой сфере жизнедеятельности, а также обеспечено информационное обеспечение государственной гражданской службы.

Как отмечает Л.И. Якобсон, в 1990-е годы положение государственных служащих резко изменилось. Ранее государственная служба была одной из наиболее престижных сфер приложения и обеспечивала относительно высокие заработки и социальные гарантии. Это позволяло, в частности, рекрутировать специалистов федеральных органов исполнительной власти из числа лиц, имеющих опыт успешной работы на предприятиях. В последнее десятилетие положение изменилось. С одной стороны, открылись принципиально новые сферы приложения управленского труда в частном секторе, с другой, возникла тенденция к нестабильности положения работников государственного аппарата, снизился уровень их заработной платы^{[9, С. 5]}.

Ю.М. Буравлев говорит о том, что: «…должный интерес к государственной службе может возникнуть вновь, если удастся создать ее общественную привлекательность. В этих целях необходимо юридически закрепить и реально гарантировать существенные по своему содержанию государственные и социальные гарантии. В перспективе такие гарантии необходимо распространить на всех государственных служащих независимо от вида и уровня государственной службы»^{[2, С. 13]}.

Согласно реализуемой концепции реформы государственной службы административно-правовое положение федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, в том числе запреты, права, обязанности, правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, с учетом особенностей вида государственной службы, устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Под информационным обеспечением государственной гражданской службы понимается процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий. Пути совершенствования процесса правового обеспечения государственной службы многообразен, поэтому необходимо четкое определение целей, методов организационных форм решения поставленной задачи, т.е. формирование его научных основ.

В частности, правовая информатизация государственной гражданской службы осуществляется одновременно по следующим направлениям:

• информатизация правотворческой деятельности;

• информатизация правореализационной деятельности;

• правовое обеспечение процессов информатизации.

Основной объем работ по обеспечению правовой информацией широкого круга потребителей должны будут выполнять региональные узлы правовой информации. В их функции входит:

• получение копий эталонных банков нормативных актов и их изменений, организация и ведение копий банков;

• организация, накопление, хранение и ведение актов местных органов власти и управления данного региона;

• организация и осуществление поиска информации по запросам пользователей в локальном и удаленном режимах;

• организация и проведение работ по правовой информатизации региона;

• консультативная помощь потребителям региона по правовым вопросам.

Система должна быть открыта для включения новых как центральных, так и региональных, узлов.

Для всех узлов системы должна быть разработана унифицированная комплексная технология обработки правовой информации, включающая в себя ввод и предварительную обработку (формальный и логический контроль) данных, их семантическую и лингвистическую обработку, хранение, восстановление и дублирование информации, и, наконец, оперативное представление информации потребителям.

Ценность любой информационной системы определяется прежде всего ее информационными ресурсами, а источниками правовой информации являются не только держатели эталонных банков нормативных актов, но также и региональные центры правовой информации. Эффективность функционирования информационно-правовой системы в значительной степени зависит от полноты и достоверности информации и регулярности ее поступления не только из центральных, но и из региональных источников. Поэтому целесообразно усилить работу по информатизации на региональном уровне и решать эту проблему с двух сторон одновременно: из центра и региональных опорных зон информатизации, являющихся одновременно базовыми центрами правовой информации регионов и коммуникационными системами транзитной транспортировки данных для региональных сетей. Принцип комплексного согласованного развития всех элементов системы должен стать основополагающим для становления и совершенствования единой информационной технологии в сфере права. При этом в качестве начальных условий принимается существующее состояние дел в информатизации правовой деятельности.

Таким образом, общенациональная система правовой информации должна строиться на основе информационно-логической модели, учитывающей различный уровень теоретической и практической подготовленности и технической оснащенности всех потенциальных абонентов системы и позволяющей решать самые разнообразные вопросы - от весьма специальных технических, математических и конструктивных проблем проектирования до чрезвычайно сложных политических, правовых, социальных, финансовых, трудовых и этических вопросов, актуальных для нашей сегодняшней жизни.

Информационные ресурсы Российской Федерации в правовой сфере являются принципиально открытыми. Исключение составляют информационные ресурсы, отнесенные в соответствии с законодательством к категориям ограниченного доступа. Порядок доступа к открытым информационным ресурсам определяется держателем банка данных.

Государственные органы, ответственные за формирование и использование правовой информации, обеспечивают условия для оперативного и полного ее представления пользователям.

