«Понятное правительство» — новый формат диалога граждан и власти

Толпегин Павел Владимирович кандидат технических наук Научный руководитель, Институт анализа политической инфраструктуры (ИнАПИ) 107031, Москва, Петровка ул., д.23/10, стр.5 Tolpegin Pavel Vladimirovich PhD in Technical Science scientific advisor, Institute for the Analysis of Political Infrastructure Russia, 107031, Moskva, Petrovka, ul., d. 23/10, str.5. pavel@tolpegin.ru Другие публикации этого автора

В мае 2012 г. Президентом России утверждён состав федерального правительства, в структуре которого выделено новое направление деятельности, связанное с вопросами «Открытого правительства». Открытое правительство не предполагает создание дополнительных властных или аппаратных органов и учреждений и даже сама должность учреждённого федерального министра создана без аппарата министерства. По сути, создаются новые механизмы взаимодействия структур гражданского и экспертного общества с государственными институтами.

Ретроспектива вопроса имеет глубокие корни, однако впервые столь значимо проблема открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти поставлена 10 августа 2011 г. В этот день Президент России Д. Медведев подписал 21 указ об утверждении перечня информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет.

Этот шаг послужил импульсом к активному наращиванию нормативно-правовой и доктринально-методической базы. В мае 2012 г. Президент России В. Путин подписал Указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[1], а 31 января 2013 г. Правительством Российской Федерации приняты «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года».

Более полное структурное понимание открытости предложено в концептуальных и стратегических документах представителей научного сообщества, среди которых необходимо выделить Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти^[2] (Концепция), предложенную в июне 2013 г. Как сообщается в пояснительных материалах, Концепция разработана в целях повышения открытости и качества гражданского контроля за деятельностью органов власти, прозрачности процедур выработки, принятия и реализации ключевых решений и проч.

Говоря о термине «понятное правительство», важно уточнить, что речь идёт о стандартах и механизмах раскрытия только общедоступной информации. А сфера применения мер открытости в настоящее время сужена до круга федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Таким образом, вырабатываемые Правительством Российской Федерации меры открытости не коснутся Федерального Собрания Российской Федерации, органов судопроизводства, «территорий» (исполнительных и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации), муниципальных образований, государственных учреждений и предприятий. Спорно распространение мер открытости и на «невластные» органы и институты: Совет Безопасности Российской Федерации, Центризбирком России, органы прокуратуры и др.

Открытое правительство включает в себя несколько направлений, обусловленных поставленными задачами и мерами открытости, и одним из них является «Понятное правительство».

«Понятное правительство» является элементом «Открытого правительства» и одним из инструментов открытости государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц и предусматривает выработку мер, направленных на решение главной задачи — гарантированного законодательно и обеспеченного процедурно представления ФОИВами общедоступной информации гражданам.

Важным условием является требование, предъявляемое к качеству этой информации: деятельность понятного правительства направлена на обеспечение общепонятности и удобопонятности транслируемой ФОИВами информации в целях обеспечения её более комфортного восприятия гражданами, не являющимися экспертам. В этом контексте к информации относятся любые информационные данные об открытых действиях федерального органа и его должностных лиц, в особенности — о принимаемых и подготавливаемых нормативных актах и решениях, перспективах развития внутренней и внешней политики и т.п.

Основная цель понятного правительства — исключение непрозрачности, затруднённого или неравного доступа граждан к информации для снижения рисков неоднозначного, неверного и двусмысленного толкования представляемых государством сведений.

Понятное правительство — «подстрочник», содержащий упрощённую и доступную интерпретацию любых открытых действий государства при помощи доходчивых формулировок, а также доступных визуальных, инфографических и иных средств.

Актуальность понятного правительства как государственной меры имеет самую высокую степень политической значимости. Слабое понимание гражданами действий современной власти и проводимой политики с учётом феномена «правового нигилизма» негативно сказывается на проводимых государством реформах. Оторванность граждан от политической «повестки дня» и их слабая ориентация в общеправовой системе координат делает их не только неспособными к участию в управлении делами государства и общества, но и мешает их социальной и личностной адаптации в правовом государстве.

Неверная интерпретация мер государственной политики делает граждан уязвимыми к протестным настроениям, увеличивает подверженность слухам, а также укрепляет ложные стереотипы общества о тотальной коррумпированности и непрозрачности власти.

Сверхзадача понятного правительства достигается за счёт диалога с гражданами на одном, понятном каждому языке не только в процессе объяснения и пояснения принимаемых мер, но и путём активного привлечения граждан к их обсуждению.

Реализация понятного правительства возможна путём создания параллельного информационного потока, отвечающего указанным требованиям понятности и доступности. В частности, речь идёт о:

а. создании дополнительных специализированных разделов на сайтах ведомств;

б. подключении дополнительных штатных специалистов ФОИВ. В процессе обсуждения инициативы органа или по запросу эти сотрудники оперативно реагируют на вопросы, идеи, комментарии граждан и экспертов, предоставляя ответ не юридически «сухим» языком, а общедоступно;

в. применении медийных средств или инструментов внутренней политики (телепрограмма «Парламентский час»);

г. индивидуальной работе с лидерами мнений, представителями групп и объединений граждан;

д. проведении регулярных встреч и конференций с представителями ФОИВ, на которых в доступных формах обсуждаются интересующие граждан вопросы. В процессе работы понятного правительства могут быть задействованы адресные новостные рассылки, индивидуализированные под получателя информации.

К реальным примерам можно отнести инициативу Министра Российской Федерации М.А. Абызова о создании «Бюджета для граждан» — упрощённой версии закона о бюджете, использующую форматы, доступные для восприятия большинством граждан.

Реализация проекта «Понятное правительство» окружена большим числом проблем.

а. Регулирование любых гуманитарных, в т.ч. социальных и лингвистических сфер и знаний рамками формального документа представляет большую сложность.

Именно поэтому вызывает сомнение возможность создания стандарта, определяющего принципы, требования и механизмы разработки информации, доступной гражданину. Иными словами, вряд ли удастся создать выдержанную в строгих формах, отвечающую требованиям жанра делового документа и при этом понятную инструкцию по переводу «с русского на русский».

Именно поэтому имплементация понятного правительства в государственном аппарате не должна ограничиваться распространением нормативного документа, а, по меньшей мере, должна включать проведение обучающих программ и иных форм работы с участниками процесса.

б. Задача внутриязыковой интерпретации (т.н. перевод «с русского на русский») влечёт изменение не только формы текста, но и искажает смысл. Юридический язык не напрасно является сложным и наукообразным. Эта сложность не искусственна, а обусловлена тем, что юридический язык должен строго, полно и точно передавать смысл и содержание тех явлений и правоотношений, которые он регулирует и определяет.

По этой причине нельзя принять позицию экспертов, заявлявших о необходимости «перевода» ключевых кодексов и законов в рамках «Понятного правительства», с тем, чтобы эти «упрощённые» переводы были взяты за основу.

В процессе внутриязыковой интерпретации могут возникнуть как побочные смыслы, так и часть смысла может исказиться или быть потеряна, что введёт граждан в заблуждение. Интерпретируя деятельность органа, должностное лицо должно понимать связанную с этим ответственность, поскольку «понятный» ответ или разъяснение, в определённой степени являясь официальным актом применения права, может преюдициально лечь в основу других правоотношений. Любые издержки, которые легко предугадываются в данном случае, могут служить поводом для судебных разбирательств.

По той же причине судебные органы, изо дня в день занимаясь правоприменением, не высказывают мнение о применении законодательства и отказывают в даче разъяснений о правоприменении, осуществлении толкования законов и выработке правовой позиции ^[3].

Представляется, что во избежание коллизий, необходимо ввести определённые ограничения. Во-первых, необходимо договориться о том, что информация толковательного характера не является актом применения права и даётся с ограниченной гарантией и ответственностью.

Во-вторых, процесс интерпретации должен делать упор на толкование, разъяснение и осуществляться без отрыва от информационного оригинала, не подменяя его.

в. Трудной с точки зрения реализации представляется задача создания универсального формата «понятности» интерпретируемых информационных единиц. Неоднородность современного российского общества в сферах культуры, образования, общей эрудиции и подготовки столь высока, что вряд ли в первом приближении удастся сформулировать такие правила «перевода», которые бы удовлетворили большинство.

г. Инертность некоторых представителей государственного аппарата представляет существенную угрозу срыва поступательной реализации проекта. Желая оставлять принимаемые решения в тени, должностные лица не будут заинтересованы в правильной имплементации мер «Понятного правительства» с тем, чтобы иметь возможность принимать кулуарные решения.

На преодоление сопротивления в среде госаппарата могут быть направлены как меры по формированию культуры открытости информации, так и закреплённая в законе система обязывающих норм и санкций.

д. Но речь идёт не только о желании сокрыть от общественности принятие ангажированных решений. Проблема актуальна и в отношении политически выверенных и справедливых, но непопулярных мер государственной политики, положительный эффект которой может быть оценен только через несколько лет.

Желание российской власти публично истолковать непопулярную, но вынужденную меру может в современных условиях обернуться ещё бо́льшим всплеском активности негативно настроенных групп граждан и их объединений, преднамеренно спекулирующих в своих интересах.

е. В существующих версиях концепций понятного правительства делается акцент на Интернет как на основной источник информации и влияния. Следует отметить, что уровень «интернетизации» России не столь высок, поэтому параллельно с электронными ресурсами необходимо разрабатывать другие каналы коммуникации с населением.

ж. Замыкающей в этом ряду, но не менее важной является кадровая и инфраструктурная проблема. Деятельность понятного правительства по своему функционалу весьма насыщенна и требует от уполномоченных специалистов применения самых ответственных мер и высокой компетенции, поскольку работа с населением — это работа на острие вопросов и конфликтов.

Инфраструктурная и организационная проблема понятного правительства ставит много вопросов, одним из которых является то, насколько «центральный орган» будет способен подготовить универсальное инфраструктурное решение, и насколько это решение каждый из ФОИВов должен будет доработать самостоятельно для его полноценной адаптации. Иными словами, не придём ли мы к той ситуации, когда высокий слог государственной политики в сфере понятного правительства так и останется идеологией, а «велосипед» каждый ФОИВ будет изобретать по-своему.

Анализ проблем понятного правительства и подходов к их решению даёт скептическую оценку полноценной реализации всего проекта: большинство проблем имеют высокую хроническую актуальность и для других известных государственных проектов, судьба которых печальна. И в действительности в группе проектов «Открытого правительства» «Понятное правительство» пока является наименее показавшим себя проектом.

Вместе с тем, «Понятное правительство» — политический проект, имеющий самостоятельную значимость; это важная задача внутренней политики страны и, одновременно, один из ключевых стабилизационных факторов, который при правильных подходах к развитию и разрешению задачи способен не только гасить общественное недовольство, но являться рычагом управления общественным мнением и залогом стабильности российского демократического государства.