Информатизация правовой сферы должна обеспечить упорядочение и систематизацию информационно-правовых ресурсов в правотворческой и правореализационной деятельности, что возможно только в результате активного участия государственных структур в процессах формирования и актуализации банков правовой информации.

В соответствии с основными направлениями административной реформы приоритетами использования информационных технологий в сфере государственного управления являются:

а) повышение эффективности реализации правоустанавливающих функций государства и совершенствование механизмов государственного регулирования на основе создания и развития:

• систем информационно-аналитического обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти;

• ситуационных центров и систем прогнозирования и моделирования последствий государственного вмешательства, угроз социально-экономическому развитию Российской Федерации;

• единой системы сбора, обработки, регистрации и распространения нормативных правовых актов, анализа соответствия существующей нормативной правовой базы правоприменительной практике, системы обеспечения законодательной деятельности, обеспечивающей размещение электронных версий документов, а также учет прохождения законопроектов по всем стадиям федерального законодательного процесса, с обязательным подключением к ней всех субъектов права законодательной инициативы;

б) повышение эффективности правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти на основе создания и развития:

• систем учета и анализа объектов государственного управления, в том числе объектов, являющихся государственным имуществом;

• систем планирования и анализа эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений;

• систем, обеспечивающих размещение в сети Интернет информации о деятельности федеральных органов государственной власти, доступ граждан и организаций к открытым ведомственным информационным ресурсам, интерактивное информационное обслуживание граждан и организаций;

• пунктов общественного доступа к информационным ресурсам;

• центров телефонного обслуживания, обеспечивающих возможность бесплатного обращения граждан и организаций в соответствующие федеральные органы государственной власти и получения ими открытой информации;

• систем учета и контроля результатов рассмотрения обращений
граждан;

в) повышение эффективности выполнения контрольных и надзорных функций на основе создания и развития систем:

• мониторинга эффективности правоприменительной деятельности в интересах федеральных органов государственной власти, граждан и организаций;

• информационной поддержки следственных действий, определения характера и анализа причин правонарушений;

• информационного обеспечения деятельности судов, учета обращений граждан и организаций, судебных дел и судебных решений, поддержки судебного делопроизводства;

г) снижение операционных затрат на содержание государственного аппарата, повышение эффективности управления ресурсами федеральных органов государственной власти на основе создания и развития систем:

• управления финансовыми, материально-техническими, кадровыми ресурсами;

• документационного обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, электронного документооборота на основе электронных административных регламентов;

• обеспечения персональной и групповой работы государственных служащих с документами;

• планирования и мониторинга деятельности подведомственных организаций и подразделений;

• проведения закупок для государственных нужд и мониторинга цен;

• анализа ключевых показателей эффективности и результативности деятельности федеральных органов государственной власти;

д) рост квалификации государственных служащих на основе создания и развития информационной системы поддержки непрерывного профессионального образования государственных служащих, системы управления знаниями;

е) совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе создания единой телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд, систем удостоверяющих центров в области электронной цифровой подписи и электронной среды взаимодействия.

В целях совершенствования административно-правового регулирования информационной безопасности в системе государственной гражданской службы необходимо:

• обеспечить информационную безопасность и защиту персональных данных в качестве основного принципа предоставления государственных и муниципальных услуг;

• обеспечить защиту персональных данных заявителя как право заявителя;

• обеспечить информационную безопасность и защиту персональных данных в качестве обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги;

• установить требования к информационной безопасности и защите персональных данных как общие требования к использованию информационно-коммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг;

• решить вопрос о целесообразности сокращения количества электронных подписей, уточнить принципиальные различия между разными видами подписей в виде требований к средствам электронной подписи, наличия сертификата определенного вида и правовых последствий их применения, уточнить сферы (или условия) допустимого либо обязательного использования каждого вида электронной подписи;

• определить правовой статус электронной подписи юридического лица;

• обеспечить преемственность правового регулирования использования электронной цифровой подписи;

• рассмотреть возможность продления срока действия сертификата подписи;

• установить права, обязанности и ответственность подписывающего лица и лица, принимающего подпись (в том числе обязанность проверки);

• обозначить процедуры проверки электронной подписи (проверка принадлежности подписанту, подлинности и целостности подписанной информации и вида электронной подписи);

• урегулировать вопросы признания иностранных сертификатов электронной подписи;

• уточнить условия и правовые последствия использования средств электронной подписи в автоматическом режиме;

• установить достаточный переходный период для введения в действие федерального закона.